■//賈鵬宇　劉　棟

優(yōu)化我國慈善組織審計監(jiān)督

■//賈鵬宇劉棟

慈善組織審計監(jiān)督配置的缺陷無法保障其實現(xiàn)應有的監(jiān)督效果。因此，建立完善的慈善組織審計監(jiān)督機制迫在眉急，這對于保證利益相關者權益、維護慈善組織公信力，并最終引導政府管理向“小政府、大社會”的公共治理方向發(fā)展具有重要的意義。

慈善組織信息披露審計監(jiān)督機制公信力

一、我國慈善組織審計監(jiān)督現(xiàn)狀

自2008年汶川地震以來，我國慈善事業(yè)發(fā)展迅速，慈善組織數(shù)量持續(xù)上升，各項善款捐贈也逐年增多。然而，我國慈善組織規(guī)模的持續(xù)擴大并沒有帶來捐贈數(shù)額的持續(xù)增長，平均到每個組織的捐贈數(shù)額反而下降了。2012年全國接收社會各界的款物捐贈總額比2011年下降87.7％，經(jīng)歷了連續(xù)兩年下降，2013年該捐贈總額約989.42億元，比上一年同比增長18.86％，2014年該捐贈額破千億，比上年小幅增長5.3％。增長幅度持續(xù)放緩。

產(chǎn)生這種現(xiàn)象的一個重要原因，就是近幾年我國慈善組織“問責風暴”的持續(xù)負面影響。2011年的一系列慈善事件把我國慈善組織推上了輿論的風口浪尖，公眾對慈善信息披露的關注空前高漲。部分慈善組織因為信息透明度低而喪失了社會公眾的信任，各種善款募捐也因此降至冰點。

近年來，由于我國政府對慈善組織的監(jiān)管力度不夠，慈善組織財務信息披露不透明，導致他們的公信力下降，直接影響了公眾的捐贈熱情?，F(xiàn)實中確實存在部分基金會以“公益”“慈善”之名，行“牟利”“避稅”之實，違規(guī)參與市場經(jīng)營，盲目參與高風險的投資，而信息透明度不足更加深或無形中推進了這種隱患。究其原因，審計監(jiān)督不到位便是其中很重要的一個弊病。因此，如何有效的發(fā)揮對慈善組織的審計監(jiān)督作用，建立一套適合我國國情和當今時代發(fā)展要求的慈善組織、慈善資金審計監(jiān)督制度體系就具有較強的理論意義和實踐意義。文中涉及理論主要有受托責任論、信息不對稱理論和“免疫系統(tǒng)”論。

二、我國慈善組織審計監(jiān)督存在的問題

（一）未形成良好的審計監(jiān)督環(huán)境

政府干預過度，尤其是對于慈善資金的募集和使用。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，所有正規(guī)的慈善組織都要在相關民政部門登記注冊，并且其業(yè)務主管單位也要經(jīng)過政府部門的授權。這種規(guī)定使我國政府部門形成了對慈善組織的雙重、分級管理，政府對慈善組織的行政化管理也限制了慈善組織的獨立運作。這種領導體制很大程度上制約了我國審計監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，審計單位不完全獨立于被審計單位，獨立性差在大程度上限制了審計單位的工作積極性，使審計監(jiān)督職能大打折扣。

現(xiàn)實中行政性慈善募捐和慈善資金運用的行政化現(xiàn)象嚴重。近年來，先后有中華體育基金會、宋慶齡基金會巨額資金“丟失”事件，這些組織與政府或多或少有一定牽扯。在汶川地震期間，80％左右的善款流入了政府的財政專戶，變成了政府的“額外稅收”。汶川地震發(fā)生一個月后，在社會各界捐贈款物中，由政府直接受贈的就占總捐贈比例的66.75％，這充分說明了政府在慈善募捐機制中的主導地位。政府官員向企業(yè)“索捐”現(xiàn)象嚴重，政府拿到的資金比預算外還要預算外，想怎么花就怎么花，不受上級的財政監(jiān)督，而審計機構對此的劃分也無法形成統(tǒng)一的標準，很難找到合適的入口介入監(jiān)管。由于資金最后都會經(jīng)過政府的環(huán)節(jié)，民間組織無法向捐贈者與公眾交代其實際使用情況和使用效果，審計機構也難以對信息披露狀況進行鑒定與評估。“審而不計”的情況普遍存在，政府審計流于形式化。

（二）信息披露機制不健全

慈善資金審計監(jiān)督的依據(jù)是原始憑證、賬簿及其報表等會計信息，慈善組織會計信息質(zhì)量的高低關系到審計監(jiān)督目標是否能夠?qū)崿F(xiàn)以及實現(xiàn)的程度。目前，會計準則關于會計信息質(zhì)量沒有給出客觀和具體的解釋，并且沒有具體有效的操作標準，相關法律法規(guī)不健全。而且我國慈善組織內(nèi)部審計監(jiān)督嚴重缺失，只有極少一部分慈善組織真正落實了內(nèi)部控制的考核制度，大部分組織只是象征性的加強，事實上根本沒有實施具體有效的監(jiān)督工作，發(fā)揮不了監(jiān)督職能，形成不了監(jiān)督效果，更形成不了長久有效的監(jiān)督機制。因此，會計信息質(zhì)量自然不高。

我國慈善組織雖然有小部分財務信息對外公開，但所披露的信息很少且不完整，他們通常選擇一些正面信息，或者一些迷惑性較強的信息，比如折舊多少，現(xiàn)金凈增加額，而對于資金來源、數(shù)量以及適應效率等信息卻披露甚少或者根本不披露。部分慈善組織甚至在官網(wǎng)上沒有公布接收款項的內(nèi)容，公眾會計信息查閱也缺乏可入渠道。組織較小的團體會計出納一人擔任或臨時擔任，嚴重違反《會計法》。資金管理制度、成本控制制度、財務信息公示制度都是空白。會計信息質(zhì)量低導致監(jiān)督過程無法很好的進行，監(jiān)督目標實現(xiàn)起來困難重重。

（三）未建立良好的監(jiān)督機制和平臺

2012間公益發(fā)展報告顯示，87.4％的樣本組織制定了明確的財務管理制度，60％的組織每年都編寫財務報告，86.9％的樣本組織有會計人員，89％的組織有出納人員，59.1％的組織曾接受過外部獨立財務審計。中國紅十字會所披露的財務信息，只能查詢到2010年的財務報告。這都是慈善資金審計監(jiān)督信息披露制度和慈善資金審計監(jiān)督平臺不完善、不健全所致。機制不完善和缺乏執(zhí)行力度使得財務信息披露缺乏依據(jù)和規(guī)范，不按規(guī)定來，組織想怎么披露就怎么披露，進一步導致諸如監(jiān)督者不知如何監(jiān)督，被監(jiān)督者趁機規(guī)避監(jiān)督，兩者沒有很好的“制度契合”問題，財務審計監(jiān)督名存實亡。

社會公眾監(jiān)督難以真正實現(xiàn)。公眾對于慈善組織透明公開的要求已經(jīng)越來越高。公眾希望慈善組織公布善款是如何使用的，而且，公眾希望能夠有途徑了解慈善項目的實施過程，希望慈善項目的實施過程能夠得到第三方的有效監(jiān)測和評估。然而，由于一方面缺少信息來源的渠道，另一方面缺少監(jiān)督權力運用的途徑，公眾的監(jiān)督權往往無法很好的實現(xiàn)。

（四）慈善資金使用情況監(jiān)督不善

當前，我國慈善資金在管理、使用過程中存在問題，資金的安金性還存在隱患。有的部門把社會自愿救助捐贈活動轉為變相攤派，挪用甚至侵占捐贈款；有的社團組織以捐贈為名從事營利活動。如河南省宋慶齡基金會在收入減少的同時，公益支出竟呈現(xiàn)大幅增長，在其給出數(shù)據(jù)中，短短3年時間，河南宋基會的總資產(chǎn)實現(xiàn)了從零到近30億元的飛速增長，這在全國兩千多家慈善基金會中絕無僅有，令人懷疑其來龍去脈，陷入“善款放貸”、“善款投資”、“公益項目縮水”等質(zhì)疑。宋基會成立獨資公司運作資金，但公益項目支出卻不詳，并且其并沒有完善的會計信息來支撐，背后的真相也并未經(jīng)過審計機構的監(jiān)督與核查。

另一方面我國現(xiàn)階段對于慈善資金的審計主要關注財務信息的合規(guī)性，尚未對慈善組織所占有和耗費的物質(zhì)資源及人力資源的經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性進行審計，從而無法反映慈善組織的總體績效。

三、我國慈善組織審計監(jiān)督的改進對策

（一）構建良好的審計監(jiān)督環(huán)境

首先要營造良好的外部治理環(huán)境。其中很重要的一點是防止政府干預過度，改變當前行政式的政府審計監(jiān)督模式，逐步建立適合現(xiàn)實國情的立法型審計監(jiān)督模式。必須保證政府審計機關審計監(jiān)督獨立，內(nèi)部審計監(jiān)督獨立和注冊會計師審計監(jiān)督獨立以強化審計機構的獨立性。慈善資金的運用要去“行政化”。要賦予審計機構更多的監(jiān)管權限，完善審計監(jiān)督職責。從法律層面上，首先要完善審計機構的調(diào)査取證權，加強審計法律法規(guī)的保障力度，完善審計機關在調(diào)查權和要求報送資料的權力等方面的規(guī)定。另外，要完善慈善資金審計監(jiān)督職責，完善經(jīng)濟責任審計職責，明確審計人員責任追究機制，完善審計報告制度職責。制度上，一方面引入由政府評估和獨立第三方評估構成的外部評估制度，通過對慈善組織的經(jīng)營效率、管理能力等進行評估、打分、評級并向公眾公布結果，由公眾進行優(yōu)勝劣汰，另一方面政府在審計經(jīng)費上可給慈善組織予財政支持，必要時還可引入公益審計，以提升審計質(zhì)量。

其次要構建透明廉潔的內(nèi)部環(huán)境，健全內(nèi)部治理機制，形成組織內(nèi)部的權力機關、經(jīng)營決策機關、執(zhí)行管理機關、監(jiān)察機關的相互制衡、權責明晰的治理架構。如組織的財務情況要定期向理事會及會員代表大會報告，重大支出、接受捐贈等重大財務活動還要向社會公布，同時，建立和完善信息披露內(nèi)部管理制度，合理規(guī)范披露的內(nèi)容、方式、責任等，引入內(nèi)部責任追究制度，從而建立起慈善組織的內(nèi)部風險抵御系統(tǒng)，提高內(nèi)部自律，為贏得社會的認可與信任提供保障。壹基金在這方面就做得很好，公開透明，贏得了很高的公信力。

（二）保證所披露信息質(zhì)量

提高會計信息質(zhì)量，加強和完善相關的配套措施，完善準則體系。除了加強會計法律法規(guī)的建設外，還要與有關監(jiān)管部門多溝通交流。慈善組織的作假動機，往往是管理層的意志。要減少這種現(xiàn)象就必須采取強有力的措施來增大慈善組織管理層會計信息質(zhì)量違約成本，迫使其承擔相應的法律責任。尤其要加大對會計處理的各個環(huán)節(jié)、各個過程中虛假會計行為的打擊力度，而不是等問題暴露再去追究責任。

完善組織的內(nèi)控制度。合理有效的內(nèi)部控制能夠監(jiān)督和保證慈善組織內(nèi)部財務制度的有效運行，從而能夠很好的反應會計信息的本來面目及交易實質(zhì)，進一步能夠提高會計信息質(zhì)量。將慈善組織的運行流程和內(nèi)控制度有機結合起來，確保內(nèi)控制度有效執(zhí)行，加大慈善組織信息系統(tǒng)的建設和改造，減少人為操作，實現(xiàn)自動控制。還要規(guī)范相關管理人員和會計人員的管理，增強其獨立性。

（三）建立相應的監(jiān)督機制和監(jiān)督平臺

在慈善組織審計監(jiān)督機制中，信息作為審計監(jiān)督的基礎，也是各審計監(jiān)督主體發(fā)揮作用的平臺和渠道。慈善組織日?；顒优c管理的每個環(huán)節(jié)都會產(chǎn)生不對稱信息，慈善組織作為信息優(yōu)勢方掌握著比較全面完整的信息。因此，必須建立完善的信息披露制度，提高組織信息透明度，才能真正發(fā)揮審計的監(jiān)督作用。信息披露分為事務信息披露和財務信息披露，借助他們可以對慈善資金實施很好的審計監(jiān)督作用，慈善組織就可以通過善款使用追蹤和財務反饋機制來明確捐贈物資的來龍去脈，也可以減少慈善組織內(nèi)部腐敗行為的發(fā)生。

信息披露和審計監(jiān)督平臺的建設要利用好網(wǎng)絡、媒體等現(xiàn)代化信息平臺，利用好第三方機構。例如，以中民慈善捐助信息中心、基金會中心網(wǎng)等慈善信息搜集、披露組織的成立標志著中國慈善公益組織信息公開化建設的開端，中民慈善捐助信息中心定期發(fā)布捐贈信息，為公眾提供數(shù)據(jù)查詢，服務，推進了慈善信息公開化建設步伐，基金會中心網(wǎng)在其網(wǎng)站上公布其會員單位的收支明細賬目、項目財務信息，目前已采集了2000多家的基金會名錄和比較完整的基礎信息（99％），采集的基金會財務信息和年報均超過80％。

（四）構建和完善審計監(jiān)督體系

建立政府審計為主導、慈善機構內(nèi)部審計為基礎、注冊會計師審計為輔助的全方位、多角度的慈善資金審計監(jiān)督體系。政府審計機關要注重審計調(diào)查的深入，做好慈善資金專項審計的質(zhì)量控制，積極向社會公眾披露相關審計監(jiān)督信息。審計機關還應實行事前、事中、事后審計監(jiān)督全方位的審計監(jiān)督模式，對慈善資金的籌集及其使用全過程進行跟蹤監(jiān)督。內(nèi)部審計監(jiān)督通過對慈善組織的年度財務報表編制的監(jiān)督，并將監(jiān)督的結果向監(jiān)事會等監(jiān)督機構報告，通過對慈善資金日常的持續(xù)審計監(jiān)督，可有效預防慈善資金舞弊和提高慈善資金的使用效率，發(fā)揮免疫作用。對于注冊會計師審計，屬于第三方評估的引入，會計事務所可以對慈善組織一年的財務狀況進行抽査，判斷慈善組織的慈善項目是否具有社會和經(jīng)濟效益，并公布審計結果。內(nèi)部審計監(jiān)督掌握的第一手監(jiān)督信息，可以為注冊會計師和政府審計部門提供非常便利的渠道和平臺，為慈善資金的外部監(jiān)督提供服務。

［1］李忠亮.我國慈善資金審計監(jiān)督法律制度研究〔D〕.安徽大學，2013.

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［5］劉亞莉，解露莎.慈善組織性質(zhì)、治理特征與財務報表審計〔J〕.中國注冊會計師，2014（3）.

［6］王名，賈西津.中國NG0的發(fā)展分析〔J〕.管理世界，2002（8）.

◇作者信息：中國海洋大學管理學院

中國企業(yè)營運資金管理中心

◇責任編輯：閆樹北

◇責任校對：閆樹北

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