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        構(gòu)建城市生態(tài)系統(tǒng)的對(duì)策建議——以京津冀地區(qū)為例

        2016-03-28 02:20:21蔡夢(mèng)晗
        財(cái)會(huì)研究 2016年11期
        關(guān)鍵詞:京津冀區(qū)域生態(tài)

        ■//蔡夢(mèng)晗

        構(gòu)建城市生態(tài)系統(tǒng)的對(duì)策建議——以京津冀地區(qū)為例

        ■//蔡夢(mèng)晗

        本文以構(gòu)建京津冀地區(qū)的生態(tài)問題為例剖析了構(gòu)建跨行政區(qū)域城市生態(tài)系統(tǒng)的迫切性,并從經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)、自然系統(tǒng)三方面,提出財(cái)政政策在設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金、優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展長(zhǎng)效統(tǒng)籌機(jī)制等方面的具體建議。

        城市生態(tài)系統(tǒng) 自然系統(tǒng) 經(jīng)濟(jì)系統(tǒng) 社會(huì)系統(tǒng)

        改革開放以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得顯著成就,由于“攤大餅式”的城鎮(zhèn)化建設(shè)模式引發(fā)越來(lái)越多的城市問題,所以摒棄粗放式發(fā)展模式,走以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路成為各界共識(shí),關(guān)注城鎮(zhèn)居民生活的幸福感,建設(shè)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和諧發(fā)展的宜居城市,成為各地建設(shè)的目標(biāo)。城鎮(zhèn)化建設(shè)必須兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù),唯有兩手都要抓、兩手都要硬,才能真正打造以人為本的幸福城市。今年年初,中央財(cái)政部出臺(tái)措施,支持建設(shè)“自然積存、自然滲透、自然凈化”的海綿城市試點(diǎn)工作,體現(xiàn)了財(cái)政在城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)方面的巨大作用。

        一、城市生態(tài)系統(tǒng)存在的問題

        城市生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建屬于公共產(chǎn)品,僅憑借市場(chǎng)手段無(wú)法完成,必須由政府統(tǒng)一規(guī)劃才能完成。以京津冀地區(qū)的環(huán)境污染治理問題為例,京津冀地區(qū)的環(huán)境污染問題嚴(yán)重,然而治理工作成效甚微,這是由于該地區(qū)缺乏一個(gè)統(tǒng)一的環(huán)境治理規(guī)劃。長(zhǎng)期以來(lái),京津冀三地本著“各掃門前雪”的思維方式發(fā)展自己的經(jīng)濟(jì)、治理當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境,造成基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、資源爭(zhēng)奪矛盾突出的局面。

        一方面,京津兩地“極化效應(yīng)”明顯,加大了河北地區(qū)發(fā)展的難度。由于北京、天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)建設(shè)水平較高,對(duì)河北的資源和人才產(chǎn)生強(qiáng)大的吸引力;相比之下發(fā)展較為落后的河北地區(qū),人才流失、經(jīng)濟(jì)貧困、生態(tài)破壞、社會(huì)積弱等問題逐年凸顯,長(zhǎng)此以往,會(huì)導(dǎo)致京津兩地發(fā)展水平越來(lái)越高,而河北地區(qū)發(fā)展越來(lái)越滯后的局面,“環(huán)京津貧困帶”由此形成。

        另一方面,河北的資源承載能力遠(yuǎn)不足以承接京津地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。京津冀協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)是疏解北京“非首都”功能,探索出一種人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式,推進(jìn)京津冀內(nèi)涵集約、協(xié)同發(fā)展。從本質(zhì)上來(lái)講,就是如何在京津冀三地完成產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)力最優(yōu)轉(zhuǎn)移。顯而易見,在這一輪區(qū)域均衡城鎮(zhèn)建設(shè)中,北京負(fù)責(zé)“輸出”,將部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至天津、河北地區(qū),以支持津冀兩地快速發(fā)展;同時(shí)北京會(huì)向津冀兩地“置換”部分資源,以滿足自己向更高層次的發(fā)展。然而,令人擔(dān)憂的是,河北的環(huán)境承載力并沒有想象中的那樣巨大。以水資源為例。2015年河北省人均水資源占有量約為307立方米,與此同時(shí),北京的人均水資源占有量約為100立方米;二者比較來(lái)看,前者為后者的三倍。但是,河北省2015年人均GDP約為46367元,北京人均GDP約為106000元,二者比較來(lái)看,后者是前者的兩倍還多。如果在每萬(wàn)元GDP耗水量沒有降低的前提下,當(dāng)河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度達(dá)到同北京一樣的水平時(shí),將同樣成為水資源嚴(yán)重緊缺的城市。此外,水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境惡化等問題也是河北水資源承載力脆弱的證明。

        近年來(lái),隨著北京大批制造業(yè)和重工業(yè)的遷入,河北省水安全形勢(shì)更加嚴(yán)峻。然而,北京、天津作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極,對(duì)周邊地區(qū)(尤其是河北)的生產(chǎn)要素產(chǎn)生強(qiáng)大的極化效應(yīng),河北即使已經(jīng)是“水資源困難戶”,仍然需要每年向京津二地供水。治理京津冀三地環(huán)境問題的呼吁已經(jīng)數(shù)不勝數(shù),遲遲難以真正落實(shí)的根本原因在于沒有一個(gè)均衡各方利益的區(qū)域城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃。

        二、推動(dòng)城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)的對(duì)策建議

        城市生態(tài)系統(tǒng)是由自然子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)和社會(huì)子系統(tǒng)三者耦合而成的。自然系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)通過相互關(guān)聯(lián)、在時(shí)空上的耦合,共同存在于城市生態(tài)系統(tǒng)中。由此可見,跨區(qū)域城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè),旨在超越了行政區(qū)劃的界限,分別從自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三個(gè)子系統(tǒng)入手,構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之路。

        (一)自然系統(tǒng)

        構(gòu)建自然子系統(tǒng)旨在研究人類如何在不破壞生態(tài)的同時(shí)從生態(tài)的功能中獲得利益。加強(qiáng)京津冀地區(qū)生態(tài)協(xié)作機(jī)制建設(shè),不僅是緩解區(qū)域生態(tài)環(huán)境嚴(yán)峻形勢(shì)的需要,也是有效改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境,拓展生態(tài)空間,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和可持續(xù)發(fā)展的需要。在構(gòu)建城市自然系統(tǒng)過程中,需要財(cái)政發(fā)揮引導(dǎo)作用,同時(shí)對(duì)積極建設(shè)生態(tài)文明的經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行幫扶、獎(jiǎng)勵(lì)。

        一方面,應(yīng)該建立跨區(qū)域生態(tài)資源定價(jià)與交易機(jī)制。京津冀地區(qū)生態(tài)資源分布不均,以張家口、承德、衡水為代表的河北部分地區(qū),在水資源方面屬于出讓方,為京津二地提供了豐富的水源,且在水土保持方面承擔(dān)了大量成本,但由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全,河北省并未得到充分的補(bǔ)償,地區(qū)之間矛盾重重。因此,中央和京津兩市政府財(cái)政應(yīng)整合區(qū)域目前現(xiàn)有各類補(bǔ)助資金,建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金,以提供的水資源量和生態(tài)服務(wù)為基礎(chǔ)計(jì)算補(bǔ)償資金。同時(shí),還需要通過界定生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán),建立跨區(qū)域水權(quán)交易市場(chǎng),建立跨區(qū)域有償用水機(jī)制,利用市場(chǎng)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的配置。

        另一方面,應(yīng)該劃定可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)紅線。京津冀地區(qū)應(yīng)嚴(yán)格劃定保障建立可持續(xù)發(fā)展的跨區(qū)域生態(tài)紅線,明確城鎮(zhèn)發(fā)展邊界;建立與生態(tài)紅線保護(hù)相對(duì)等的開發(fā)權(quán)補(bǔ)償機(jī)制,通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段促進(jìn)京津部分產(chǎn)業(yè)、功能向生態(tài)紅線限制地區(qū)外或周邊的主要城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。不斷推進(jìn)環(huán)境稅替代部分與環(huán)保相關(guān)的行政性收費(fèi),制定排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),建立政府性基金用于恢復(fù)區(qū)域生態(tài)工程項(xiàng)目的支持。

        (二)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)

        經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)建設(shè)目標(biāo)在于通過確定一個(gè)或多個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市為核心,通過輻射帶動(dòng)作用對(duì)周邊城鎮(zhèn)的發(fā)展起到良好的促進(jìn)效應(yīng),達(dá)到區(qū)域協(xié)同發(fā)展的目的。以此為標(biāo)準(zhǔn),京津冀地區(qū)在歷史發(fā)展過程中已經(jīng)呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展梯次性、互補(bǔ)性和共生性等特征,具備區(qū)域合作的良好基礎(chǔ),開展區(qū)域合作,可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),推動(dòng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

        1.構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同機(jī)制。區(qū)域生態(tài)治理涉及生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型,包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,具體到京津冀地區(qū)還包括冀北生態(tài)脆弱區(qū)的脫貧問題。因此,就市場(chǎng)角度而言,通過市場(chǎng)一體化,促進(jìn)產(chǎn)品和要素流動(dòng),一方面可以促進(jìn)整個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,淘汰落后產(chǎn)能;另一方面,通過人口流動(dòng),推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程,促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)脫貧,減輕生態(tài)脆弱區(qū)的人口壓力,從而形成良性、可持續(xù)的生態(tài)治理模式。要達(dá)到這一目標(biāo),必須打破目前京津冀地區(qū)間的地方保護(hù)主義行為,讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

        2.基于區(qū)域市場(chǎng)一體化優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。從歷史上看,京津冀三地的產(chǎn)業(yè)分布已經(jīng)形成相對(duì)明顯的特點(diǎn)。北京作為政治中心和教育中心,在人才集聚上具有天然的優(yōu)勢(shì),因此圍繞教育、文化、科技這些核心資源發(fā)展的高端服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等是其產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn);河北省則基本以鋼鐵產(chǎn)業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)為主;天津坐擁天津港口,先進(jìn)制造業(yè)、科技成果的研發(fā)和轉(zhuǎn)化加工環(huán)節(jié)上具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。因此,區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)建設(shè)面臨的首要任務(wù)是對(duì)產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行重新規(guī)劃,在區(qū)域間進(jìn)行合理分工。北京逐步淡化“經(jīng)濟(jì)中心”色彩,僅保留“政治中心”角色,加快第三產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)的發(fā)展;天津恢復(fù)“北方經(jīng)濟(jì)中心”定位,加快推進(jìn)濱海新區(qū)開發(fā)開放;河北利用原料優(yōu)勢(shì),大力發(fā)展新型工業(yè)。此外,京津兩市還可為冀北地區(qū)建立以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)體系提供技術(shù)支持,在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、科技信息、市場(chǎng)流通、人才資源、高新技術(shù)等方面加強(qiáng)對(duì)環(huán)京津貧困帶的輻射帶動(dòng)作用,使之實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。

        (三)社會(huì)系統(tǒng)

        建設(shè)京津冀地區(qū)社會(huì)子系統(tǒng)對(duì)于自然子系統(tǒng)和生態(tài)子系統(tǒng)具有重要的保障作用,也是京津冀協(xié)同發(fā)展的一個(gè)重要組成部分。社會(huì)子系統(tǒng)的建設(shè)包括引導(dǎo)人口跨區(qū)域合理流動(dòng)和居住、建設(shè)一體化交通系統(tǒng)和構(gòu)建區(qū)域旅游合作網(wǎng)絡(luò)等等。

        1.引導(dǎo)人口有序合理流動(dòng)。京津冀地區(qū)人口增長(zhǎng)集中在北京、天津和河北的市轄區(qū),而在張家口和承德的山區(qū)貧困縣人口較少。這說明以北京、天津、石家莊為中心分別向外依次擴(kuò)展的人口多中心分布的圈層結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成。這種人口圈層分布會(huì)產(chǎn)生“累積性因果循環(huán)”,即條件好而且發(fā)展快的地區(qū)會(huì)在發(fā)展中不斷積累有利因素,從而發(fā)展得更快,結(jié)果會(huì)進(jìn)一步遏制困難地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,使困難地區(qū)不利于發(fā)展的因素越積累越多,從而發(fā)展更慢;而越是發(fā)展慢的地區(qū),人口流出效應(yīng)越大,從而形成了“累積性因果循環(huán)”,加劇了河北的城鄉(xiāng)失調(diào)。

        為此,構(gòu)建京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展長(zhǎng)效統(tǒng)籌機(jī)制、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)區(qū)域性布局是引導(dǎo)人口流動(dòng)的一種方式。京津中心城區(qū)適合發(fā)展高端服務(wù)業(yè),通過提高服務(wù)業(yè)技術(shù)裝備提升高端服務(wù)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率,減少服務(wù)人員數(shù)量;同時(shí)運(yùn)用規(guī)劃的手段及市場(chǎng)的力量引導(dǎo)包括教育、衛(wèi)生、體育、商貿(mào)等一般性專業(yè)化發(fā)展的服務(wù)業(yè)向郊區(qū)及河北省轉(zhuǎn)移。天津?yàn)I海新區(qū)要以現(xiàn)代制造業(yè)為主體形成新一輪產(chǎn)業(yè)鏈的聚集,并通過產(chǎn)業(yè)鏈的擴(kuò)散給周邊地區(qū)發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。石家莊、衡水、邯鄲、邢臺(tái)等城市要重視縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè),同時(shí)盡可能與京津建立產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián),參與京津冀新時(shí)期的分工與合作,跟著產(chǎn)業(yè)鏈同步走向市場(chǎng),等等。

        2.建設(shè)跨區(qū)域、立體式、綜合性的公共交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和完善是加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的先行棋,推動(dòng)京津冀三地間交通互聯(lián)互通、打造“軌道上的京津冀”,是推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要基礎(chǔ)和前提。一方面,逐步改目前京津冀地區(qū)交通“單中心放射式”,未來(lái)以京津石三大城市為核心,形成多中心、多層次的網(wǎng)絡(luò)式格局;另一方面,要盡快完善中心城市之間的城際軌道網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)城市新功能區(qū)開發(fā)與軌道站點(diǎn)同步建設(shè)。未來(lái),應(yīng)加快京沈、京張等鐵路建設(shè),啟動(dòng)京唐客專線、廊涿城際及白溝支線前期工作;完善公路交通網(wǎng),推進(jìn)北京大外環(huán)、京秦、津石等高速公路建設(shè),推進(jìn)“斷頭路”建設(shè)和“瓶頸路”拓寬改造;加快構(gòu)建現(xiàn)代港口群,加快唐山港、黃驊港的煤炭、礦石、集裝箱和通用泊位建設(shè),實(shí)施秦皇島西港搬遷改造及東擴(kuò)工程,深化與天津港的合作;加快完善航空網(wǎng)絡(luò)布局,加快北京新機(jī)場(chǎng)建設(shè),強(qiáng)化石家莊正定國(guó)際機(jī)場(chǎng)樞紐功能,力爭(zhēng)承德機(jī)場(chǎng)竣工通航。

        3.構(gòu)建區(qū)域旅游合作網(wǎng)絡(luò)。按照資源共享、市場(chǎng)共拓、客源互送的目標(biāo),制定統(tǒng)一的市場(chǎng)拓展計(jì)劃,包括共同設(shè)計(jì)旅游產(chǎn)品,共同組合包裝旅游線路,共同印制旅游宣傳品,共同組織對(duì)境內(nèi)外目標(biāo)市場(chǎng)宣傳促銷。聯(lián)合舉辦大型旅游產(chǎn)品推介會(huì),組辦有規(guī)模效應(yīng)的旅游節(jié)慶活動(dòng)和促銷活動(dòng),形成互惠機(jī)制。逐步取消各地旅游市場(chǎng)的各種準(zhǔn)入壁壘,鼓勵(lì)優(yōu)秀旅游企業(yè)進(jìn)行跨城市的連鎖經(jīng)營(yíng)。改變目前旅游咨詢服務(wù)的行政區(qū)域限制,結(jié)合旅游集散中心的建設(shè),實(shí)現(xiàn)旅游信息咨詢服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化。

        4.建設(shè)區(qū)域社會(huì)共建機(jī)制。由于城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)中某些工作具有一定的公共品屬性,會(huì)導(dǎo)致政府和市場(chǎng)均失靈的現(xiàn)象,在這種情況下,社會(huì)機(jī)制作為一種有益的補(bǔ)償,在城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)中能發(fā)揮巨大的作用。首先,要通過公眾參與機(jī)制來(lái)促進(jìn)生活方式的轉(zhuǎn)型。例如,通過居民或環(huán)保團(tuán)體自身帶動(dòng)以及宣傳等方式促進(jìn)生態(tài)環(huán)保理念和行為的形成,從微觀層面推動(dòng)區(qū)域生態(tài)治理的進(jìn)程。居民生活方式在城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用,綠色、低碳和節(jié)約等生活方式本身就是改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境的重要舉措。其次,通過社會(huì)輿論監(jiān)督機(jī)制來(lái)促進(jìn)生態(tài)治理政策的落實(shí)。受居民和個(gè)人機(jī)會(huì)主義行為的影響,政府強(qiáng)制性的生態(tài)治理政策在現(xiàn)實(shí)中難以達(dá)到最優(yōu)效果,同時(shí)受信息不對(duì)稱的限制,政府也難以監(jiān)督所有個(gè)體的行為,因此實(shí)際監(jiān)管過程中總會(huì)存在漏洞。在這種情況下,通過鼓勵(lì)公眾參與,引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制,對(duì)違反環(huán)保法規(guī)的行為進(jìn)行檢舉與揭發(fā),可以形成一種自下而上的生態(tài)治理路徑,從而形成對(duì)政府自下而上生態(tài)治理模式的補(bǔ)充。

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        [5]黃志啟.城鎮(zhèn)化過程中城市生態(tài)系統(tǒng)脆性發(fā)生機(jī)理與預(yù)防〔J〕.生態(tài)經(jīng)濟(jì),2014(08).

        [6]徐輝.京津冀城市群:探索生態(tài)文明理念下的新型城鎮(zhèn)化模式〔J〕.北京規(guī)劃建設(shè),2014(05).

        [7]冷永生,常濤.構(gòu)建和完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思考——基于對(duì)太原市生態(tài)修復(fù)和補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的調(diào)研〔J〕.財(cái)會(huì)研究,2012(07).

        ◇作者信息:國(guó)家行政學(xué)院博士,研究方向:政府經(jīng)濟(jì)管理、宏觀經(jīng)濟(jì)研究

        ◇責(zé)任編輯:羅 敏

        ◇責(zé)任校對(duì):羅 敏

        F810.45

        A

        1004-6070(2016)11-0078-03

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