成濤林

《國務院降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本工作方案》對地方政府降成本工作的啟示——基于蘇州市的情況

成濤林

內(nèi)容提要：降成本是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五大任務之一。2016年8月，國務院出臺了《關(guān)于印發(fā)降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本工作方案的通知》文件。本文結(jié)合蘇州市降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本文件對此進行了解讀，并據(jù)此提出了對蘇州降成本工作的啟示。

降成本企業(yè)財政

降成本是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五大任務之一。蘇州市于2016年3月18日在江蘇省率先出臺了《蘇州市供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革降成本行動計劃（2016-2018年）》（蘇府〔2016〕35號），對降低企業(yè)成本、提升企業(yè)盈利能力提出了明確要求。2016年8月，國務院出臺了《關(guān)于印發(fā)降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本工作方案的通知》（以下簡稱《工作方案》），這是繼各地出臺降成本文件之后，國家層面首次出臺的降成本政策。本文對此進行了認真研讀，并結(jié)合蘇州市降成本文件提出了對蘇州降成本工作的啟示。

一、《工作方案》內(nèi)容簡介

《工作方案》共分十一個部分、四十五條。其中第一部分內(nèi)容包括指導思想、目標任務和主要原則；第二至第七部分內(nèi)容分別是降低企業(yè)稅費負擔、融資成本、制度性交易成本、人工成本、用能用地成本、物流成本；第八和第九部分是從企業(yè)角度而言的舉措，分別是提高企業(yè)資金周轉(zhuǎn)效率和鼓勵引導企業(yè)內(nèi)部挖潛；第十和第十一部分分別是降成本的配套措施和推進機制。

二、《工作方案》與蘇州市降成本文件的對比

蘇州市的降成本文件是2016年3月18日出臺的，先于《工作方案》近5個月。經(jīng)過認真比對，《工作方案》提出的很多政策舉措在蘇州市文件中已經(jīng)得到體現(xiàn)，還有部分政策是國務院此次新出臺的。

（一）合理降低企業(yè)稅費負擔

1.全面推開營改增試點。此項改革舉措是2016年國家新出臺的政策，蘇州市降成本文件第1條已經(jīng)體現(xiàn)，并于5月1日開始實施，目前進展良好。

2.落實好研發(fā)費用加計扣除政策。此項改革舉措是一個老政策，蘇州市降成本文件第1條也已經(jīng)體現(xiàn)，稅務和科技部門一直在落實。

3.擴大行政事業(yè)性收費免征范圍。其中，將國內(nèi)植物檢疫費等18項行政事業(yè)性收費列入免征范圍，這是2016年5月1日開始實施的新政策。蘇州市已于6月6日印發(fā)文件布置落實。其余的工作舉措物價、財政等部門都一直在推進。

4.取消減免一批政府性基金。其中，取消大工業(yè)燃氣燃油加工費等地方違規(guī)設立的政府性基金，經(jīng)核實，蘇州市本無此項收費項目。其余的基金減免政策市級降成本文件第3條已經(jīng)提及，目前均已經(jīng)全面落實到位。

此外，蘇州市降成本文件第2條還開創(chuàng)性地提出了降低企業(yè)辦稅成本的要求，已取得良好成效，得到了廣大納稅人的認可。

（二）有效降低企業(yè)融資成本

1.保持流動性合理充裕，營造適宜的貨幣金融環(huán)境。本條款的內(nèi)容是從國家宏觀層面表述的，蘇州市的降成本文件第5條對此加以了進一步細化，目前各項政策舉措正在落實當中。

2.降低融資中間環(huán)節(jié)費用，加大融資擔保力度。蘇州市降成本文件已經(jīng)全部提及，正在落實當中。

3.完善商業(yè)銀行考核體系和監(jiān)管指標，加大不良資產(chǎn)處置力度。本條款的內(nèi)容也是從國家宏觀層面表述的，對商業(yè)銀行的考核權(quán)限也不在地方。該條款提到，“逐步增強地方資產(chǎn)管理公司處置不良資產(chǎn)的能力”，目前蘇州市正在加快建立蘇州地方資產(chǎn)管理公司，說明已經(jīng)開展此項工作了。

4.穩(wěn)妥推進民營銀行設立，發(fā)展中小金融機構(gòu)。其中批準設立民營銀行的權(quán)限也在中央。蘇州市目前在發(fā)展中小金融機構(gòu)方面已經(jīng)開展的工作主要是發(fā)展金融租賃公司、融資租賃公司和村鎮(zhèn)銀行，目前已有1家金融租賃公司、十余家融資租賃公司和5家村鎮(zhèn)銀行。

5.大力發(fā)展股權(quán)融資，合理擴大債券市場規(guī)模。蘇州市降成本文件第11條已有鼓勵企業(yè)直接融資的政策條款，已經(jīng)取得很好成效。

6.引導企業(yè)利用境外低成本資金，提高企業(yè)跨境貿(mào)易本幣結(jié)算比例。今年蘇州市開展全面推開跨境人民幣業(yè)務創(chuàng)新試點工作，市級降成本文件第11條也有所提及，進展良好。

在降低企業(yè)成本方面，蘇州市降成本文件還提出要加快推進《金融支持企業(yè)自主創(chuàng)新行動計劃》，堅持問題導向、市場導向、聯(lián)動導向、杠桿導向，建設綜合服務、征信系統(tǒng)、專營部門三大平臺，應用20項政策工具，六大機制保障“行動計劃”實施，重點解決金融機構(gòu)“不愿貸、不會貸、不敢貸”問題，重點解決企業(yè)融資無渠道、無抵押、融資成本高的問題，取得了很好的成效，這也是蘇州市的一項創(chuàng)新性工作。此外，蘇州市降成本文件第6條提出通過建立中小微企業(yè)應急轉(zhuǎn)貸資金來降低企業(yè)融資成本，目前已取得較大成效，這也是《工作方案》所沒有提及的。

（三）著力降低制度性交易成本

降低制度性交易成本也就是蘇州市降成本文件所提到的給企業(yè)提供最優(yōu)行政服務，雖然用詞不同，但表達的意思是相同的。

1.打破地域分割和行業(yè)壟斷，加強公平競爭市場環(huán)境建設。本條款的內(nèi)容是從國家宏觀層面表述的，蘇州市只需嚴格執(zhí)行，不得制定影響統(tǒng)一市場形成的限制性規(guī)定，不論對市內(nèi)還是市外企業(yè)，不論對外資企業(yè)還是民營企業(yè)，都一視同仁，營造公平公正的市場環(huán)境。

2.深化“放管服”改革，為企業(yè)創(chuàng)造更好的營商環(huán)境。蘇州市降成本文件第22條和23條已經(jīng)涵蓋了這方面工作，目前正在加快推進，在行政審批制度改革、簡政放權(quán)、綜合行政執(zhí)法等方面已取得成效。

3.加快社會信用體系建設，加強知識產(chǎn)權(quán)保護。該條款內(nèi)容與蘇州市降成本文件所提出的降低企業(yè)信用成本內(nèi)容是相吻合的。蘇州市征信系統(tǒng)建設已經(jīng)取得成效。此外，蘇州市降成本文件第16條還開創(chuàng)性地提出要強化對企業(yè)信用主體的獎罰機制，這也是《工作方案》所沒有提及的，目前進展良好。蘇州市完善失信被執(zhí)行人信息發(fā)布制度，并統(tǒng)一納入全國失信被執(zhí)行人互聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)。今年上半年共納入近19000人，進入名錄的企業(yè)和自然人總數(shù)超過4萬個。在各金融機構(gòu)網(wǎng)點滾動發(fā)布失信企業(yè)名單，不斷擴大信用懲戒的社會影響。堅持以國家強制力為依托，充分運用法律賦予的各種強制措施，加大罰款、拘留、限制高消費、拘執(zhí)罪追究等力度，讓失信者付出更大的失信成本。

4.提升貿(mào)易便利化水平，合理降低服務收費標準。蘇州市參與了全國第一批加工貿(mào)易聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管改革試點，近幾年一直在著力推進通關(guān)便利化，貨物進出口成本明顯降低。蘇州市已建立了統(tǒng)一的公共資源交易平臺，目前各項改革正在推進當中。行業(yè)協(xié)會商會改革也正在進行。

5.加快剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題。蘇州市國有企業(yè)改革較早，這方面的問題已經(jīng)得到解決，下一步的重點是如何加強國有資本監(jiān)管和提高國有企業(yè)競爭力。

（四）合理降低企業(yè)人工成本

1.降低企業(yè)社保繳費比例，采取綜合措施補充資金缺口。由于降低社保繳費比例的權(quán)限在中央和省級層面，市級執(zhí)行到位即可。蘇州市降成本文件第12條已經(jīng)體現(xiàn)了這方面的精神，并全部得到落實。5月1日新實施的降低基本養(yǎng)老保險繳費費率1個百分點的政策也已經(jīng)落實，正在進行退費工作。此外，從全市范圍來看，目前蘇州市各項社?；鸩淮嬖谫Y金缺口問題，偶爾年份支大于收，動用歷年結(jié)余進行彌補即可。

2.完善住房公積金制度，規(guī)范和階段性降低企業(yè)住房公積金繳存比例。蘇州市降成本文件沒有提及這部分工作。據(jù)了解，蘇州市不存在超比例繳存公積金情況。困難企業(yè)緩繳公積金工作正在落實當中。

3.完善最低工資調(diào)整機制，健全勞動力市場體系。市降成本文件第13條已經(jīng)提到。最低工資標準調(diào)整權(quán)限在省一級，市級只需同步執(zhí)行。蘇州市已實施人口積分管理制度，外來務工人員已經(jīng)逐步納入了本地教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務覆蓋范圍。

此外，蘇州市降成本文件第13條還提出了降低企業(yè)用工成本的舉措，這也是《工作方案》所沒有提及的，目前進展良好。蘇州市開展了“培訓送企業(yè)”活動，積極支持企業(yè)提高員工素質(zhì)；降低企業(yè)用工招聘成本方面，全市人力資源市場組織不定期免費招聘專場。今年上半年，共舉辦176期免費招聘專場，提供崗位9.87萬個；預計全年舉辦250期，提供崗位16萬個。

（五）降低企業(yè)用能用地成本

1.加快推進能源領(lǐng)域改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。本條款的內(nèi)容是從國家宏觀層面表述的，改革主體也是中央，不涉及地方，蘇州市是享受改革的紅利。

2.加快電力體制改革，合理降低企業(yè)用電成本。本條款的內(nèi)容是從國家宏觀層面表述的，改革主體也是中央。今年上半年，國家兩次下調(diào)了電價。蘇州市降成本文件第17條提出了降低企業(yè)用電成本的要求。目前兩次下調(diào)電價政策均已落實，1-7月，共計減少電費支出3.61億元。蘇州市還積極開展企業(yè)直購點試點工作。2016年新增直購電量107.38億千瓦時，為骨干企業(yè)降低電費成本3.25億元。

3.完善土地供應制度，降低企業(yè)用地成本。蘇州市降成本文件第18條提到了這一要求。目前，《關(guān)于推進國土資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革促進新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的用地意見》和《蘇州市工業(yè)用地彈性年期出讓實施意見》兩份文件已經(jīng)起草完成，正在等市政府批準出臺。

（六）較大幅度降低企業(yè)物流成本

1.改善物流業(yè)發(fā)展環(huán)境，大力發(fā)展運輸新業(yè)態(tài)。蘇州市降成本文件第19條涵蓋了這一要求，也正在加快推進。

2.合理確定公路運輸收費標準，規(guī)范公路收費管理和監(jiān)督執(zhí)法。公路收費標準調(diào)整的權(quán)限在國家層面，蘇州市的職責是執(zhí)行。蘇州市需要加強的是減少各類執(zhí)法中的自由裁量權(quán)、堅決杜絕亂罰款，“以罰代管”等行為。

3.規(guī)范機場鐵路港口收費項目，清理不合理服務收費。蘇州市涉及的僅有港口這部分內(nèi)容。據(jù)了解，目前各港口確實存在指定經(jīng)營、強制服務、強制收費等行為，一直受到廣大企業(yè)質(zhì)疑和投訴。由于雙方都是平等的市場主體，問題始終沒有得到解決，需要今后加強。

（七）提高企業(yè)資金周轉(zhuǎn)效率

1.推進實體經(jīng)濟經(jīng)營性資產(chǎn)證券化，開展投貸聯(lián)動試點支持科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)。蘇州市降成本文件第8條有所提及，目前也已經(jīng)開展了此項工作，建立了1億元投貸聯(lián)動基金，鼓勵銀行開展投貸聯(lián)動業(yè)務。目前，蘇州銀行、常熟農(nóng)商行投貸聯(lián)動子基金合伙協(xié)議已通過引導基金管委會審議，即將注冊成立。

2.支持重點企業(yè)資金周轉(zhuǎn)，多方籌資清償拖欠工程款。蘇州市去杠杠文件對這方面工作已經(jīng)有所提及，正在推進過程中。

3.清理規(guī)范工程建設領(lǐng)域保證金，減少資金占用。這是今年國務院新出臺的政策，蘇州市降成本文件沒有提及，目前市住建部門正在落實此項工作。

4.加強資金清欠，化解企業(yè)債務鏈風險。蘇州市去杠杠文件對這方面工作已經(jīng)有所提及，正在推進過程中。

（八）鼓勵引導企業(yè)內(nèi)部挖潛

我們認為，企業(yè)成本高企既有其外部原因，更有其內(nèi)部原因。僅僅靠政府這只有形的手是無法全部解決的，更多的應該靠企業(yè)自身，更多的是要強化企業(yè)降成本的主體責任，通過培養(yǎng)員工成本意識、加強內(nèi)部管理、優(yōu)化業(yè)務流程、“互聯(lián)網(wǎng)+”等多種途徑降低企業(yè)運營成本。因此，《工作方案》提出了這方面的要求。但從內(nèi)容表述來看，更多的是給企業(yè)提的要求，并無多少對政府扶持政策的要求。

蘇州市降成本文件第20條、21條提出了建立和發(fā)揮并購引導基金作用，鼓勵企業(yè)開拓市場需求等政策舉措。以通過企業(yè)自身走轉(zhuǎn)型升級道路，從供給端入手，提高產(chǎn)品或服務供給檔次，滿足市場需求，來解決企業(yè)高成本問題?！疤K州并購引導基金合伙企業(yè)（有限合伙）”工商登記已完成，并購引導基金審議通過了東吳并購、國發(fā)創(chuàng)投、蘇高新創(chuàng)投、元禾重元的子基金管理人資格，子基金設立工作正在積極推進。同時，在政府引導下成立蘇州民營資本投資控股公司，采用“控股平臺+私募股權(quán)基金”的模式，開展技術(shù)并購。積極做好對參展企業(yè)的補貼。今年上半年，蘇州市區(qū)共兌付支持企業(yè)參加和舉辦境內(nèi)外展會補貼1652萬元。進一步優(yōu)化境外投資管理流程，減少對外投資核準范圍，實行以備案為主、核準為輔的境外投資管理模式，將境外投資工作中心從核準、備案為主向投資促進、事中事后管理轉(zhuǎn)變，加快企業(yè)走出去步伐。組織企業(yè)參加跨國企業(yè)集團外匯和人民幣資金集中運營管理培訓、國開行座談會、口行股權(quán)投資基金推介暨投融資對接會、“江蘇-南部非洲投資與發(fā)展高層論壇2016”、“走出去”企業(yè)家交流會等。

此外，蘇州市降成本文件第14條還提出，鼓勵企業(yè)開展技術(shù)改造，提高裝備水平，大力發(fā)展智能制造。目前已制定出臺《關(guān)于加快智能裝備和物聯(lián)網(wǎng)應用的若干政策》，大力實施企業(yè)裝備智能化改造和物聯(lián)網(wǎng)應用。2016～2018年，市級財政每年安排新增不低于5000萬元的工業(yè)轉(zhuǎn)型升級扶持資金，支持工業(yè)企業(yè)加大技術(shù)改造力度，實施裝備升級改造。召開智能車間診斷服務試點工作座談會，加快推進重點骨干企業(yè)創(chuàng)建智能車間步伐。42個項目列入大中型企業(yè)裝備升級改造項目及13個項目列入省轉(zhuǎn)型升級專項資金優(yōu)秀示范智能車間項目，共爭取扶持資金10070萬元。

（九）落實降成本工作配套措施

本部分提出了九方面的措施，有的是從政府角度而言的，有的是從企業(yè)角度而言的?？v觀上述內(nèi)容，有的工作蘇州市已經(jīng)正在推進，只是沒有體現(xiàn)在降成本文件當中。我們認為，其中有一條政策舉措對我們很有啟發(fā)，那就是要分行業(yè)降本增效，增強降成本工作的針對性。目前蘇州市的降成本文件是一個全局性、系統(tǒng)性的文件，是面向全部行業(yè)、全部企業(yè)的。在政策舉措全面的同時，也帶來了精準性欠缺、針對性有待加強的不足。下一步可結(jié)合行業(yè)發(fā)展特點，再出臺各行業(yè)的降本增效方案，實現(xiàn)精準定位，增強降成本的針對性。

（十）建立健全降成本工作推進機制

這部分內(nèi)容與蘇州市降成本文件第三部分組織保障和監(jiān)督考核內(nèi)容高度一致。目前各地均已出臺了本地區(qū)的降成本文件，部門也制定出臺了相應的細化政策。蘇州也于6月和7月對各地區(qū)、各部門的降成本工作進行了專項督查。

三、對蘇州降成本工作的啟示

（一）各部門要制定分行業(yè)的降成本方案

根據(jù)《工作方案》要求，建議蘇州市各有關(guān)部門在降成本文件框架下，制定分行業(yè)的降成本方案，例如工業(yè)企業(yè)降成本行動方案、服務業(yè)企業(yè)降成本行動方案、外貿(mào)企業(yè)降成本行動方案，充分發(fā)揮主管部門職能，以增強降成本的針對性和有效性。

（二）突出工作重點，強化蘇州特色

通過對比《工作方案》和地方降成本工作實踐，降低企業(yè)成本的很多政策權(quán)限在上級政府，就蘇州而言，更多的是貫徹好、執(zhí)行好、落地好。筆者感到，今后蘇州降成本的工作重點主要在以下四個方面：一是降低企業(yè)制度性交易成本。政府良好的服務環(huán)境對降企業(yè)成本的作用是長遠的，也是尤為關(guān)鍵的。蘇州這方面的基礎很好，要繼續(xù)發(fā)揚光大，力爭使蘇州在“管、放、服”、降低企業(yè)制度性交易成本方面創(chuàng)造一些特色和經(jīng)驗做法。二是加快推進《蘇州市金融支持企業(yè)自主創(chuàng)新行動計劃（2015-2020）》，真正緩解中小企業(yè)貸款難、貸款貴這一普遍性難題，有效發(fā)揮金融對實體經(jīng)濟的促進作用，蘇州轉(zhuǎn)型升級的基礎還是要靠實體經(jīng)濟。三是加強社會征信體系建設，降低企業(yè)的信用成本，讓失信者寸步難行，讓守信者一路暢通。四是加強行業(yè)協(xié)會商會的改革，真正與行政機關(guān)脫鉤，真正使其成為企業(yè)的群眾性民間組織。

（三）適時開展降成本政策第三方評估工作

對政府改革方案和重大政策落實情況進行第三方評估是一項全新的工作。下一步，要研究醞釀第三方評估初步方案、評估步驟及評估方法，并提請市政府批準同意，力爭在今年年底或明年年初正式開展評估工作，并形成書面評估報告提交給市政府。

The Interpretation of Work Program of the State Council to Reduce the Cost of the Real Economy Enterprises and the Enlightenment on the Cost Reduction Work in Suzhou City

Cheng Taolin

Cost reduction is one of the five major tasks to promote the structural reform of the supply side.In August of this year,Chinese State Council issued a notice on printing and distributing the work program to reduce the cost of the real economy enterprises.In this paper,combined with the demand of Suzhou city to reduce the cost of the entity economy,the document has been interpreted and on the basis,it puts forward the enlightenment on the cost reduction work in Suzhou.

Cost Reducing；Enterprise；Public Finance

F279.2

A

2096-1391（2016）10-0121-06

*本文系2016年度蘇州市社科規(guī)劃課題（應用對策類）《蘇州推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革降成本思路與對策研究》成果，項目批準號：Y2016LX131。本文也是教育部2016年人文社會科學重點研究基地重大項目“我國城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)城融合機制與路徑研究”的階段性成果。

成濤林，蘇州市財政局財政科學研究室主任，高級會計師，高級經(jīng)濟師，財政學博士蘇州大學中國特色城鎮(zhèn)化研究中心（兼職研究員）

（責任編輯：邢荷生）