■/徐海文

財政支農(nóng)專項資金縣級報賬制的思考與建議

■/徐海文

近年來，國家投入到“三農(nóng)”建設的專項資金種類越來越多，數(shù)量越來越大，各級財政部門在加強資金管理方面進行了有益的探索，其中縣級報賬制是運用較為廣泛的管理辦法之一，但就近幾年來的報賬執(zhí)行和審計結果來看，縣級財政報賬制仍有待進一步規(guī)范，管理措施亟待加強。

財政涉農(nóng)資金 縣級報賬制 思考與建議

近年來，國家投入到“三農(nóng)”建設的專項資金種類越來越多，數(shù)量越來越大，各級財政部門在加強資金管理方面，進行了各種有益的探索，針對各類專項資金也出臺了許多管理辦法、實施細則，其中，縣級報賬制是運用較為廣泛的管理辦法之一，目前應用效果比較明顯。但就近幾年來的報賬執(zhí)行和審計結果來看，縣級報賬制仍有待進一步規(guī)范，管理措施亟待加強。

一、財政支農(nóng)專項資金縣級報賬制的內涵

縣級報賬制，是參照農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目資金管理推廣的一種財政專項資金管理辦法?？h級財政部門根據(jù)專項資金管理要求，設立財政資金專戶；項目實施單位根據(jù)項目實施計劃和實施進度，向業(yè)務主管部門提供真實、完整、合法、有效的項目支出原始憑證和相關報賬材料，提出報賬申請；縣級業(yè)務主管部門審核確認后向縣級財政部門出具審核意見；縣級財政部門對符合要求的報賬申請審核無誤后，及時、足額撥付報賬資金。縣級報賬制要求縣級財政部門實行專戶儲存、專人管理、專賬核算、專款專用。

目前，實施縣級報賬制的財政支農(nóng)專項資金主要有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、美麗鄉(xiāng)村建設資金、一事一議財政獎補資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項資金、財政扶貧資金、移民后期扶持項目資金以及各級財政部門根據(jù)管理需要而明確規(guī)定實行縣級報賬制的專項資金。

二、財政支農(nóng)專項資金縣級報賬制的優(yōu)勢

縣級財政對項目資金撥付實行報賬制管理，強化了支農(nóng)資金管理，對保證資金安全和?？顚Ｓ谩⒁?guī)范資金撥付程序、提高資金使用效益、從源頭上杜絕腐敗發(fā)揮了積極的作用。

（一）理順了資金管理體制

縣級報賬制由項目實施單位、縣級業(yè)務主管部門、財政部門共同負責實施。項目實施單位向業(yè)務主管部門提出資金撥付請求，縣級業(yè)務主管部門負責審核，縣級財政部門復核無誤后及時、足額撥付報賬資金。這種管理制度逐步形成了財政部門管資金、主管部門管項目、項目單位管建設，三者各司其職，相互配合、相互制約的的資金管理體制。

（二）保證了專項資金的安全有效運行

專項資金實行專戶集中管理，由財政部門按項目資金管理辦法對項目資金的支出進行合規(guī)性審核，同時，財政部門對報賬資料審核無誤后，通過資金專戶直接將資金撥付到項目實施單位，既可以防止項目主管部門擠占、挪用專項資金，確保?？顚Ｓ?，又能減少資金在項目主管部門賬戶存留的環(huán)節(jié)，縮短資金在途時間，提高資金使用效率。

（三）確保了項目的順利完成

縣級報賬制資金根據(jù)工程進展情況，分批分期直達項目建設方賬戶，簡化了工作流程，減少了鄉(xiāng)村兩道撥款環(huán)節(jié)，提高了資金撥付效率，避免了因資金到位遲緩、部門截留挪用等原因而出現(xiàn)的拖延工期、偷工減料等問題，確保了項目按質按量完成。

（四）從源頭上預防了腐敗

報賬制整個過程多個部門參與，縣級項目和資金主管部門直接參與項目和資金監(jiān)管，對不符合管理要求的可提出整改意見，或直接取消項目、停撥資金。報賬制還建立了項目建設和資金使用公開公示制度，廣大群眾可以參與項目建設前、中、后的監(jiān)督，這種管理模式提高了財政報賬制的透明度，從源頭上預防了腐敗問題的發(fā)生。

三、財政支農(nóng)專項資金縣級財政報賬制存在的問題

（一）專戶資金沉淀多

目前各級財政撥付的涉農(nóng)專項資金類別很多，每種專項資金都要求專戶管理。資金由國庫撥入專戶后，專戶撥款一般又要根據(jù)項目進展情況分批分期撥付，如遇工程驗收或報賬不及時，就會造成大量資金在專戶中二次沉淀。而當前實行國庫集中支付改革，目的就是要增加國庫的資金調度能力，實現(xiàn)資金的高效透明運行，專戶存量資金過大既影響了財政資金效益的發(fā)揮，也為權力尋租留下了方便之門。

（二）報賬管理不規(guī)范

財政專項涉及扶貧、水利、交通、農(nóng)業(yè)等各個方面，受專業(yè)技能的限制，財政管理人員在項目建設方面缺乏經(jīng)驗，對具體的項目工程各專業(yè)標準依據(jù)、預決算數(shù)據(jù)等不熟悉，對項目進度、工程質量、項目操作規(guī)范等方面難以準確把握，因而只能憑幾張報賬審批單進行程序性審核，就賬報賬，無法對資料的真實及合理做出專業(yè)判斷，使財政把關流于形式，不能充分發(fā)揮財政報賬制的意義和作用。

（三）會計核算不完整

報賬制核算后，原始發(fā)票在財政部門記賬，財政部門多數(shù)只按照資金管理辦法建立了資金收付流水賬，對自籌資金和地方配套資金部分未能納入報賬制管理，也未建立在建工程或固定資產(chǎn)明細賬；項目管理單位報賬后沒有原始發(fā)票，失去了會計核算基礎，普遍沒有建賬，或者只按照發(fā)票復印件建立了一個輔助賬；由于資金直達施工方，專項資金不通過項目建設單位賬戶核算，只能反映自籌和配套部分。由于各方會計基礎資料都不完整，因而不能真實反映經(jīng)濟活動原貌，特別是對形成資產(chǎn)的資本性支出和未形成資產(chǎn)的費用性支出未予分別核算、分別管理，無法形成固定資產(chǎn)明細賬目，無法辦理資產(chǎn)移交手續(xù)，導致移交和管護責任不明，有的資產(chǎn)長期閑置，無人問津；有的常年失修，過早報廢；有的利用職權，占為私有等，造成國有資產(chǎn)流失、浪費。

（四）財政干部壓力大

支農(nóng)項目由項目主管部門管理并組織實施，專項資金由財政部門管理撥付并核算記賬，財政干部對報賬資料的真實性、合法性負有審核責任，但財政干部不可能精通所有行業(yè)的專業(yè)知識，也沒有精力對所有項目的具體實施跟蹤問效。雖然項目和資金的審核審批都要財政部門簽字，但工作實際中，許多情況下都是項目主管部門在規(guī)定日期的最后一兩天才拿來讓財政部門簽字，導致財政干部沒有足夠的時間審核相關材料，但審計出問題后又會有責任，這讓財政業(yè)務人員左右為難。對于村級擠占專項資金的做法，基層財政所監(jiān)管也有難處。目前大部分村級組織運轉經(jīng)費少，村級要維持正常運轉，免不了要擠占項目資金，而基層財政工作畢竟還要依靠村級組織支持和配合，對村級組織又沒有相關的項目和資金支持，對擠占專項資金的情況只好睜一眼閉一眼。

（五）多頭申報需防范

報賬制下，財政管錢、建設單位管事，如果上級審批的項目和資金信息不能實時共享，管錢和管事就會相互脫節(jié)，就會給多頭申報埋下隱患。近年來，國家對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎設施的投入多，不僅有財政部門的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治、一事一議財政獎補等項目，還有農(nóng)業(yè)、水利、交通、扶貧等部門的專項撥款，許多項目內容相互交叉。有的一個項目向多個部門爭取資金共同完成，也有一個項目向多個部門申請立項，套取項目資金，還有的以舊報新，將以前建設過的項目重新申報，騙取國家項目資金。

（六）監(jiān)管體制需完善

報賬制下，項目審批和實施權在縣級，但根據(jù)財政部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管有關規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門對支農(nóng)資金負有監(jiān)管責任。這種機制的弊端是掌握審批權的主管部門不清楚鄉(xiāng)村項目的建設情況，鄉(xiāng)村兩級又不知道上級部門專項資金的使用情況，導致縣鄉(xiāng)兩級管理脫節(jié)。另外，在實際工作中，監(jiān)管必然要涉及到村級利益問題，處理得不好會引起村級與財政所之間的矛盾，村干部認為，財政所無項目、無資金直接支持村級，能蓋個公章向上級爭取項目資金也算一種支持，而上級部門認為財政所蓋章了，項目應該已經(jīng)實施了，卻沒有很好地跟蹤問效。

四、完善財政支農(nóng)專項資金縣級報賬制的建議

（一）及時修訂專項資金管理辦法

我國實施國庫支付管理改革，就是要把財政資金由傳統(tǒng)的層層劃撥改為國庫單一賬戶支付的公共財政管理體系，實行財政直接全過程監(jiān)督、控制，提高使用效益。專項資金國庫集中支付是當前縣級財政專項資金管理的必然趨勢，它既能體現(xiàn)報賬制的優(yōu)勢，又兼顧了國庫集中支付的需要，但目前絕大多數(shù)支農(nóng)專項資金都有“專戶管理、?？顚Ｓ谩钡囊?，這與盤活存量、統(tǒng)籌使用財政資金的政策要求還有差距?？h級財政部門要因地制宜，盡量優(yōu)化報賬程序，強化管理關鍵環(huán)節(jié)，將專項資金專戶并入國庫集中支付系統(tǒng)大平臺管理，盤活存量資金，讓專項資金更好地發(fā)揮效益。

（二）要完善報賬制項目的會計核算

報賬制規(guī)定，原始憑證應放在縣財政局保存，項目資金直達項目施工單位或個人賬戶，而按照《會計法》和村級“三資”管理有關規(guī)定，財政支農(nóng)資金應當通過“三資”代理中心代管賬戶反映，原始憑證應放在三資代理中心建賬，兩項制度關于賬務資料管理和資金撥付的要求迥然不同。因此，要建立規(guī)范、統(tǒng)一的會計核算制度，確保報賬內容真實完整地反映專項資金收支情況。項目竣工驗收后，要根據(jù)屬地管理原則，及時將項目形成的資產(chǎn)以適當?shù)男问揭平唤o項目所在地村集體經(jīng)濟組織，村集體經(jīng)濟組織賬目也應當全面、完整地反映財政專項資金和自籌配套資金的使用情況，將凡是使用財政支農(nóng)資金所形成的、歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合作組織成員共同所有的資產(chǎn)均納入管理范圍，如集體土地上建設的農(nóng)村道路、小型農(nóng)田水利工程等基礎設施和公共服務設施。

（三）進一步強化專項資金管理

財政及項目管理部門要完善各項資金管理制度，從制度上約束和規(guī)范項目實施單位的報賬行為，不僅要審核報賬資料的合規(guī)性，還要審核其真實性、合理性。改革資金和項目整合模式，充分利用“金財工程”大數(shù)據(jù)平臺，以縣級為單位建立統(tǒng)一的資金和項目整合平臺，防止重復申報、多頭申報、虛假申報。積極探索推行民辦公助、以獎代補形式，通過“先改后建、先建后補、以獎代補、獎補結合”等方式，鼓勵村民自建自管，將建設權與監(jiān)督權分離，節(jié)約建設成本，提高支農(nóng)資金使用效益。

（四）積極探索新的資金管理模式

實踐表明，財政專項資金縣級報賬制有利于突出發(fā)揮縣級財政在加強資金使用管理方面的積極作用，但由于財政支農(nóng)資金的來源渠道多，一些項目和資金小而散，有些項目建設內容需要由村集體或農(nóng)民個人實施，實行縣級報賬制有一定難度。為切實發(fā)揮農(nóng)民主體作用，鼓勵和支持村民實施適宜自建的小型支農(nóng)建設項目（如小農(nóng)水項目、一事一議財政獎補項目），各地在堅持財政專項資金縣級報賬制的基礎上，可探索采取縣級報賬制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)報賬相結合的辦法，對一些技術要求不高、依靠村集體或群眾自己的力量能夠完成的項目，可以簡化報賬手續(xù)，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)報賬制。對一些金額較少并且僅是補助性質的項目資金的管理，應簡化手續(xù)，以項目實施結束并經(jīng)驗收合格為依據(jù)，一次性將資金撥付給項目單位。

（五）加大對財務人員培訓力度

不但要培訓業(yè)務知識，還要擴展知識范圍，加大對基建、水利等專業(yè)領域的基礎知識培訓，使財務人員對實行報賬制的項目具備基本的監(jiān)管能力，能夠及時了解掌握項目進度、工程質量、項目操作規(guī)范等，在審核資料時能夠做到心中有數(shù)，有理有據(jù)，保證項目審批、撥款有的放矢。

（六）保障村級組織運轉經(jīng)費

村級項目資金和運轉經(jīng)費看似毫不相干，實質上兩者緊密聯(lián)系。目前村級轉移支付僅能滿足最基本的運轉，村級如果沒有集體經(jīng)濟收入，運轉資金缺口就會很大，加上許多項目都需要村級自籌部分資金配套，村干部若想為群眾多做點事，要么舉債建設，要么爭取項目，目前的體制下，向上級爭取運轉經(jīng)費難，但向上級爭取項目資金則相對容易，所以，村級運轉經(jīng)費不保障好，擠占資金，假工程真報賬等問題就難以杜絕。

（七）創(chuàng)新日常監(jiān)督方式

項目管理部門要對項目實施事前、事中、事后全過程進行跟蹤監(jiān)督，必要時派駐人員到項目現(xiàn)場進行檢查、督導，積極提倡管工程的參與資金的管理，管資金的深入項目實地，掌握第一手資料。推進“互聯(lián)網(wǎng)+”信息公開模式，積極發(fā)揮新媒體、自媒體的宣傳監(jiān)督作用和包村干部就地監(jiān)管的優(yōu)勢，積極吸收受益群眾參與到相關項目的立項、實施、驗收等環(huán)節(jié)，確保項目和資金雙安全。

（八）強化項目績效意識

制訂科學的績效評價指標，確保項目建成后能產(chǎn)生實實在在的經(jīng)濟和社會效益。堅持以財政資金為導向，吸附社會閑散資金，發(fā)揮財政資金四兩撥千金的撬動作用，提高資金整合使用效益。將群眾滿意度高低作為衡量財政支農(nóng)項目建設成效的重要標準，項目建設的好與壞，群眾講了算。

［1］村集體經(jīng)濟組織會計制度.財政部.財會〔2004〕12號.

［2］中華人民共和國財政部60號令.財政部.2010年第60 號.

［3］農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政資金縣級報賬實施辦法.財政部.財發(fā)〔2011〕22號.

［4］財政專項扶貧資金管理辦法.財政部.財農(nóng)〔2011〕412 號.

［5］關于發(fā)揮一事一議財政獎補作用推動美麗鄉(xiāng)村建設試點的通知.財政部.財農(nóng)改〔2013〕3號.

◇作者信息：安徽省宣城市財政局

◇責任編輯：哈明暉

◇責任校對：哈明暉

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1004-6070（2016）06-0013-03