王雯　黃萬(wàn)丁

摘要：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的核心是基礎(chǔ)養(yǎng)老金在全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支。從理論上看，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌有增強(qiáng)基金調(diào)劑能力、實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、加強(qiáng)對(duì)基金的管理和使用、促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)等方面的好處。但在實(shí)踐中，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的條件下，全國(guó)統(tǒng)籌的問(wèn)題和局限較為明顯，主要表現(xiàn)在：放大道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致保障不足和制度門檻提高的雙重尷尬，平衡地區(qū)間基金結(jié)余和促進(jìn)制度共濟(jì)性的效果有限，等等。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的預(yù)期下，省級(jí)政府和中央政府的博弈已經(jīng)存在，這侵害了制度的可持續(xù)性和保障功能?，F(xiàn)階段基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌弊大于利，應(yīng)以省級(jí)統(tǒng)籌為目標(biāo)，實(shí)施全國(guó)調(diào)劑金制度。

關(guān)鍵詞：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；全國(guó)統(tǒng)籌；統(tǒng)籌層次

中圖分類號(hào)：F840.67文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2016）02-0062-06

早在20世紀(jì)90年代初，就有學(xué)者提出了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的設(shè)想。這一設(shè)想在國(guó)家大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題的背景下得到普遍支持，開始快速向公共政策領(lǐng)域推進(jìn)，并被寫入了我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》。但在實(shí)踐中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌遲遲不能推行，政府因此承受了巨大的輿論和政治壓力。學(xué)術(shù)界和社會(huì)輿論對(duì)這一問(wèn)題的普遍支持與其在實(shí)踐中的艱難推進(jìn)形成了鮮明對(duì)比?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌這一改革方案影響深遠(yuǎn)，不僅直接涉及地區(qū)間利益的重新調(diào)整，還會(huì)影響制度的實(shí)施效果，有必要對(duì)此問(wèn)題深入分析，權(quán)衡利弊，從而謹(jǐn)慎決策。本文擬就基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌這一政策主張的歷史演變、含義和目標(biāo)進(jìn)行梳理，同時(shí)從理論和現(xiàn)實(shí)兩方面對(duì)其能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)等問(wèn)題展開分析，從而得出結(jié)論。

一、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的提出、含義及其目標(biāo)

1.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的提出及相關(guān)研究

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌是在推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌的過(guò)程中逐漸提出的。我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立遵循先試點(diǎn)、后推廣的原則，制度探索之初統(tǒng)籌層次較低，主要停留在縣、市級(jí)水平。為了在更高層次上分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和調(diào)劑基金余缺，1987年國(guó)家體改委、勞動(dòng)人事部提出了推進(jìn)“社會(huì)統(tǒng)籌”和“省級(jí)統(tǒng)籌”的目標(biāo)。①此后，國(guó)務(wù)院和相關(guān)主管部門多次發(fā)布文件力推省級(jí)統(tǒng)籌，但成效并不明顯（截至2013年，只有北京、上海、天津、陜西、西藏、青海實(shí)現(xiàn)了真正意義的省級(jí)統(tǒng)籌）。到20世紀(jì)80年代末90年代初，有學(xué)者從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、適應(yīng)人口老齡化和退休費(fèi)用統(tǒng)籌等角度開始探討?zhàn)B老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌問(wèn)題。②但這一時(shí)期也出現(xiàn)了一些不同的聲音。有研究認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)深化改革的關(guān)鍵是引入保險(xiǎn)機(jī)制，片面追求省級(jí)統(tǒng)籌或全國(guó)統(tǒng)籌會(huì)產(chǎn)生逆向再分配③；僅從縱向上將統(tǒng)籌層次提高到全國(guó)，不能從根本上解決老齡化背景下的老年收入保障問(wèn)題④。

20世紀(jì)90年代中后期以后，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌逐漸被提上議事日程。1996年，國(guó)務(wù)院提出“統(tǒng)一全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，‘九五期間逐步實(shí)

現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，力爭(zhēng)下世紀(jì)初向全國(guó)統(tǒng)籌邁進(jìn)”。1997年，國(guó)務(wù)院26號(hào)文提出，“加快建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的省級(jí)統(tǒng)籌，為最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌創(chuàng)造條件”。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》在“統(tǒng)籌”主導(dǎo)的整體改革思路下再次提出全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)，即“建立健全省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)劑基金，在完善市級(jí)統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，條件具備時(shí)實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)部分全國(guó)統(tǒng)籌”。從這一時(shí)期的政府文件來(lái)看，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌已被政府確定為政策目標(biāo)，只是何時(shí)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)并未被文件明確說(shuō)明。在此階段，提高統(tǒng)籌層次到省級(jí)乃至全國(guó)被視為在退休金制度向養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)變過(guò)程中化解舊制度下養(yǎng)老金赤字問(wèn)題、促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境公平化和實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化、確保地區(qū)間費(fèi)率負(fù)擔(dān)公平的有效方式⑤。

2005年以后，隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)難問(wèn)題的日益凸顯和基本公共服務(wù)均等化的加速推進(jìn)，學(xué)術(shù)界關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的討論陡然升溫，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌成為主流共識(shí)，并被視為解決上述問(wèn)題的良方⑥，受到輿論的廣泛認(rèn)可。與主流觀點(diǎn)不一致的是，李珍全面分析了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的益處與弊端，認(rèn)為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌后所帶來(lái)的公平與效率的損失會(huì)大于改革所得⑦。在權(quán)衡利弊得失后，她對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌持否定態(tài)度。

在如何處理省級(jí)統(tǒng)籌和全國(guó)統(tǒng)籌的關(guān)系上，學(xué)術(shù)界有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)延續(xù)了前一時(shí)期的思路，主張遵循漸進(jìn)式改革，待省級(jí)統(tǒng)籌鞏固后再實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。⑧如白維軍、童星認(rèn)同“實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌才能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)最高的公平、公正和社會(huì)再分配功能”的觀點(diǎn)，但基于省與省之間經(jīng)濟(jì)差距大、各地利益爭(zhēng)奪和保護(hù)的現(xiàn)實(shí)條件以及實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的難度，他們認(rèn)為現(xiàn)階段采取“穩(wěn)定省級(jí)統(tǒng)籌，促進(jìn)全國(guó)調(diào)劑”是比較合理的戰(zhàn)略選擇。⑨另一種觀點(diǎn)則主張?zhí)^(guò)省級(jí)統(tǒng)籌，直接跨入全國(guó)統(tǒng)籌。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為：改革越慢，債務(wù)就越多，改革成本也就越高；全國(guó)急需建立一個(gè)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)；中央政府有財(cái)政能力來(lái)補(bǔ)貼全國(guó)統(tǒng)籌；更重要的是，跳過(guò)省級(jí)統(tǒng)籌，直接開展全國(guó)統(tǒng)籌有利于減少各類利益群體間的博弈；等等。⑩第二種觀點(diǎn)逐漸得到了學(xué)術(shù)界和政府部門的認(rèn)可?！皩?shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌”這一原本作為實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌后下一步要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，突然加快成為短期內(nèi)要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)。2010年，我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》首次以法律形式明確了“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌”。2011年，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要指出，全面落實(shí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。這一目標(biāo)已被寫入人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要。值得注意的是，此后，一直到2015年的政府工作報(bào)告和“十三五”規(guī)劃建議稿，黨和政府均以“基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”替代原有的“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌”。

2.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的含義及其目標(biāo)

關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，最早的解釋是2003年《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》所做的“試行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)部分全國(guó)統(tǒng)籌”的表述，指的是基金的全國(guó)統(tǒng)籌。也即是說(shuō)，各地的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)都集中到一處，形成全國(guó)唯一的基金池，用于養(yǎng)老保險(xiǎn)金的發(fā)放，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的收入、管理和支出都集中在中央一級(jí)。由于個(gè)人賬戶基金具有私有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，因此，全國(guó)統(tǒng)籌的基金實(shí)際上只包含社會(huì)統(tǒng)籌基金（基礎(chǔ)部分），這就意味著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌要實(shí)現(xiàn)的是統(tǒng)籌基金在全國(guó)范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和共濟(jì)。endprint

學(xué)術(shù)界對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的方案設(shè)計(jì)形成了另外兩種典型觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)主張建立由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的普惠制國(guó)民養(yǎng)老金。各地現(xiàn)有的社會(huì)統(tǒng)籌基金按一定比例部分上繳中央或者不上繳中央，形成“均等化的全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金加地方附加養(yǎng)老金”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。B11另一種觀點(diǎn)主張建立全國(guó)調(diào)劑金。考慮到當(dāng)前實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌有一定難度，應(yīng)采取一種靈活且符合實(shí)際調(diào)劑的路線，建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的預(yù)算體制，實(shí)行全國(guó)調(diào)劑金制度，之后再逐步過(guò)渡到全國(guó)統(tǒng)籌。B12

實(shí)際上，無(wú)論是普惠制國(guó)民養(yǎng)老金還是全國(guó)調(diào)劑金，都不是真正意義上的全國(guó)統(tǒng)籌。在當(dāng)前地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大的前提下，形式上基本均等的普惠養(yǎng)老金不應(yīng)是單一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，還必須有地方附加養(yǎng)老金的補(bǔ)充。這實(shí)際上與當(dāng)前統(tǒng)籌層次較低的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，除了在普惠制養(yǎng)老金部分有中央財(cái)政支出滿足形式上的“統(tǒng)一”和“公平”之外，普惠制國(guó)民養(yǎng)老金和地方附加養(yǎng)老金的組合仍然沒(méi)有解決地區(qū)間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不均、缺少地區(qū)間風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的問(wèn)題。而全國(guó)調(diào)劑金是風(fēng)險(xiǎn)調(diào)劑基金，能起到一定程度上的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)劑和分擔(dān)，但程度有限，和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的全國(guó)統(tǒng)籌不是一個(gè)概念，不能混淆。

關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，大致可以歸納為以下幾點(diǎn)：實(shí)現(xiàn)全國(guó)各地區(qū)制度的基本統(tǒng)一；發(fā)揮大數(shù)法則的作用，增強(qiáng)共濟(jì)性；解決轉(zhuǎn)移接續(xù)難問(wèn)題，以促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)；擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模，以利于基金的保值增值；增強(qiáng)基金的調(diào)劑能力，以利于再分配；增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力和制度的保障能力；降低系統(tǒng)管理風(fēng)險(xiǎn)；彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，縮小貧富差距等。這些目標(biāo)按照效果的直接性可以分為三類：第一類是從保險(xiǎn)角度分析，其目標(biāo)最為直接，包括增強(qiáng)基金調(diào)劑能力、增強(qiáng)制度抵御風(fēng)險(xiǎn)能力和保障能力。這類目標(biāo)著眼于在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能力從而提高制度的保障能力。第二類是從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行角度分析，其目標(biāo)相對(duì)間接，包括實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一、解決保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難問(wèn)題、有利于基金管理運(yùn)營(yíng)的規(guī)模效應(yīng)。第三類是從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度宏觀外部性角度分析，其目標(biāo)更為間接，包括縮小貧富差距、有利于再分配等。

二、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)分析

1.理論上基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌可實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)

（1）實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基金的調(diào)劑余缺。在當(dāng)前縣市級(jí)統(tǒng)籌為主的背景下，各個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余水平差異很大。以省級(jí)結(jié)余規(guī)模為例，2014年，全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余31799.96億元，其中，累計(jì)結(jié)余超過(guò)1000億元的有廣東、江蘇、浙江、山東、四川、北京、遼寧、山西和上海9省市，合計(jì)占全國(guó)總結(jié)余的65.78%，廣東省的累計(jì)結(jié)余更是占到了全國(guó)的17.12%。B13如果實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，則可以在全國(guó)范圍內(nèi)由中央政府統(tǒng)一調(diào)配使用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，平衡各地的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)。

（2）促成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。在當(dāng)前較低的統(tǒng)籌層次下，各統(tǒng)籌地區(qū)因撫養(yǎng)比等方面的顯著差異，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不均，費(fèi)率相差很大。以2014年為例，廣東省的撫養(yǎng)比最高，為9.78，黑龍江省的最低，為1.46，后者的制度負(fù)擔(dān)是前者的6.7倍。B14假定替代率不變，則撫養(yǎng)比與費(fèi)率呈反比關(guān)系，撫養(yǎng)比越高職工負(fù)擔(dān)越輕，反之亦然。因養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不均導(dǎo)致的費(fèi)率差異是影響地區(qū)間企業(yè)難以實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要因素。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌則意味著可以平衡地區(qū)間的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，減少費(fèi)率差距，從而有利于形成更加公平的市場(chǎng)環(huán)境。B15

（3）有利于加強(qiáng)對(duì)基金的管理和使用。在當(dāng)前較低的統(tǒng)籌層次下，基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分散在上千個(gè)統(tǒng)籌單位，這加大了管理的難度和成本。全國(guó)統(tǒng)籌以后，基金在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一籌集、管理和使用，不僅能提高基金使用的規(guī)模效應(yīng)B16，還能促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)、加強(qiáng)基金的風(fēng)險(xiǎn)管理、減少管理成本B17。

（4）有利于提高勞動(dòng)者參保積極性并擴(kuò)大制度覆蓋面。全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)，一方面能保障流動(dòng)就業(yè)人口在不同地區(qū)參保的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，打破制約勞動(dòng)力合理流動(dòng)的制度障礙，增強(qiáng)勞動(dòng)者參保的積極性；另一方面，可以為勞動(dòng)者提供公平的就業(yè)和參保環(huán)境，進(jìn)而有助于擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面。B18

2.實(shí)踐中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌存在的問(wèn)題和局限性

（1）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌會(huì)放大道德風(fēng)險(xiǎn)，損害制度的公平性。所有的收入再分配制度都存在內(nèi)生道德風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，個(gè)人的道德風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在個(gè)人通過(guò)提前退休、騙取養(yǎng)老金、縮小繳費(fèi)基數(shù)等行為故意逃避承擔(dān)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的責(zé)任，使得個(gè)人權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等。企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在盡可能少繳費(fèi)甚至不繳費(fèi)，如通過(guò)縮小繳費(fèi)基數(shù)、少報(bào)參保人數(shù)、與員工不簽訂勞動(dòng)合同逃避繳費(fèi)義務(wù)等。這些現(xiàn)象在當(dāng)前的統(tǒng)籌層次下普遍存在。在縣市級(jí)統(tǒng)籌的情況下，企業(yè)和個(gè)人在逃避繳費(fèi)責(zé)任上具有一致性，可能采取合謀方式來(lái)減少對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的責(zé)任，擴(kuò)張自身權(quán)利。如果統(tǒng)籌層次進(jìn)一步提高到全國(guó)，基層政府對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的責(zé)任就轉(zhuǎn)移到中央政府，這有可能放大道德風(fēng)險(xiǎn)，形成基層政府、企業(yè)和個(gè)人的三方合謀。B19在同一個(gè)制度下，一部分人想盡辦法逃避繳費(fèi)責(zé)任，謀求自身更多利益，將嚴(yán)重破壞制度的公平性和可持續(xù)性。

（2）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌在平衡地區(qū)間基金結(jié)余方面的功效是短期的、微弱的。基于調(diào)劑基金余缺而實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌的主張基本都是盯住了廣東省這樣基金結(jié)余規(guī)模大的省份。這里有必要澄清幾個(gè)事實(shí)。第一，各省人均基金結(jié)余指標(biāo)比基金結(jié)余總量指標(biāo)更有參考價(jià)值，人均指標(biāo)能更充分地反映各省的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。2013年，人均基金結(jié)余規(guī)模較大的前十個(gè)省份分別是西藏、山西、新疆、云南、北京、廣東、寧夏、甘肅、貴州和四川。除了北京和廣東，大部分是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的中西部省份。如果實(shí)施全國(guó)統(tǒng)籌，很有可能出現(xiàn)逆向再分配，即貧困地區(qū)的基金結(jié)余流向發(fā)達(dá)地區(qū)。第二，目前的統(tǒng)計(jì)口徑?jīng)]有區(qū)分社會(huì)統(tǒng)籌基金積累和個(gè)人賬戶基金積累，全國(guó)統(tǒng)籌后可用于地區(qū)間平衡的僅是社會(huì)統(tǒng)籌基金，而目前社會(huì)統(tǒng)籌基金的積累情況是不明確的。第三，北京和廣東等地當(dāng)前人均養(yǎng)老金結(jié)余水平較高，這與當(dāng)?shù)鬲?dú)特的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、人口結(jié)構(gòu)有關(guān)。大量年輕的流動(dòng)人口在北京和廣東參保繳費(fèi)，卻僅有少部分人在這兩地退休，而且目前養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)政策只轉(zhuǎn)移部分社會(huì)統(tǒng)籌基金，從而導(dǎo)致這兩地的人均養(yǎng)老金結(jié)余積累較多。從長(zhǎng)期看，隨著人口紅利的結(jié)束和中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，北京、廣東等地的流動(dòng)性就業(yè)人口數(shù)量將逐漸減少，依靠積累流動(dòng)人口沒(méi)有轉(zhuǎn)移走的社會(huì)統(tǒng)籌基金來(lái)增加基金規(guī)模的情況不可持續(xù)，人均養(yǎng)老基金結(jié)余在未來(lái)將會(huì)減少。第四，2014年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的增長(zhǎng)率連續(xù)三年下滑，基金的收入增幅連續(xù)三年慢于基金支出的增長(zhǎng)速度，并且首次出現(xiàn)了當(dāng)年基金征繳收入小于總支出的狀況。endprint

（3）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌會(huì)導(dǎo)致保障不足和制度門檻提高的雙重尷尬。全國(guó)統(tǒng)籌后，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)如果參照全國(guó)平均工資的60%—300%作為繳費(fèi)基數(shù)，就會(huì)產(chǎn)生保障不足和制度門檻提高的雙重尷尬。對(duì)于高收入者來(lái)說(shuō)，他們會(huì)因繳費(fèi)基數(shù)上限低于實(shí)際工資而產(chǎn)生保障不足的問(wèn)題。而低收入者會(huì)因繳費(fèi)基數(shù)下限高于實(shí)際工資而產(chǎn)生制度門檻提高的問(wèn)題，從而實(shí)際上被制度排斥在外。進(jìn)一步看，由于高收入者通常具有更好的投資能力和財(cái)務(wù)管理能力，300%的繳費(fèi)基數(shù)上限所帶來(lái)的保障不足問(wèn)題并不算嚴(yán)重。而低收入者由于繳費(fèi)能力限制，不能參保的問(wèn)題就比較嚴(yán)重，這意味著社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利從法定權(quán)利到實(shí)然權(quán)利的距離拉大，制度覆蓋到人群的缺口加大，原本在省級(jí)、縣市級(jí)層次統(tǒng)籌下有能力參保的個(gè)人，在全國(guó)統(tǒng)籌的條件下有可能無(wú)能力參保，制度的公平性將下降。

（4）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌在促進(jìn)制度共濟(jì)性方面的作用可能與預(yù)想有很大距離。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋面的擴(kuò)大有助于加強(qiáng)制度的共濟(jì)性。統(tǒng)籌層次提高意味著在縱向上擴(kuò)大了制度的覆蓋面，有助于增強(qiáng)制度的共濟(jì)功能。但由于我國(guó)省內(nèi)、省與省之間的經(jīng)濟(jì)差距都很大，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌后對(duì)制度共濟(jì)性的提高可能非常有限。因?yàn)橛欣U費(fèi)基數(shù)上限的規(guī)定，同時(shí)高收入者有縮小繳費(fèi)基數(shù)的動(dòng)機(jī)和能力，實(shí)施全國(guó)統(tǒng)籌后很可能出現(xiàn)的情況是：為制度貢獻(xiàn)最多的不是收入最高的那部分人，而是中低收入者。這意味著制度共濟(jì)性沒(méi)有很好地體現(xiàn)出來(lái)。此假設(shè)可以在省級(jí)統(tǒng)籌的相關(guān)研究中得到部分驗(yàn)證。有研究者對(duì)廣東省和浙江省實(shí)施基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的收入再分配效應(yīng)進(jìn)行了測(cè)算，得出了相近的結(jié)論。廣東省的測(cè)算結(jié)果表明，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的中等收入者和低收入者福利減少最多，基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率分別下降了5%和7%，而高收入者的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率僅下降1%。B20浙江省的測(cè)算結(jié)果表明，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌后，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)低收入人群養(yǎng)老金替代率下降幅度最大，并且收入越低，下降幅度越大；而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的中等收入人群基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率上升幅度最大。B21

（5）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌難以解決養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)中權(quán)益損失的問(wèn)題。主張基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的理由之一，是為了解決流動(dòng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失的問(wèn)題。在當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移政策下，流動(dòng)人口在離開原就業(yè)地時(shí)只能轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶基金和一部分社會(huì)統(tǒng)籌基金，還有一部分社會(huì)統(tǒng)籌基金留在了原就業(yè)地。這對(duì)流動(dòng)人口本身以及流動(dòng)人口的新的就業(yè)地而言是不公平的。實(shí)際上，這種養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策是地區(qū)間利益分割、相互妥協(xié)的結(jié)果。如果轉(zhuǎn)移接續(xù)尚且受到地區(qū)利益的影響，不能轉(zhuǎn)移全部的統(tǒng)籌基金和權(quán)益，那么全國(guó)統(tǒng)籌要將全部的社會(huì)統(tǒng)籌基金放到全國(guó)統(tǒng)一的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)池中，意味著對(duì)地區(qū)利益更多的切割，這必將受到更大的阻力。顯然，依靠提高統(tǒng)籌層次并不會(huì)自然而然地解決養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)中的權(quán)益損失問(wèn)題。

（6）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌與公共管理體制改革以及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的初衷相沖突。對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)施全國(guó)統(tǒng)籌，意味著對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的責(zé)任由地市級(jí)和省級(jí)上移到中央，制度的最后責(zé)任人回歸到中央政府，這與公共管理體制改革追求“事權(quán)下移”的趨勢(shì)不相符合，也與退休金制度向基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的初衷不符。B22我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立采取自下而上的路徑，養(yǎng)老保險(xiǎn)管理和政策制定權(quán)力被分散到省級(jí)和縣市級(jí)政府，各地政策差異很大。地方政府承擔(dān)主要責(zé)任，包括擴(kuò)面征繳、待遇發(fā)放、確?；鹗罩胶獾?，中央政府則承擔(dān)有限的責(zé)任。就我國(guó)國(guó)情而言，由基層政府來(lái)實(shí)施基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是合適的。但如果實(shí)施全國(guó)統(tǒng)籌，中央政府需要承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放責(zé)任，很難對(duì)制度收支進(jìn)行有效管理，責(zé)權(quán)和事權(quán)的錯(cuò)位會(huì)弱化基層政府的貢獻(xiàn)（如擴(kuò)面征繳、催收欠款、維持制度收支平衡）與所得（確保本地退休者的養(yǎng)老金水平、本地的養(yǎng)老金結(jié)余）之間的關(guān)系，進(jìn)而導(dǎo)致激勵(lì)缺乏和積極性下降，甚至可能帶來(lái)省級(jí)政府和中央政府的博弈，出現(xiàn)省級(jí)政府為求地方利益最大化而放松對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)范執(zhí)行的問(wèn)題。

3.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌預(yù)期下已出現(xiàn)的問(wèn)題

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由縣市級(jí)統(tǒng)籌提高到省級(jí)統(tǒng)籌時(shí)，普遍存在下級(jí)政府和省級(jí)政府之間的博弈行為，如對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)動(dòng)員參保、督促繳費(fèi)積極性降低，將不符合參保條件的集體企業(yè)強(qiáng)行加入社會(huì)統(tǒng)籌，等等。這些蠶食養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)象的大量增長(zhǎng)，不僅增加了改革的成本B23，而且損害了制度的規(guī)范性和保障功能。

那么，在全國(guó)統(tǒng)籌的預(yù)期下，省級(jí)政府和地方政府同樣會(huì)形成共同利益體，共同加入到與中央政府的博弈中來(lái)。目前可以觀察到的博弈行為有：降低參保門檻，如降低繳費(fèi)基數(shù)、降低費(fèi)率等；粗放化參保方式，如通過(guò)躉交方式將早期下鄉(xiāng)知青、被征地農(nóng)民等群體納入制度（天津、山東、安徽、廣東、黑龍江、陜西等地均采取此種辦法）。還有一些地方在實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌的預(yù)期下消極對(duì)待省級(jí)統(tǒng)籌，不再做實(shí)個(gè)人賬戶。這些博弈行為對(duì)地方政府、個(gè)人和企業(yè)都有好處。對(duì)地方政府的好處在于減少了其他類型的公共支出，贏得了民心；對(duì)個(gè)人的好處在于讓更多的人以較低的門檻、較少的貢獻(xiàn)獲得制度保障；對(duì)企業(yè)的好處在于減少了用工成本。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，制度的可持續(xù)性和保障功能卻因此受到侵害，社會(huì)共濟(jì)和社會(huì)公平的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，中央政府承擔(dān)的責(zé)任將更重。

此外，需要指出的一個(gè)誤區(qū)是，支持基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的理由之一是統(tǒng)籌層次提高有利于大數(shù)法則作用的發(fā)揮，即統(tǒng)籌層次越高，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障能力就越強(qiáng)。B24這種說(shuō)法是不確切的。大數(shù)法則是保險(xiǎn)的數(shù)理基礎(chǔ)之一，其在保險(xiǎn)領(lǐng)域的運(yùn)用體現(xiàn)在通過(guò)集合大量同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)，可以得出接近真實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)概率，并據(jù)此確定保險(xiǎn)費(fèi)率。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有別于商業(yè)保險(xiǎn)，它的一個(gè)重要特點(diǎn)是，年老不屬于嚴(yán)格意義上的風(fēng)險(xiǎn)，而是一個(gè)人生命周期過(guò)程的一部分，它不需要借助大數(shù)法則就可以預(yù)計(jì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在一定時(shí)期的人口年齡結(jié)構(gòu)及其變動(dòng)趨勢(shì)以及不同年份的退休人數(shù)B25。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的計(jì)算是根據(jù)制度內(nèi)人口結(jié)構(gòu)、繳費(fèi)年限、退休年齡、養(yǎng)老金替代率等因素確定的。因此，發(fā)揮大數(shù)法則作用與增強(qiáng)制度共濟(jì)性是不能混淆的兩個(gè)不同概念。endprint

三、結(jié)論與討論

統(tǒng)籌層次影響著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基金池大小和責(zé)任主體。統(tǒng)籌層次的高低和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)功能的好壞沒(méi)有絕對(duì)的相關(guān)關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)，統(tǒng)籌層次提高，有助于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)功能的發(fā)揮。但是，統(tǒng)籌層次絕不是“越高越好，全國(guó)統(tǒng)籌優(yōu)于省級(jí)統(tǒng)籌”。在當(dāng)前情況下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌產(chǎn)生的問(wèn)題遠(yuǎn)大于其好處。第一，統(tǒng)籌層次提高到全國(guó)，意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任主體上移至中央政府，這與地方政府實(shí)際承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的事權(quán)形成錯(cuò)位。地方政府在實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)過(guò)程中權(quán)、責(zé)、利不相匹配，會(huì)放大道德風(fēng)險(xiǎn)，損害制度的公平性。在當(dāng)前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的預(yù)期下，省級(jí)政府和中央政府的博弈行為已經(jīng)出現(xiàn)，表現(xiàn)為加速消耗已有基金結(jié)余、向低繳費(fèi)能力者擴(kuò)面等。第二，在地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大的情況下，確定一個(gè)適用全國(guó)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是非常困難的，這會(huì)導(dǎo)致保障不足和制度門檻提高的雙重尷尬，也會(huì)使制度共濟(jì)性的效果大打折扣，即使能實(shí)現(xiàn)地區(qū)間再分配，也可能在人群間出現(xiàn)逆向再分配的現(xiàn)象。第三，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的好處被放大，在實(shí)際中寄希望于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌解決促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)、緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出壓力的想法是難以實(shí)現(xiàn)的。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌這一主張被賦予了太多的目標(biāo)和期望，這些目標(biāo)和期望反映出基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的諸多問(wèn)題，比如制度的可持續(xù)性差，地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率差距過(guò)大，養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移政策不合理，等等。這些問(wèn)題需要解決，但不能依賴全國(guó)統(tǒng)籌的“單兵突進(jìn)”來(lái)解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的諸多問(wèn)題，而是需要在頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行全面系統(tǒng)的改革。

基于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，權(quán)衡當(dāng)前實(shí)施基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的利弊及可行性，本文認(rèn)為，現(xiàn)階段應(yīng)該將統(tǒng)籌層次定位在省一級(jí)，在落實(shí)完善省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，通過(guò)全國(guó)調(diào)劑金制度平衡地區(qū)間的風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌要在地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距逐步縮小的條件下順勢(shì)而為，在地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距縮小到不顯著時(shí)再行實(shí)施。此外，還需對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)和參量改革，如完善個(gè)人賬戶制度、完善養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策、做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)、延長(zhǎng)實(shí)際繳費(fèi)年限并嚴(yán)控提前退休等。

注釋

①史寒冰：《省級(jí)統(tǒng)籌——曠日持久的攻堅(jiān)戰(zhàn)》，《中國(guó)社會(huì)保障》2009年第5期。

②參見施明才：《我國(guó)職工退休制度改革回顧和進(jìn)一步改革的思路》，《中國(guó)勞動(dòng)科學(xué)》1988年第12期；張軍：《關(guān)于建立我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題》，《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》1991年第5期。

③“社會(huì)保障制度改革研究”課題組：《中國(guó)社會(huì)保障制度改革的基本思路》，《改革》1993年第3期。

④林義：《退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌研究》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）1994年第2期。

⑤參見鄭功成：《對(duì)社會(huì)保障改革的幾點(diǎn)建議》，《勞動(dòng)保障通訊》1999年第5期；鄭功成：《中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度：跨世紀(jì)的改革思考》，《中國(guó)軟科學(xué)》2000年第3期。

⑥參見王曉軍、趙彤：《中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)差距分析》，《人口研究》2006年第3期；鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案》，人民出版社，2008年，第47頁(yè)；席恒、梁木：《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌可能性分析》，《社會(huì)保障研究》2009年第1期；李連芬、劉德偉：《我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的動(dòng)力源泉與路徑選擇》，《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2013年第11期；褚福靈：《關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的思考》，《中國(guó)社會(huì)保障》2013年第6期；賈康：《養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌是大勢(shì)所趨有利無(wú)弊》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2013年4月6日；金維剛：《養(yǎng)老保障體系的頂層設(shè)計(jì)》，《中國(guó)金融》2014年第12期。

⑦B19B22李珍：《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的利弊》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2013年6月6日。

⑧參見李連芬、劉德偉：《我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的動(dòng)力源泉與路徑選擇》，《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2013年第11期；張彬斌：《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提升路徑分析》，《中國(guó)勞動(dòng)》2014年第7期；盧建平：《關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的思考》，《中國(guó)勞動(dòng)》2014年第10期。

⑨白維軍、童星：《“穩(wěn)定省級(jí)統(tǒng)籌，促進(jìn)全國(guó)調(diào)劑”：我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次及模式的現(xiàn)實(shí)選擇》，《社會(huì)科學(xué)》2011年第5期。

⑩參見龔秀全：《中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的制度轉(zhuǎn)換成本與路徑研究》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2007年第6期；鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案》，人民出版社，2008年，第47頁(yè)；雷曉康等：《十七大之后中國(guó)社會(huì)保障體系的構(gòu)架與完善》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2010年第1期。

B11參見鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案》，人民出版社，2008年，第47頁(yè)；盧建平：《關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的思考》，《中國(guó)勞動(dòng)》2014年第10期。

B12參見徐森、米紅：《養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金“從全國(guó)調(diào)劑到全國(guó)統(tǒng)籌”方案的政策仿真》，《中國(guó)社會(huì)保障》2014年第8期；劉興鵬等：《基于“善治”理念的我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面研究》，《社會(huì)保障研究》2014年第2期。

B13B14鄭秉文：《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2015》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2015年，第81、29頁(yè)。

B15張彬斌：《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提升路徑分析》，《中國(guó)勞動(dòng)》2014年第7期。

B16褚福靈：《關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的思考》，《中國(guó)社會(huì)保障》2013年第6期。

B17肖嚴(yán)華：《21世紀(jì)中國(guó)人口老齡化與養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶改革——兼談“十二五”實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的政策選擇》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2011年第12期。

B18楊俊：《社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的困境與出路：從分散統(tǒng)籌到全國(guó)統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)變》，《教學(xué)與研究》2013年第12期。endprint

B20趙立航：《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌問(wèn)題及對(duì)策——以廣東省為例》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2009年第4期。

B21周志凱、金明明：《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的收入再分配效應(yīng)研究——以浙江省為例》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2013年第2期。

B23參見葉利朝：《陜西養(yǎng)老保險(xiǎn)模式利弊談》，《中國(guó)社會(huì)保障》2002年第10期；張彬斌：《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提升路徑分析》，《中國(guó)勞動(dòng)》2014年第7期。

B24李超：《城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌思考》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2009年第S1期。

B25史寒冰：《社會(huì)保險(xiǎn)與大數(shù)法則》，《金融博覽》2013年第9期。

責(zé)任編輯：海玉

Abstract：This paper argues that the core of national pooling of Basic Old-age Social Insurance is unified collection and allocation nationwide. The national pooling of Basic Old-age Social Insurance， in theory， helps enhance fund adjustment capacity， create the fair competition environment， strengthen the management and use of funds， and improve labor mobility. However， in the context of imbalanced economic development， the national pooling of Basic Old-age Social Insurance may result in more problems and limited effect. It may amplify moral hazard， result in double embarrassments of inadequate safeguard and system threshold rise， and may lead to limited effect on balancing regional surplus and promoting mutual aid. In the expectations of national pooling， the game has been appeared between the provincial governments and the central government， which damages the sustainability and security function of the system. National pooling of Basic Old-age Social Insurance has more harm than good. The national pooling is not the best choice； instead， provincial pooling and national adjustment fund should be the target at this stage.

Key words：Basic Old-age Social Insurance； national pooling； pooling levelendprint