楊志勇

理解警戒線，應(yīng)該更多地從財政的可持續(xù)性視角來看，甚至可以視為財政風(fēng)險的底線思維

2016年，中國擬安排財政赤字2.18萬億元，比去年增加5600億元，3%的赤字率也創(chuàng)下了新中國成立以來的新高。

3%的財政赤字率不會導(dǎo)致中國財政風(fēng)險，更不會帶來財政危機(jī)。財政赤字率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率都在可控范圍內(nèi)。這是近日較為主流的聲音，反映出積極財政政策的實施有較為廣泛的基礎(chǔ)。

在新增長動力尚未成型，國際經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇步履維艱的情況下，財政政策將為改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整托底，通過積極的財政政策與適度寬松的貨幣政策相機(jī)配合，確保經(jīng)濟(jì)增速保持在合理區(qū)間。從更廣闊的視野來理解財政赤字率，對于財政政策的選擇不無啟示。

如何理解財政赤字率

財政赤字率的高低，是財政收支對比的結(jié)果，是財政政策與國家治理目標(biāo)的綜合反映。只要財政赤字存在，就有財政赤字率合適與否的問題。我們可以引進(jìn)理想赤字率與可接受赤字率一對概念，以期對現(xiàn)實財政赤字率作出評判。理想赤字率應(yīng)該能夠保證財政收支的正常運行，能最大限度地滿足經(jīng)濟(jì)、政治、社會以及各種公共政策目標(biāo)實現(xiàn)的需要。

財政收不抵支，才會有赤字?，F(xiàn)代國家財政收入的主要形式是稅收。稅收法定是經(jīng)濟(jì)繁榮的重要條件之一。稅收法定意味著政府收入來源受到限制，意味著稅收收入的取得不能任意而為，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所賴以的資本和財產(chǎn)才得以保全。同時，政府支出要受到嚴(yán)格的預(yù)算約束。只有經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的預(yù)算才能得到執(zhí)行。

當(dāng)預(yù)算收入不足以滿足支出需要時，正常的國家解決財政缺口問題的途徑不外乎兩種：一是發(fā)債；二是加稅。加稅會形成經(jīng)常性收入，當(dāng)支出任務(wù)是臨時性的，就會導(dǎo)致未來財政收大于支，助長政府浪費。而且，加稅要經(jīng)過較為漫長的立法程序，耗時較長，遠(yuǎn)水解不了近渴。

相比之下，債務(wù)融資可以較快地滿足臨時性支出的需要，且在支出不需要時，隨時核減。正因如此，發(fā)債彌補(bǔ)赤字就成為現(xiàn)代國家常用的做法。階段性提高赤字率，用臨時性的債務(wù)融資取代永久性的加稅，屬于政府的臨時舉措，旨在促進(jìn)財政的正常運行。

如果一個社會要限制政府活動范圍，那么最直接的做法是限制赤字的規(guī)模，限制赤字率。赤字率提高通常是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會運行中新問題的結(jié)果。理想赤字率很難達(dá)到。退而求其次，可接受赤字率就很有必要。

現(xiàn)代國家赤字率通常是各種因素權(quán)衡取舍的結(jié)果。赤字率不一定能夠達(dá)到最優(yōu)的要求，卻是社會可接受的。在理想赤字率無法滿足的背景下，政治家的任務(wù)應(yīng)該是讓二者盡可能一致，并趨向理想赤字率。

當(dāng)今世界，不少國家收入下滑或收入潛在增長率下降，支出或因政治壓力，或因經(jīng)濟(jì)周期或因某些特定的因素而有剛性，支出不能削減，最后的選擇只能是提高赤字率，提高債務(wù)上限水平。這樣選擇的赤字率只能是可接受的赤字率。至于提高赤字率，屬于飲鴆止渴，還是服補(bǔ)藥，只能看之后的表現(xiàn)才能見分曉。

財政赤字率的風(fēng)險評價

財政赤字率之所以備受關(guān)注，是因為它可能帶來債務(wù)風(fēng)險。如果債務(wù)不能得到正常的清償，債務(wù)風(fēng)險日積月累，且達(dá)到一定規(guī)模，那么這就可能引致財政風(fēng)險，出現(xiàn)財政危機(jī)。因此，對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)測是必要的。監(jiān)測需要一整套指標(biāo)體系。赤字率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率就是這樣的指標(biāo)體系中最為引人注目的兩個。

歐盟設(shè)定赤字率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率的警戒線分別為3%和60%。受影響的不僅僅是歐盟國家，而且波及歐盟以外的許多國家。

中國也不例外。用這兩個指標(biāo)來衡量，中國在大幅度提高赤字率之后，才達(dá)到3%的警戒線，而債務(wù)負(fù)擔(dān)率即使至今也尚未觸線?，F(xiàn)實中不乏超過警戒線甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過警戒線仍然財政正常運行的國家。這些國家不僅僅在歐盟內(nèi)部，在世界其他地區(qū)也不鮮見。

顯然，3%和60%都只能作為參考。當(dāng)年這兩個警戒線的確定，不能說沒有依據(jù)，但更多的是政治妥協(xié)的產(chǎn)物。理解警戒線，應(yīng)該更多地從財政的可持續(xù)性視角來看。甚至，我們可以將此視為財政風(fēng)險的底線思維。

無論現(xiàn)實中赤字率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率有多高，只要財政運行正常，收入能夠保證正常支出的需要，那么這樣的赤字率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率都是可以接受的。當(dāng)然，它們肯定不是最優(yōu)選擇，但也不會釀成財政危機(jī)。

現(xiàn)實中，什么樣的赤字率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率是可以接受的，在很大程度上只能借助于試錯法。只要不影響財政運行，赤字率就有上調(diào)余地。只要公債能夠正常發(fā)行，那么債務(wù)規(guī)模就有擴(kuò)張的空間。財政政策空間有多大，在很大程度上就與此有關(guān)。

由此，在其他條件一定的前提下，一個資金存量較大的社會，發(fā)債空間相應(yīng)較大，赤字率可上調(diào)的余地也較大。長期貨幣發(fā)行量保持在較高水平，就容易在社會上累積較多的資金，就會為赤字率的提高提供更大的空間。

顯然，底線思維是不夠的。市場經(jīng)濟(jì)更需要激活市場活力。當(dāng)公債的擠出效應(yīng)廣泛存在時，市場所需資金如何滿足？

擠出效應(yīng)表現(xiàn)在兩個方面：一是公債融資擠占了民間資金；二是公債融資抬高市場利率，導(dǎo)致部分本來應(yīng)該進(jìn)行的民間項目無利可圖而無法進(jìn)行下去。盡可能減少擠出效應(yīng)，讓市場資金的效率得到最大限度地發(fā)揮，才是赤字率確定的較優(yōu)參考依據(jù)。當(dāng)市場上的資金過剩時，政府可以通過發(fā)債籌集部分資金，而當(dāng)資金短缺時，政府就不太適合多發(fā)債，畢竟市場在資源配置中應(yīng)該發(fā)揮決定性作用。

過去，由于預(yù)算法的限制，中國的地方政府不能打赤字，但事實上形成了“沒有赤字的公債”。多數(shù)地方債以企業(yè)債（公司債）的形式存在，但這絲毫不能減輕政府的債務(wù)責(zé)任。債務(wù)負(fù)擔(dān)率的指標(biāo)值也需要考慮這個因素，才能真正反映債務(wù)負(fù)擔(dān)情況。在去杠桿的背景下，PPP讓問題變得更加錯綜復(fù)雜。規(guī)范的PPP能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險與收益的對稱分布。一些不太規(guī)范的以PPP形式出現(xiàn)卻承諾投資收益的項目，可能增加了政府未來的或有債務(wù)負(fù)擔(dān)。

赤字率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率以及其他反映債務(wù)風(fēng)險的指標(biāo)的評價，還要注意現(xiàn)實中可能存在的會計技巧問題。政府財務(wù)報表可能被粉飾，從而不能充分揭示所有的債務(wù)風(fēng)險。要特別注意指標(biāo)的可比性，相同國家的縱向比較是如此，不同國家的橫向比較也如是。中國的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金以及一些結(jié)余資金的處理，在橫向比較中，就要予以特別注意，否則可能夸大或縮小債務(wù)風(fēng)險，不利于科學(xué)決策。

中國政府擁有大量國有資產(chǎn)，國有土地和國有資源也大大提升了政府的應(yīng)債能力。這在評估債務(wù)風(fēng)險和財政風(fēng)險時，不能不加以考慮。當(dāng)然，政府資產(chǎn)的變現(xiàn)能力和變現(xiàn)程度，在不同經(jīng)濟(jì)社會背景下，都可能發(fā)生變化，動態(tài)評估就顯得很有必要。只要政府資產(chǎn)能夠覆蓋負(fù)債，那么這樣的條件下所謂的財政破產(chǎn)問題就很難出現(xiàn)。

從更長時間段評估赤字率

財政赤字率問題的思考，除了短期的應(yīng)急研究之外，更應(yīng)該注意從更長的時間段，從財政史和財政思想史的視角來加以分析。

財政赤字的廣泛出現(xiàn)從上世紀(jì)30年代算起，也不足百年。大蕭條后，規(guī)模龐大財政赤字且長期存在，不再是稀罕的事。而之前，無論是市場經(jīng)濟(jì)國家，還是計劃經(jīng)濟(jì)國家，都奉行的是財政平衡原則。在那樣的環(huán)境中，財政赤字更多的是財政運行的被動結(jié)果，而不會是政府從宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的目標(biāo)出發(fā)所作的選擇。

現(xiàn)今世界，財政赤字仍然較為常見。從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，現(xiàn)代國家預(yù)算民主體制下，人民喜歡多花錢，多享受公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，卻不愿意多納稅，赤字的出現(xiàn)一定是必然的。但這并不意味著財政赤字就天然具有合理性。放在歷史長河中，大規(guī)模廣泛且持久存在的財政赤字現(xiàn)象，還只是一種特殊現(xiàn)象。

市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，公債利弊就持久進(jìn)行著。公債到底會不會侵蝕市場上的資本？公債會不會導(dǎo)致政府花錢大手大腳？公債是不是只是左手欠右手的錢？是不是只有外債才是問題？同一問題總是有不同的答案。

在自有資本主義初期，反對公債，也就是不主張政府應(yīng)該主動選擇赤字財政的觀點在理論之爭中占了上風(fēng)。而凱恩斯改變了人們對于公債的道德觀念。公債融資不再是一種恥辱。相反，有效需求不足時，政府的公債融資恰恰幫了經(jīng)濟(jì)的大忙，由此才有了宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。第二次世界大戰(zhàn)后，特別是上世紀(jì)五六十年代，凱恩斯主義在西方世界的聲譽(yù)達(dá)到了頂點。赤字和公債問題雖然時不時遭到質(zhì)疑，債臺高筑的風(fēng)險也時不時得到提示，但是，這并沒有影響凱恩斯主義的影響。直到上世紀(jì)70年代滯脹出現(xiàn)，對凱恩斯主義的質(zhì)疑，才真正有了社會影響。

討論財政赤字問題，不可回避李嘉圖等價定理。定理成立的嚴(yán)苛條件，決定了政府選擇征稅，還是選擇發(fā)債，不會對消費和投資產(chǎn)生影響，幾乎是不可能存在的。哪怕后來又有世代交替視角的分析，有王朝效用函數(shù)的假定，最多讓財政政策效果打折，而無法讓財政政策失效。

在貨幣主義流行的年代，在貨幣政策幾乎取代財政政策的時期，和財政赤字緊密聯(lián)系的財政政策似乎要退出歷史舞臺，但是，風(fēng)水輪流轉(zhuǎn)，21世紀(jì)以來，無論是在理論上，還是在現(xiàn)實中，財政政策的重要性正得到重新評估。特別是，財政政策的國際協(xié)調(diào)前所未有地重要，各國之間財政赤字率的高低之間的相互影響，也必須重新加以審視。

作者為中國社會科學(xué)院財經(jīng)院《財經(jīng)智庫》副主編兼編輯部主任、研究員