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        珠海零基預(yù)算改革的實(shí)踐探索

        2016-03-28 04:46:57■/李
        財(cái)會(huì)研究 2016年2期
        關(guān)鍵詞:零基珠海市財(cái)政部門

        ■/李 里

        珠海零基預(yù)算改革的實(shí)踐探索

        ■/李里

        零基預(yù)算,是部門預(yù)算單位以零為基礎(chǔ)進(jìn)行預(yù)算編制的模式,珠海從實(shí)行支出項(xiàng)目分類管理、建立預(yù)算滾動(dòng)項(xiàng)目庫、實(shí)行項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)制度、改進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算審核方式等四方面推進(jìn)零基預(yù)算改革,并取得了初步成效。

        零基預(yù)算改革探索

        深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度是黨的十八屆三中全會(huì)作出的戰(zhàn)略決策,改進(jìn)預(yù)算管理制度是財(cái)政改革的核心內(nèi)容。為貫徹落實(shí)中央和省政府關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定,提高預(yù)算管理績效,2015年9月29日,珠海市政府正式印發(fā)《珠海市本級(jí)財(cái)政零基預(yù)算改革實(shí)施方案》,標(biāo)志著珠海預(yù)算管理改革邁出了新步伐。

        一、四大舉措推進(jìn)零基預(yù)算改革

        珠海市零基預(yù)算改革主要從以下方面推進(jìn):

        (一)實(shí)行支出項(xiàng)目分類管理

        基本支出預(yù)算采用定員定額管理的辦法,按照有關(guān)政策規(guī)定分門別類劃分檔次核定,同時(shí)根據(jù)部門單位資產(chǎn)及相關(guān)設(shè)備配置情況,合理確定實(shí)物費(fèi)用定額標(biāo)準(zhǔn),逐步實(shí)行部門單位資產(chǎn)管理與定額管理相結(jié)合。項(xiàng)目支出預(yù)算逐步探索項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)化管理,如會(huì)議、培訓(xùn)、出國、調(diào)研、扶貧、公務(wù)用車、信息化等方面制定分類支出標(biāo)準(zhǔn),按照實(shí)際需求、輕重緩急、績效優(yōu)先、量力而行的原則編制。

        (二)建立預(yù)算滾動(dòng)項(xiàng)目庫

        項(xiàng)目庫建設(shè)是推進(jìn)零基預(yù)算改革的重要基礎(chǔ)工作,預(yù)算單位首先要根據(jù)輕重緩急選取項(xiàng)目,然后不斷將項(xiàng)目報(bào)送財(cái)政部門并納入財(cái)政項(xiàng)目庫管理。財(cái)政部門圍繞市委、市政府的中心工作,從項(xiàng)目庫中篩選項(xiàng)目并納入年度財(cái)政預(yù)算安排。項(xiàng)目庫實(shí)行滾動(dòng)管理,根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要擇優(yōu)選擇。

        (三)推進(jìn)預(yù)算績效管理

        改革傳統(tǒng)的以控制支出規(guī)模為核心的部門預(yù)算管理模式,建立以預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行情況和實(shí)際績效為導(dǎo)向的績效預(yù)算管理模式。結(jié)合新修訂的預(yù)算法,珠海市在現(xiàn)行績效評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步擴(kuò)大績效評(píng)價(jià)范圍、完善評(píng)價(jià)方式、強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用,加強(qiáng)項(xiàng)目績效源頭把關(guān),把績效管理貫穿到財(cái)政資金運(yùn)行的全過程,實(shí)現(xiàn)由單一的“績效評(píng)價(jià)”向系統(tǒng)的“績效管理”轉(zhuǎn)變。

        (四)實(shí)行部門預(yù)算聯(lián)審

        在審核項(xiàng)目資金預(yù)算時(shí),一律取消原有的項(xiàng)目支出基數(shù),根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際考量項(xiàng)目支出的政策合規(guī)性、可行性、必要性以及支出金額的合理性,項(xiàng)目支出要有基本的目標(biāo)、計(jì)劃安排、工作措施和預(yù)期效益。在零基預(yù)算具體實(shí)施中,財(cái)政部門成立預(yù)算聯(lián)審小組,逐項(xiàng)審核部門申報(bào)的項(xiàng)目支出。邀請(qǐng)高校專家、人大財(cái)經(jīng)委委員、政協(xié)經(jīng)濟(jì)委委員、人大代表等外部專業(yè)人員(代表)參與部門預(yù)算審核。

        同時(shí),按照上級(jí)財(cái)政部門的要求開展財(cái)政支出政策清理、建立健全預(yù)算執(zhí)行通報(bào)約談制度、建立國庫款余額監(jiān)控制度、建立項(xiàng)目資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)清理機(jī)制、完善預(yù)決算信息公開制度和財(cái)政支出進(jìn)度考評(píng)機(jī)制等配套措施,通過建立完整的制度保障體系,為零基預(yù)算改革打下了良好基礎(chǔ)。

        二、創(chuàng)新預(yù)算審核形式,從閉門預(yù)算到開門預(yù)算

        按照零基預(yù)算要求,規(guī)范部門預(yù)算審核。預(yù)算審核形式主要有:

        (一)專家績效評(píng)審

        金額達(dá)到100萬元以上的項(xiàng)目,均需提交績效自評(píng)材料,實(shí)行項(xiàng)目績效評(píng)審,由聘請(qǐng)的專家組進(jìn)行審核并提出資金安排意見。根據(jù)部門申報(bào)情況,2016年納入績效評(píng)審范圍的項(xiàng)目共有307個(gè)金額合計(jì)244,408萬元,分布在83個(gè)單位??冃гu(píng)審繼續(xù)采用現(xiàn)場評(píng)審和網(wǎng)上評(píng)審兩種方式進(jìn)行。經(jīng)評(píng)審,共核減199個(gè)項(xiàng)目專項(xiàng)支出49,454萬元,核減率達(dá)到20.23%。

        (二)部門預(yù)算現(xiàn)場聯(lián)審

        2015年10月14日至15日,珠海市2016年部門預(yù)算項(xiàng)目現(xiàn)場聯(lián)審于市財(cái)政局進(jìn)行,市文體旅游局、市衛(wèi)生和計(jì)劃生育局、市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、市港口管理局、市市政和林業(yè)局等成為今年首批試點(diǎn)的5個(gè)部門,這是珠海首次采取預(yù)算聯(lián)審方式,由聯(lián)審小組專家現(xiàn)場逐項(xiàng)審核部門申報(bào)的項(xiàng)目支出,并向新聞媒體公開評(píng)審過程,實(shí)現(xiàn)從預(yù)算結(jié)果公開向過程公開的轉(zhuǎn)變。采取聯(lián)審部門預(yù)算的做法,開創(chuàng)了全國部門預(yù)算的先例,引起了媒體廣泛關(guān)注報(bào)道。

        (三)財(cái)政內(nèi)部評(píng)審

        按照零基預(yù)算改革方案 “取消部門的所有項(xiàng)目支出基數(shù),逐項(xiàng)審核部門申報(bào)的項(xiàng)目支出”的要求,對(duì)未參加現(xiàn)場評(píng)審的單位,由財(cái)政部門實(shí)行內(nèi)部聯(lián)審。評(píng)審人員由局領(lǐng)導(dǎo)、科室負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)專管員組成。內(nèi)審現(xiàn)場,首先由科室專管員陳述預(yù)算單位的基本情況、與單位溝通情況、項(xiàng)目申報(bào)情況、初審總體情況、上下年對(duì)比情況以及上年和今年的執(zhí)行率情況,再逐個(gè)介紹項(xiàng)目支出的政策性和必要性,聯(lián)審小組重點(diǎn)審議支出金額的合理性以及項(xiàng)目實(shí)施的預(yù)期效益。

        經(jīng)過多種形式審核,2016年珠海市234個(gè)預(yù)算單位的項(xiàng)目金額由單位申報(bào)數(shù)58.66億元核減為42.91億元,核減額為16.36億元,核減率為27.88%;部門的支出規(guī)模比2015年年初預(yù)算數(shù)減少10.02億元,下降20%。

        三、零基預(yù)算改革成效初現(xiàn)

        珠海零基預(yù)算是在借鑒了國內(nèi)預(yù)算管理改革有效經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上的一次成功實(shí)踐,通過精心組織,周密部署,廣泛調(diào)研,夯實(shí)大量基礎(chǔ)工作,零基預(yù)算改革取得了初步成效。具體有以下幾點(diǎn):

        (一)增強(qiáng)了預(yù)算統(tǒng)籌分配能力

        通過推行零基預(yù)算改革,改進(jìn)預(yù)算審核方式,2016年部門專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)比2015年年初預(yù)算數(shù)下降20%,預(yù)算統(tǒng)籌分配能力得到增強(qiáng)。

        (二)傳遞了預(yù)算績效理念

        通過零基預(yù)算改革業(yè)務(wù)培訓(xùn)和財(cái)政部門多次到單位開展的交流宣講活動(dòng),預(yù)算單位掌握了零基預(yù)算編制方法,逐漸樹立了預(yù)算績效理念,尤其是在現(xiàn)場評(píng)審過程中,通過現(xiàn)場交流和解答專家提問,預(yù)算單位切身感受到了提高預(yù)算績效的緊迫感和責(zé)任感。

        (三)提升了預(yù)算管理水平

        在推進(jìn)零基預(yù)算改革過程中,財(cái)政部門通過座談會(huì)、走訪等形式,做好宣傳解釋工作,以取得單位的理解和支持;通過加強(qiáng)調(diào)研和數(shù)據(jù)收集,提高預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性;完善各項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn),逐步建立項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)定額體系。通過零基預(yù)算改革,進(jìn)一步提高了財(cái)政部門的服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、大局意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí),有效提高了財(cái)政管理水平。

        (四)提高了預(yù)算管理的透明度

        一改以往部門預(yù)算閉門審核方式,打造陽光預(yù)算透明預(yù)算。預(yù)算現(xiàn)場聯(lián)審由第三方專家主導(dǎo),財(cái)政部門組織協(xié)調(diào),邀請(qǐng)人大財(cái)經(jīng)委、政協(xié)經(jīng)濟(jì)委、審計(jì)局、人大代表共同參與審核,媒體記者監(jiān)督和報(bào)道,實(shí)現(xiàn)了從預(yù)算結(jié)果公開到從預(yù)算編審過程公開。“開門審預(yù)算”大大提高了財(cái)政預(yù)算的公眾透明度,增加了社會(huì)各界對(duì)預(yù)算資金安排認(rèn)可度。

        (五)密切了市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政業(yè)務(wù)聯(lián)系

        為在全市推廣零基預(yù)算,市財(cái)政局開展了對(duì)區(qū)財(cái)政干部有針對(duì)性的指導(dǎo)培訓(xùn)、觀摩學(xué)習(xí)和工作交流,加強(qiáng)了工作互動(dòng),形成了零級(jí)預(yù)算改革合力。

        (六)獲得了社會(huì)良好反響

        《南方日?qǐng)?bào)》、《珠海特區(qū)報(bào)》、《南方都市報(bào)》記者全程參加了現(xiàn)場聯(lián)審會(huì),均對(duì)珠海市的零基預(yù)算改革表示肯定,并進(jìn)行了詳細(xì)的報(bào)道。《南方都市報(bào)》甚至三天三個(gè)整版文字“直播”,描述專家“咬”得真細(xì),形容現(xiàn)場聯(lián)審就是一場“預(yù)算拉鋸戰(zhàn)”,并被多家媒體轉(zhuǎn)載,產(chǎn)生了積極的社會(huì)影響。在《南方日?qǐng)?bào)》刊發(fā)的中山大學(xué)財(cái)稅系主任林江的評(píng)論文章中稱,珠海這次采取聯(lián)審部門預(yù)算的做法,開創(chuàng)了全國部門預(yù)算的先例,出臺(tái)的零基預(yù)算改革方案走在了全省、甚至全國前列,勇氣可嘉?!赌戏街苣方Y(jié)合全國經(jīng)濟(jì)增速放緩、反腐倡廉等大背景對(duì)珠海市零基預(yù)算改革進(jìn)行了專業(yè)性深度解讀,充分贊揚(yáng)了珠海市零基預(yù)算改革這一重大探索實(shí)踐以及在零基預(yù)算改革中積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

        當(dāng)然,珠海零基預(yù)算改革剛剛起步,工作中還存在一些問題,圍繞建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算管理制度的目標(biāo),接下來珠海財(cái)政將推進(jìn)以下工作:進(jìn)一步通過花錢問效問責(zé)強(qiáng)化部門預(yù)算單位的績效意識(shí);繼續(xù)開展預(yù)算管理培訓(xùn)提高預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員的工作效能;不斷完善支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系,提高項(xiàng)目金額編報(bào)合理性;加強(qiáng)市區(qū)聯(lián)動(dòng),指導(dǎo)各區(qū)全面推進(jìn)零基預(yù)算改革工作;擴(kuò)大聯(lián)審單位的數(shù)量,提高單位的財(cái)政績效意識(shí)和預(yù)算編制水平;實(shí)行項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)制度,完善財(cái)政績效管理工作的所有流程;推進(jìn)部門預(yù)決算信息公開,進(jìn)一步提高財(cái)政管理透明度,通過打造透明財(cái)政陽光財(cái)政,倒逼部門預(yù)算單位做好適應(yīng)零基預(yù)算改革要求的各項(xiàng)基礎(chǔ)管理工作。

        [1]牛美麗.中國地方政府的零基預(yù)算改革:理性與現(xiàn)實(shí)的沖突和選擇〔M〕.北京:中央編譯出版社,2010.

        [2]王金秀,陳志勇.國家預(yù)算管理(第3版)〔M〕.北京:中國人民大學(xué)出版社,2013.

        [3]尹中卿.加強(qiáng)公共預(yù)算管理的改革與創(chuàng)新〔J〕.當(dāng)代財(cái)經(jīng),2014(1).

        ◇作者信息:珠海城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院,研究方向:會(huì)計(jì)理論與實(shí)務(wù)、預(yù)算管理

        ◇責(zé)任編輯:羅敏

        ◇責(zé)任校對(duì):羅敏

        F812.3

        A

        1004-6070(2016)02-0014-02

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