課題組

新形勢下湖北財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型問題研究

課題組

編者按：治國需理財，理財重預(yù)算，預(yù)算要監(jiān)督。財政監(jiān)督作為國家經(jīng)濟監(jiān)督體系的重要組成部分，肩負著保障重大決策部署有效落實的重要職責(zé)。在經(jīng)濟新常態(tài)和全面深化財稅改革背景下，轉(zhuǎn)變觀念，積極探索財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型，是有效發(fā)揮財政監(jiān)督職能作用的體現(xiàn)。近年來，湖北在完善財政監(jiān)督體制機制建設(shè)、探索財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型方面開展了大量的創(chuàng)新實踐，許多改革措施走在全國財政系統(tǒng)前列，并對其進行系統(tǒng)梳理與總結(jié)，形成了有價值的理論研究成果。這些關(guān)于財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型的理論研究，不僅對推動湖北財政監(jiān)督改革發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義，而且對其他省份同樣具有重要的借鑒參考作用。故此，本刊全文刊登《新形勢下湖北財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型問題研究》一文，以供各地學(xué)習(xí)交流。

黨的十八屆三中全會提出建立現(xiàn)代財政制度，標(biāo)志著財稅體制改革進入了新的歷史階段。新《預(yù)算法》的出臺，使財政管理模式發(fā)生根本變化。新的歷史時期，財政監(jiān)督面臨著新的要求和任務(wù)。近年來，在“建成支點，走在前列”的進程中，湖北財政部門切實發(fā)揮支持經(jīng)濟社會發(fā)展的職能作用，財政監(jiān)督積極適應(yīng)全省經(jīng)濟發(fā)展和財政管理體制改革的需要，在不斷完善財政監(jiān)督體制機制方面作出了大量有益的探索，一些改革舉措已經(jīng)走在全國財政系統(tǒng)的前列。隨著全省經(jīng)濟進入新常態(tài)，財政經(jīng)濟形勢呈現(xiàn)新的趨勢性變化，現(xiàn)有的財政監(jiān)督體制機制已落后于實踐發(fā)展的需要，財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型勢在必行。為此，本課題在回顧湖北財政監(jiān)督發(fā)展歷史的基礎(chǔ)上，總結(jié)近年湖北財政監(jiān)督的實踐探索和成效，分析財政監(jiān)督存在的主要問題，提出新形勢下湖北財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型的思路和措施，以期為構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代財政制度的財政監(jiān)督體制提供參考。

現(xiàn)代財政制度法治財政新常態(tài)新《預(yù)算法》財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政監(jiān)督則是貫徹國家財政方針政策、保證財政分配秩序和實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟調(diào)控的必要手段。財政監(jiān)督作為財政治理的重要內(nèi)容，是國家治理體系的重要組成部分。財政監(jiān)督是財政部門依法對財政運行相關(guān)主體的財政、財務(wù)、會計行為所實施的監(jiān)控、督促、調(diào)查、核查、審查、檢查、評價、處理和處罰等活動的總稱。財政監(jiān)督是財政的固有職能，是政府監(jiān)督的重要組成部分，是財政管理不可或缺的環(huán)節(jié)。

黨的十八大報告提出“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”，“讓權(quán)力在陽光下運行”；黨的十八屆三中全會提出全面深化財稅體制改革，將在改進預(yù)算管理、完善稅收制度、調(diào)整事權(quán)和支出責(zé)任等方面實現(xiàn)重點突破；黨的十八屆四中全會提出“全面推進依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”的總目標(biāo)。新形勢，對財政監(jiān)督提出了新要求、新任務(wù)，財政監(jiān)督亟需轉(zhuǎn)型。本課題以湖北為例，在回顧建國以來財政監(jiān)督發(fā)展歷史的基礎(chǔ)上，總結(jié)近年財政監(jiān)督的實踐探索和成效，分析財政監(jiān)督存在的主要問題，提出新形勢下湖北財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型的思路和措施，以期為構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代財政制度的財政監(jiān)督體制提供參考。

一、湖北財政監(jiān)督歷史回顧與實踐探索

（一）湖北財政監(jiān)督發(fā)展的歷史回顧

新中國成立以來，湖北財政監(jiān)督發(fā)展的歷史與我國整個財政監(jiān)督發(fā)展的歷史同步，主要分為五個階段：

1、1950年—1978年：統(tǒng)收統(tǒng)支下的財政監(jiān)察。1950年國家政務(wù)院頒布《中央人民政府財政部設(shè)置財政檢查機構(gòu)辦法》，1952年湖北省財政廳相應(yīng)成立財政監(jiān)察科，各專署、市、縣也設(shè)立財政監(jiān)察機構(gòu)。1958年“大躍進”開始，財政監(jiān)督工作被視作“條條框框”予以撤銷，湖北財政監(jiān)察工作基本停止。1961年9月，湖北財政部門恢復(fù)監(jiān)督機構(gòu)。1966年“文化大革命”，監(jiān)察工作被視為“管、卡、壓”，各級監(jiān)察機構(gòu)被撤銷，專職監(jiān)察人員被撤離，財政監(jiān)察工作被迫停止。

這一時期，財政監(jiān)督與計劃經(jīng)濟體制和統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制相適應(yīng)，在財政監(jiān)督職責(zé)上，主要是通過對企業(yè)財務(wù)管理和經(jīng)濟核算的直接干預(yù)，以及對各級政府機構(gòu)執(zhí)行財政政策、法令、制度的情況和其預(yù)決算編制、預(yù)算執(zhí)行、資金動用、經(jīng)費收支、企業(yè)納稅義務(wù)和對金融機構(gòu)等經(jīng)濟事項的監(jiān)察，加強經(jīng)濟監(jiān)督和控制，堵塞財政流失漏洞，維護財經(jīng)紀律，挖掘收支潛力，促進增產(chǎn)節(jié)約。

2、1978年—1993年：稅收財務(wù)物價大檢查。1978年，隨著財政部恢復(fù)建立財政監(jiān)察司，湖北省財政廳再次恢復(fù)建立監(jiān)察處，監(jiān)督檢查機關(guān)、團體、企業(yè)以及財政、財務(wù)部門貫徹執(zhí)行財政支出法律制度的情況，并根據(jù)監(jiān)督檢查所發(fā)現(xiàn)的問題提出改進建議。1983年，湖北成立審計局，財政監(jiān)察機構(gòu)被撤銷，專職監(jiān)察人員調(diào)至審計機關(guān)。1985年，根據(jù)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)<財政部關(guān)于開展稅收、財務(wù)大檢查的報告>的通知》，設(shè)立稅收財務(wù)物價大檢查辦公室，湖北省在全省范圍內(nèi)開展稅收、財務(wù)大檢查。1988年，按照財政部“邊組建、邊工作”的通知要求，財政監(jiān)察工作再次得到恢復(fù)和發(fā)展。1989年，湖北省各級財政監(jiān)察機構(gòu)普遍建立，省、地、市、縣（市）財政設(shè)立監(jiān)察處、科、股。

這一時期的財政監(jiān)督與改革開放的形勢相適應(yīng)，不斷處于變革之中。財政監(jiān)督主要是為了保障改革開放，千方百計保收入，查補國家財政收入，平衡財政收支，嚴肅財經(jīng)紀律，治理整頓經(jīng)濟秩序；監(jiān)督的對象和內(nèi)容是企業(yè)的財務(wù)收支活動；方式主要是專項檢查、事后檢查，以查辦案件和查補收入為主。

3、1994年—2000年：與分稅制相適應(yīng)的財政監(jiān)督。1997年，根據(jù)全國財政監(jiān)督會議精神，湖北省財政廳成立財政監(jiān)督處，原“三查”辦職能并入，全省財政監(jiān)督實行“三個轉(zhuǎn)變”，即監(jiān)督方式向日常監(jiān)督轉(zhuǎn)變；監(jiān)督內(nèi)容向本級財政收入、支出監(jiān)督轉(zhuǎn)變；監(jiān)督范圍向內(nèi)外并舉轉(zhuǎn)變，強化內(nèi)部監(jiān)督。同年，省財政稅收財務(wù)大檢查辦公室、地縣兩級“三查”辦公室具有行政執(zhí)法主體資格，可依法對本地區(qū)各部門、各單位執(zhí)行財稅政策的情況行使監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)、處理權(quán)。原省財政廳駐各地工交企業(yè)財政駐廠員組劃歸廳財政監(jiān)督處管理，成立12個省財政廳駐市、州財政監(jiān)督辦事組。1998年，在撤銷原“大檢辦”的基礎(chǔ)上，大部分地方成立了財政監(jiān)督機構(gòu)。2000年，根據(jù)“三定”方案，省財政廳撤銷了原“三查”辦公室，設(shè)立財政監(jiān)督處（對外稱監(jiān)督檢查局），將原設(shè)在各地的12個財政廳駐各地財政監(jiān)督檢查辦事組改編為“辦事處”，由原科級機構(gòu)提升為副縣級機構(gòu)，增設(shè)正處級的監(jiān)督檢查辦公室。

這一時期的財政監(jiān)督主要是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和分稅制財政管理體制，初步形成了地方財政監(jiān)督格局。在財政改革的大環(huán)境中，財政監(jiān)督積極轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念和思路，適時調(diào)整監(jiān)督重點和方向，不斷加大財政監(jiān)督專職機構(gòu)建設(shè)，逐步完善監(jiān)督法規(guī)制度體系，在許多方面取得了重大突破。

4、2001年—2012年：公共財政管理體制下的財政監(jiān)督。2000年以來，相繼推出部門預(yù)算改革、政府采購改革、國庫集中支付制度改革和政府收支分類改革等公共財政體制改革，2004年湖北省實行省管縣財政管理體制。

這一時期的財政監(jiān)督體制主要適應(yīng)公共財政管理體制改革，在推進財政監(jiān)督機制建設(shè)、加大專項資金檢查和企事業(yè)單位會計信息質(zhì)量檢查以及完善財政內(nèi)部監(jiān)督檢查方面下功夫。與之相適應(yīng)，財政監(jiān)督從原來的重收入監(jiān)督轉(zhuǎn)向重支出監(jiān)督，不斷創(chuàng)新財政監(jiān)督方式方法，整合財政監(jiān)督資源，加強財政監(jiān)督隊伍建設(shè)等，財政監(jiān)督體系不斷完善。

5、2013年以來：建設(shè)現(xiàn)代財政制度進程中的財政監(jiān)督。十八屆三中全會提出建立現(xiàn)代財政制度的要求，我國財政制度進入了從公共財政管理制度向現(xiàn)代財政制度的轉(zhuǎn)型時期?，F(xiàn)代財政制度是公共財政制度的完善和發(fā)展，是站在國家治理的高度，以現(xiàn)代國家治理的理念進行財政制度的重構(gòu)，更加強調(diào)財政的法治、民主、透明。因此，財政監(jiān)督的地位和作用更加凸顯。

新時期，財政監(jiān)督順應(yīng)財政制度轉(zhuǎn)型的需要，從促進建立現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代稅收制度、理順現(xiàn)代政府間財政關(guān)系三個重要方面入手，加快推進財政監(jiān)督自身的轉(zhuǎn)型，完善財政監(jiān)督法治體制、財政監(jiān)督制衡機制建設(shè)，創(chuàng)新財政監(jiān)督方式方法，切實發(fā)揮財政監(jiān)督職能。

（二）近年來具有湖北特色的財政監(jiān)督實踐探索

近年來，湖北省各級財政監(jiān)督部門緊緊圍繞全省財政改革中心，服務(wù)財政改革大局，在大力推行政務(wù)公開、加強監(jiān)督派駐機構(gòu)建設(shè)、注重強化內(nèi)部監(jiān)督、積極創(chuàng)新監(jiān)督方式方法等方面做出了積極探索，財政監(jiān)督對于嚴格預(yù)算分配、保障政策執(zhí)行、加強增收節(jié)支、維護財經(jīng)秩序等方面發(fā)揮了積極作用，促進了財政改革的深入和財政管理水平的提高。

1、加強監(jiān)督派駐機構(gòu)建設(shè)。湖北省財政廳派駐各市州財政監(jiān)督檢查辦事處是2000年由省財政廳駐各地工交企業(yè)財政駐廠員組改編而成。從當(dāng)時的全國財政系統(tǒng)來看，湖北建立地方財政監(jiān)督派駐機構(gòu)的做法走在了全國前列。2009年，廳派駐各市州財政監(jiān)督檢查辦事處被定性為全額撥款事業(yè)單位；2014年，定性為公益一類事業(yè)單位。截至2012年，全省共有12個辦事處，其中6個為正處級，6個為高配。辦事處在對駐地相關(guān)部門和單位執(zhí)行國家財稅方針、政策、法律法規(guī)情況、省級財政預(yù)算執(zhí)行和財政收入收繳情況、駐地省屬企事業(yè)單位財務(wù)和專項資金使用情況進行監(jiān)督檢查方面發(fā)揮了較好的作用，特別是在2004年實行省管縣財政體制以來，財政監(jiān)督對象和項目大幅擴展的情況下，全省財政監(jiān)督工作通過辦事處加強了省對縣（市）財政工作的監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)。

2、注重強化財政內(nèi)部監(jiān)督。湖北財政部門結(jié)合自身實際，以新的視角、更高的要求開展內(nèi)部監(jiān)督工作，形成了湖北特色。一是加強組織，構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督的制度體系。根據(jù)《財政內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》的要求，成立了以廳長任組長、廳黨組成員任副組長，監(jiān)督檢查、人事教育、紀檢監(jiān)察等部門主要負責(zé)人為成員的內(nèi)部監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組。同時，建立健全內(nèi)部財政監(jiān)督制度體系。先后制定頒布了《湖北省財政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查實施辦法（試行）》；建立健全了內(nèi)部監(jiān)督“四項制度”，即：內(nèi)部監(jiān)督檢查自查制度、負責(zé)人專題會議制度、專題報告制度和檢查聯(lián)絡(luò)員制度；以風(fēng)險防控為重點，建立完善了《湖北省財政廳腐敗風(fēng)險預(yù)警防控工作》和《省財政廳內(nèi)設(shè)機構(gòu)職責(zé)范圍暫行規(guī)定》等內(nèi)部控制機制，對財政管理的每一環(huán)節(jié)進行細化、量化，制定控制標(biāo)準，從制度設(shè)計上堵塞管理漏洞，從運行環(huán)節(jié)上規(guī)范操作流程，保證財政內(nèi)部權(quán)力制約機制的高效順暢運行，促進了財政管理水平的不斷提高。二是量化考核，加強內(nèi)部監(jiān)督的執(zhí)行機制。自2011年開始，實施內(nèi)部監(jiān)督量化考核，將內(nèi)部監(jiān)督工作納入到全省財政年度目標(biāo)責(zé)任制考核體系。考核內(nèi)容明確規(guī)定各級財政部門“本級有預(yù)算管理職能的內(nèi)部業(yè)務(wù)管理機構(gòu)的重點檢查數(shù)不低于該類機構(gòu)數(shù)的30%”。強化全省財政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查規(guī)范執(zhí)行力度，增強了做好內(nèi)部監(jiān)督工作的剛性。三是調(diào)查研究，促進內(nèi)部監(jiān)督的均衡發(fā)展。省級財政監(jiān)督部門以調(diào)查研究為基礎(chǔ)，深入市縣進行具體的指導(dǎo)，以推進內(nèi)部監(jiān)督規(guī)范化、制度化、常態(tài)化為重點，以先進典型引路，全面推動全省內(nèi)部監(jiān)督工作向縱深發(fā)展。

3、積極創(chuàng)新財政監(jiān)督方式方法。全省各地積極探索，勇于創(chuàng)新，采取多種形式拓展財政監(jiān)督的深度和廣度。荊門市財政部門按照“全面加強、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序、成果共享”的原則，實行全員監(jiān)督、全程監(jiān)督、全面監(jiān)督；武漢市硚口區(qū)財政部門探索事前審核、事中跟蹤問效、事后監(jiān)督檢查的覆蓋資金運行全過程的監(jiān)督機制，監(jiān)督業(yè)務(wù)涵蓋到預(yù)算審核、投資評審、資金撥付和預(yù)算追加審核等環(huán)節(jié)，實行了監(jiān)督關(guān)口前移；省廳駐宜昌監(jiān)督檢查辦事處引入AO現(xiàn)場審計實施系統(tǒng)開展檢查，取代了傳統(tǒng)手工查賬，大大提高了檢查效率和質(zhì)量，減輕了被查單位負擔(dān)；有的市（縣）財政業(yè)務(wù)科室、基層財政所和財政辦事處指定財政監(jiān)督檢查聯(lián)絡(luò)員（監(jiān)督員）；有的市縣將市（州）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)多級監(jiān)督管理力量整合；有的市縣財政部門監(jiān)督局與紀檢（監(jiān)察）、審計等部門協(xié)調(diào)配合，形成監(jiān)督檢查聯(lián)動機制。

4、大力推行政務(wù)公開。2005年，湖北省財政編制與政務(wù)公開工作開始試點，在全國首開先河，2006年在全省范圍內(nèi)推開，財政編制與政務(wù)公開工作在全省順利推進并取得顯著成效。一是領(lǐng)導(dǎo)高度重視，精心組織。省委、省政府高度重視財政與編制政務(wù)公開工作，成立了以省委常委、常務(wù)副省長任組長，省財政廳、省編辦以及紀檢、組織、人事、工商、稅務(wù)、民政等18個部門為成員的財政與編制政務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組，省財政廳作為牽頭召集人。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在財政廳，廳長任辦公室主任，紀檢組長任常務(wù)副主任，日常工作由監(jiān)督檢查處負責(zé)。按照省里的模式，各市州、縣（市、區(qū)）也相應(yīng)建立了各級財政與編制政務(wù)公開組織機構(gòu)。二是穩(wěn)步推進，有序開展。采取先試點、后推開的步驟穩(wěn)步推進。2005年，先在京山等14個縣（市、區(qū)）進行試點，2006年在全省所有縣（市、區(qū)）推開。三是成效顯著。經(jīng)過近十年的不懈努力，財政與編制政務(wù)公開已成為日常性工作，在解決社會熱點問題、源頭上預(yù)防腐敗、改進部門工作中發(fā)揮了重要作用。2014年底，省級財政共上網(wǎng)資金44項、金額450億元，各地累計公開財政資金4403項，資金總額535億元，其中到人到戶資金2562項，到項目資金1705項。財政與編制政務(wù)公開網(wǎng)直接或通過網(wǎng)址鏈接方式公開部門預(yù)算單位5604家，涉及預(yù)算資金近400億元。全省發(fā)布政務(wù)公開動態(tài)信息5700多條，更新財政法規(guī)制度文件8200多條。2014年糾正挪用、截留資金及不應(yīng)享受專項資金補貼補助4.7萬人次，涉及資金2845萬元；糾正挪用、截留資金431人次，涉及資金11627萬元；清理吃空餉572人，涉及資金1347萬元。財政編制與政務(wù)公開增強了資金分配使用、編制管理的透明度，為社會有效參與監(jiān)督拓寬了渠道，降低了監(jiān)督成本，促進了部門和單位自我約束意識的提升、工作作風(fēng)的改進和工作質(zhì)量的提高，為打造“陽光財政”和“透明編制”奠定了良好基礎(chǔ)，政府公信力和群眾滿意度都得到提高。這項工作得到中編辦、財政部、省委、省政府的充分肯定，全國多家主流媒體曾多次宣傳報道。

二、湖北財政監(jiān)督存在的問題

湖北省財政監(jiān)督實踐的積極探索為財政監(jiān)督體制的完善積累了經(jīng)驗、奠定了基礎(chǔ)。但是，隨著現(xiàn)代財政制度的建立、依法理財?shù)耐七M、經(jīng)濟新常態(tài)下財政的趨勢性變化，現(xiàn)有財政監(jiān)督體制存在一些問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）財政監(jiān)督法制建設(shè)相對滯后

依法行政、依法監(jiān)督是財政監(jiān)督的準繩。在全國，截至目前已有9個?。▍^(qū)）經(jīng)人大批準頒布了地方性《財政監(jiān)督條例》，7個省以省政府文件形式下發(fā)《財政監(jiān)督辦法》，明確了財政監(jiān)督具體范圍和權(quán)限、內(nèi)容和措施、方式和原則、程序和監(jiān)督結(jié)果運用，明晰了財政部門和審計、稅務(wù)、監(jiān)察等其他監(jiān)督檢查部門的職責(zé)，理順了財政部門和監(jiān)督對象的責(zé)任。從湖北省情況來看，財政部門早在1995年就開始著手財政監(jiān)督的立法工作，研究起草《湖北省財政監(jiān)督條例》，但由于種種原因這個條例至今都沒有出臺。全省財政監(jiān)督工作只能依據(jù)《預(yù)算法》、《會計法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《財政部門監(jiān)督辦法》等有關(guān)法律、行政法規(guī)開展，監(jiān)督重點以落實財政部的有關(guān)政策、文件精神和有關(guān)工作要求為主。這就導(dǎo)致了財政監(jiān)督所遵循的依據(jù)多、雜、散的問題，缺乏統(tǒng)一的財政監(jiān)督法規(guī)依據(jù)，從而制約了財政監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。

（二）財政監(jiān)督職能定位不明確

財政監(jiān)督職責(zé)不明確包括財政外部和財政內(nèi)部兩個層面。

1、財政監(jiān)督和其他經(jīng)濟監(jiān)督主體職責(zé)界定不清。財政監(jiān)督主體包括人民代表大會及其常務(wù)委員會、審計部門、財政部門、稅務(wù)部門、國資委以及其他涉及財政資金管理事項的部門、社會中介機構(gòu)和民眾、新聞媒體及網(wǎng)絡(luò)等。除了立法機構(gòu)實施的人大財政監(jiān)督和社會監(jiān)督外，其他監(jiān)督主體都屬于政府部門的監(jiān)督，且是平行關(guān)系。由于各監(jiān)督主體職責(zé)權(quán)限沒有明確，在實踐中，各監(jiān)督主體根據(jù)法律法規(guī)對同一被監(jiān)督對象進行監(jiān)督，重復(fù)監(jiān)督和交叉監(jiān)督的現(xiàn)象時有發(fā)生，影響監(jiān)督的有效性。同時，各監(jiān)督主體間缺少分工協(xié)作，檢查計劃未相互銜接，信息不能共享，檢查結(jié)論不能相互利用，導(dǎo)致人、財、物的浪費，造成監(jiān)督成本高而監(jiān)督效率低下。

2、財政內(nèi)部專職監(jiān)督機構(gòu)和業(yè)務(wù)管理機構(gòu)監(jiān)督職責(zé)不明晰。專職監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)制定有關(guān)監(jiān)督檢查規(guī)定，牽頭擬定年度監(jiān)督計劃，組織實施日常監(jiān)督和專項監(jiān)督，對業(yè)務(wù)管理機構(gòu)實施的監(jiān)督進行再監(jiān)督；業(yè)務(wù)管理機構(gòu)則主要負責(zé)在履行財政、財務(wù)、會計等管理職責(zé)過程中，對監(jiān)督對象進行日常監(jiān)督。但實際情況是，財政部門內(nèi)控機制不健全、不統(tǒng)一，專職監(jiān)督機構(gòu)組織、協(xié)調(diào)和牽頭作用不明顯；業(yè)務(wù)管理機構(gòu)重分配輕監(jiān)督，日常監(jiān)督作用發(fā)揮不夠；業(yè)務(wù)管理機構(gòu)與專職監(jiān)督機構(gòu)溝通協(xié)調(diào)機制不健全，財政監(jiān)督?jīng)]有形成合力。

（三）財政監(jiān)督職責(zé)履行不到位

財政監(jiān)督在預(yù)算、績效、全面動態(tài)監(jiān)管以及基層財政監(jiān)督幾個方面職責(zé)履行難以到位。一是預(yù)算監(jiān)督有待加強。多年來，預(yù)算監(jiān)督主要作用于預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，對預(yù)算編制、調(diào)整和決算的監(jiān)督十分有限，財政監(jiān)督融入預(yù)算管理、強化預(yù)算監(jiān)督的深度和力度與現(xiàn)代財政制度的要求相比差距甚大。二是全面、實時監(jiān)督有待實現(xiàn)。由于全省對所有政府性資金運行全過程的監(jiān)督系統(tǒng)機制正在建立之中，與之相應(yīng)的硬件條件正在跟進，全省財政監(jiān)督尚無法做到對所有政府性資金的事前審核、事中監(jiān)控和事后檢查，財政資金監(jiān)管的全面性、實時性還無法實現(xiàn)。三是績效監(jiān)督尚在起步階段。雖然近年來湖北省在財政績效管理方面做了大量工作，也取得了顯著成效，但是還不深入，預(yù)算主體、執(zhí)行單位效能活動系統(tǒng)、客觀、規(guī)范的評價標(biāo)準和評價指標(biāo)體系還不完善，全省績效監(jiān)督總體上處于摸索途徑、積累經(jīng)驗、逐步推進的階段。四是基層財政監(jiān)督乏力。近年來，湖北省實行鄉(xiāng)財縣管,建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專管員制度，在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理、加大農(nóng)村財政財務(wù)監(jiān)管力度方面發(fā)揮了積極作用。但是，由于“鄉(xiāng)財縣管”后與之相適應(yīng)的監(jiān)督工作機制尚未建立，基層財政部門內(nèi)控機制不健全、財務(wù)管理有待規(guī)范，基層財政監(jiān)督隊伍建設(shè)有待加強，其他職能部門財政監(jiān)督意識不強等原因，基層財政部門就地就近監(jiān)督不到位。

（四）財政監(jiān)督制衡機制尚未真正建立

雖然通過部門預(yù)算制度改革，從制度上建立起了預(yù)算編制權(quán)、預(yù)算執(zhí)行權(quán)和預(yù)算監(jiān)督權(quán)的分離，預(yù)算編制由預(yù)算部門專職負責(zé)，預(yù)算執(zhí)行由國庫機構(gòu)和集中支付機構(gòu)負責(zé)，預(yù)算監(jiān)督由財政監(jiān)督專門負責(zé)，但在實踐運行中并未真正執(zhí)行。目前財政部門內(nèi)部機構(gòu)還是根據(jù)分管部門設(shè)置，內(nèi)部業(yè)務(wù)管理機構(gòu)事實上集預(yù)算分配權(quán)、預(yù)算執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，往往偏重資金分配,輕資金監(jiān)管。財政專職監(jiān)督機構(gòu)只是以授權(quán)的形式參與其中，對預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整和決算監(jiān)督十分有限。由于缺乏真正的監(jiān)督主體，容易出現(xiàn)預(yù)算約束軟化、項目投資監(jiān)控?zé)o力、資金運行效率不高等問題。由于預(yù)算編制權(quán)、預(yù)算執(zhí)行權(quán)、預(yù)算監(jiān)督權(quán)制衡機制尚未真正運行，獨立、有效的財政監(jiān)督難以實現(xiàn)，財政監(jiān)督的作用無法充分發(fā)揮。

（五）內(nèi)控機制有待健全

作為被監(jiān)督對象的行政事業(yè)單位，存在內(nèi)控制度缺失、不健全、不完善，財務(wù)管理崗位設(shè)置混亂、財務(wù)人員配置不合理；內(nèi)部會計監(jiān)督職能弱化、會計核算不規(guī)范，財務(wù)審核機制流于形式，國有資產(chǎn)監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱等問題。長期以來，財政部門較注重自身內(nèi)控管理制度的建設(shè)，忽略了對被監(jiān)督對象內(nèi)控制度建設(shè)的指導(dǎo)和落實，導(dǎo)致被監(jiān)督對象內(nèi)部控制、內(nèi)部監(jiān)督、內(nèi)部管理不到位，弱化了財政監(jiān)督的成效。

（六）財政監(jiān)督成果利用不充分

受財政職能限制和影響，財政監(jiān)督檢查出來的問題跟蹤處理落實難，依法處罰和執(zhí)行力度不夠，監(jiān)督檢查結(jié)果與預(yù)算編制結(jié)合不緊密，監(jiān)督結(jié)果運用不充分，以致于出現(xiàn)有的地方或部門“年年查、年年犯,年年犯、年年查”。財政監(jiān)督缺乏威懾性、權(quán)威性。從湖北省實際情況看，由于沒有出臺財政監(jiān)督條例，財政監(jiān)督的主要依據(jù)是財政部門規(guī)章，處置結(jié)果缺乏有力的法律保障，給行政干預(yù)提供了很大的自由裁量權(quán)，監(jiān)督?jīng)]有話語權(quán)。在監(jiān)督過程中，有的地方或部門領(lǐng)導(dǎo)不愿檢查、阻礙檢查、拖延檢查；有的出于地方保護或部門利益需要，對監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題大事化小、小事化了，形成法不責(zé)眾的導(dǎo)向；財政監(jiān)督尚未作為部門預(yù)算編制的重要依據(jù)，利用財政監(jiān)督結(jié)果改進部門管理、完善政策和法規(guī)作用有限。

（七）財政監(jiān)督基礎(chǔ)工作有待加強

由于財政收支規(guī)模不斷擴大，財政收支管理鏈條越來越長，財政直接投向基層、農(nóng)村以及惠及廣大人民群眾的資金規(guī)模也逐漸擴大，與之相適應(yīng)，財政監(jiān)管的范圍、廣度、深度也不斷加強，這對財政監(jiān)督干部隊伍和財政監(jiān)督技術(shù)手段提出了更高要求。從實際情況看，一是財政監(jiān)督干部隊伍力量有待加強。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年，全省共有專職財政監(jiān)督檢查干部107人，專職監(jiān)督干部數(shù)量難以滿足日益增長的財政監(jiān)督工作需求。由于財政監(jiān)督干部新生力量充實不夠，人員年齡結(jié)構(gòu)老化，財政監(jiān)督干部隊伍面臨青黃不接的問題。二是財政監(jiān)督干部素質(zhì)有待提高。部分財政監(jiān)督干部思想政治教育未跟上，業(yè)務(wù)知識陳舊、老化，無法適應(yīng)新時期財政改革的需要，不能很好地勝任財政監(jiān)督崗位。三是財政監(jiān)督手段有待豐富。目前，財政監(jiān)督利用信息化平臺、軟件等現(xiàn)代化檢查手段較少，大部分還是沿用傳統(tǒng)的手工查閱賬表憑證，耗時長、成本高、效率低，亟待改進。

三、新時期湖北財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型思路與措施

黨的十八大、十八屆三中、四中全會以來，建立現(xiàn)代財政制度、法治財政、新常態(tài)下的財政趨勢性變化標(biāo)志著財稅體制改革進入一個新的歷史時期。面對新形勢新要求，湖北財政監(jiān)督要克服以上存在的主要問題，加快轉(zhuǎn)型，著力構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代財政制度的財政監(jiān)督體制。

（一）新形勢對財政監(jiān)督提出新要求

1、現(xiàn)代財政制度對財政監(jiān)督提出新要求。十八屆三中全會提出建立現(xiàn)代財政制度，為財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型指明了方向。一是體系上，全面規(guī)范。財政監(jiān)督適應(yīng)現(xiàn)代財政制度的需要，建立全面覆蓋、全程監(jiān)控、全員參與的大監(jiān)督格局。財政監(jiān)督要覆蓋到所有政府性資金運行和財政職能所涉及的所有經(jīng)濟客體，要貫穿于財政管理活動的全過程，推進財政監(jiān)督的統(tǒng)一性、整體性和常態(tài)性。二是功能上，拓展深入。加強對預(yù)算管理制度改革、稅收制度改革、調(diào)整政府間財政關(guān)系的重大財稅政策落實情況的監(jiān)督檢查和調(diào)查，強化對收入預(yù)算性監(jiān)管、跨年度收支監(jiān)管、重點支出掛鉤清理和稅收優(yōu)惠政策清理的監(jiān)管、政府性債務(wù)監(jiān)管，及時反映和糾正政策執(zhí)行中存在的違規(guī)問題，規(guī)范政策執(zhí)行，保障重大財政改革政策的落實和完善。三是機制上，協(xié)調(diào)制衡。建立預(yù)算編制體系、預(yù)算執(zhí)行體系、預(yù)算監(jiān)督體系既相互分離、制衡又相互協(xié)調(diào)的運行機制。

2、法治財政對財政監(jiān)督提出新要求。十八屆四中全會將依法治國確定為基本治國方針。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，依法治國從財政的法治開始，建立法治財政。法治財政要求財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型必須從過去的行政推動轉(zhuǎn)向法治推動。一是加強財政監(jiān)督法律、法規(guī)和制度體系建設(shè)。法治財政對財政監(jiān)督提出新要求、新任務(wù)需要以法制形式予以確定。遵循立法原則和制度建設(shè)的客觀規(guī)律，牢牢把握權(quán)責(zé)法定原則，在新《預(yù)算法》的框架范圍內(nèi)，廢除原有財政監(jiān)督法規(guī)制度過時、不相容、不便于操作的部分，整合與財政監(jiān)督相關(guān)的法律法規(guī)制度，適時推出一部綜合性的財政監(jiān)督管理制度，并制定具體的配套制度。完善常態(tài)化、信息化、動態(tài)化的監(jiān)督制度，使得財政監(jiān)督在完備的法律制度體系中運行。二是加強對財政資源分配權(quán)的監(jiān)督。依法全面履行財政職能，強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。加強包括財政資金的分配權(quán)、國有資產(chǎn)經(jīng)營、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)權(quán)力的監(jiān)督，規(guī)范政府行為，強化內(nèi)部管理，防止權(quán)力濫用。三是加強對財政監(jiān)督成果的運用。以制度形式落實財政監(jiān)督檢查成果運用，將監(jiān)督檢查結(jié)果作為部門預(yù)算編制的重要依據(jù)之一，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查等監(jiān)督機制的使用，增加對引咎辭職、責(zé)令辭職和罷免等問責(zé)方式的建議權(quán)限。

3、新常態(tài)下財政領(lǐng)域的趨勢性變化對財政監(jiān)督提出新要求。經(jīng)濟新常態(tài)下財政趨勢性變化為財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型明確了著力點。一是財政收支監(jiān)督并重。一方面加強對財政收入的監(jiān)督，既要監(jiān)督稅收依法征收、應(yīng)收盡收，清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策，加強國有資本收益管理；又要防止亂收費、收“過頭稅”以及財政“空轉(zhuǎn)”行為，維護財政經(jīng)濟秩序。另一方面加強對財政支出的監(jiān)督。優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，監(jiān)督各項支出須以預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。加強對兜底、保基本的民生支出資金的監(jiān)管，既要保證資金的安全、支出的規(guī)范，又要在財政資金引導(dǎo)社會資本投入領(lǐng)域加強監(jiān)管，保證財政資金的節(jié)約、高效。二是財政監(jiān)督嵌入財政管理之中。財政監(jiān)督嵌入財政主體業(yè)務(wù)，強化對財政預(yù)算編制、執(zhí)行、決算管理鏈條的監(jiān)控，財政監(jiān)督從事后監(jiān)督，轉(zhuǎn)向事前介入、事中控制上來，融入財政管理全過程，促進財政管理水平的提高。三是注重管理會計在財政監(jiān)督中的運用。新常態(tài)下，財政收入中低速增長和財政支出剛性增長將長期并存，提高有限財政資金的使用效益、提高財政治理水平成為迫切需要。建立跨年度預(yù)算平衡機制、實行“績效管理”、規(guī)范地方政府債務(wù)管理、編制政府綜合財務(wù)報告等，都要求運用管理會計有效地發(fā)揮財政監(jiān)督的職能作用。

（二）財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型思路

面對新形勢新要求，財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型的思路是按照黨的十八大提出的“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)”、十八屆三中全會提出的“建立現(xiàn)代財政制度”以及十八屆四中全會提出的依法治國要求，建立健全法制完備、職責(zé)明確、制衡協(xié)調(diào)、運行高效的與現(xiàn)代財政制度相適應(yīng)的財政監(jiān)督體制。

財政監(jiān)督工作應(yīng)從以下幾個方面實現(xiàn)轉(zhuǎn)型：

1、從行政型監(jiān)督向法治型監(jiān)督轉(zhuǎn)型。從主要依據(jù)文件、行政指令、工作任務(wù)等行政手段進行監(jiān)督檢查向以新《預(yù)算法》為準繩、以財政部門監(jiān)督辦法、《會計法》等法律法規(guī)為依據(jù)依法監(jiān)督的法治型監(jiān)督轉(zhuǎn)型，維護財政監(jiān)督的嚴肅性，增強財政監(jiān)督的威懾力。

2、從處罰型監(jiān)督向服務(wù)型監(jiān)督轉(zhuǎn)型。從側(cè)重于查處違反財經(jīng)紀律和規(guī)定的行為、挽回財政資金損失的處罰型財政監(jiān)督，向根據(jù)經(jīng)濟運行、財政改革和財政管理需要，有針對性地開展監(jiān)督檢查，作用于財政政策制定和執(zhí)行、提高財政管理水平的服務(wù)型監(jiān)督轉(zhuǎn)型。

3、從檢查型監(jiān)督向管理型監(jiān)督轉(zhuǎn)型。從主要以事后集中檢查為主的檢查型監(jiān)督向事前參與、事中監(jiān)控、事后檢查相結(jié)合，貫穿于財政運行全過程和財政管理各環(huán)節(jié)的管理型監(jiān)督轉(zhuǎn)型。

4、從合規(guī)型監(jiān)督向績效型監(jiān)督轉(zhuǎn)型。從單純的財經(jīng)紀律監(jiān)督檢查向以提高財政資金分配和使用績效為目的、追蹤問效的績效型監(jiān)督轉(zhuǎn)型。

（三）湖北財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型措施

湖北財政監(jiān)督部門在轉(zhuǎn)型思路的指導(dǎo)下，主要從以下幾個方面推進。

1、強化法治思維，推進財政監(jiān)督由行政型向法治型轉(zhuǎn)型。十八屆四中全會提出依法治國，依法治國在財政領(lǐng)域的體現(xiàn)就是法治財政，法治監(jiān)督是法治財政的重要內(nèi)容。作為財政領(lǐng)域的基本法，新《預(yù)算法》對地方制定財政監(jiān)督法律法規(guī)提出了要求，新《預(yù)算法》第一百條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常務(wù)委員會根據(jù)本法，可以制定有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)?！毙滦蝿菹?，我們要樹立法治理念，以法治思維加強財政監(jiān)督法治建設(shè)。在遵循立法原則和制度建設(shè)客觀規(guī)律的前提下，根據(jù)新《預(yù)算法》、《會計法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《財政部門監(jiān)督辦法》要求，整合各類有關(guān)財政監(jiān)督政策法規(guī)，結(jié)合湖北省經(jīng)濟發(fā)展、財政改革、財政監(jiān)督實際，將有效的監(jiān)督經(jīng)驗融入其中，出臺由省人大通過的《湖北省財政監(jiān)督條例》，明確財政監(jiān)督法律地位和職責(zé)權(quán)限、財政監(jiān)督原則和方式、財政監(jiān)督對象和范圍、財政監(jiān)督程序，明晰監(jiān)督人員權(quán)利和義務(wù)，嚴肅監(jiān)督檢查結(jié)果的處理等。通過制定湖北省財政監(jiān)督條例，使湖北省財政監(jiān)督有法可依，為全省財政監(jiān)督提供法制保障，促進湖北財政監(jiān)督走上符合現(xiàn)代財政制度要求的規(guī)范化、法制化軌道。

2、明晰職責(zé)、強化職能，推進財政監(jiān)督由處罰型向服務(wù)型轉(zhuǎn)型。通過明晰財政監(jiān)督職責(zé)體系、強化財政監(jiān)督職責(zé)，推進財政監(jiān)督由處罰型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

一是明晰財政監(jiān)督職責(zé)體系。首先，明確監(jiān)督主體職責(zé)界限并相互協(xié)作。明確人大監(jiān)督和政府部門監(jiān)督各自職責(zé)：人大監(jiān)督重點在宏觀監(jiān)督方面；財政監(jiān)督主要是研究和把握財政政策，按照財政監(jiān)督相關(guān)法規(guī)要求對財政收支進行監(jiān)督；考核國有企業(yè)財務(wù)計劃指標(biāo)，監(jiān)督收入征收情況和預(yù)算單位的財政財務(wù)收支情況等微觀監(jiān)督由審計部門和社會中介機構(gòu)實行。財政部門要重視對社會中介機構(gòu)的再監(jiān)督。財政監(jiān)督同人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、行政監(jiān)察等監(jiān)督主體在工作上相互協(xié)調(diào)，聯(lián)合監(jiān)管，統(tǒng)一監(jiān)督口徑，建立監(jiān)督信息共享、交流、反饋制度，形成監(jiān)督合力。同時，財政部門與稅務(wù)、審計、紀檢、人大等部門之間要主動加強溝通聯(lián)系，做到檢查計劃上相互銜接，工作信息上充分共享，檢查結(jié)論上相互利用。

其次，明晰財政內(nèi)部專職監(jiān)督機構(gòu)和業(yè)務(wù)管理機構(gòu)監(jiān)督職責(zé)。理順財政部門內(nèi)部各監(jiān)督主體之間的關(guān)系，明確各監(jiān)督主體職責(zé)權(quán)限，加強業(yè)務(wù)管理機構(gòu)與專職監(jiān)督機構(gòu)之間的信息溝通反饋，形成相互協(xié)調(diào)、緊密銜接的綜合監(jiān)管機制。專職監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)擬訂財政監(jiān)督總體規(guī)劃和政策制度，牽頭擬定并組織實施年度監(jiān)督計劃，并對業(yè)務(wù)管理機構(gòu)履行日常監(jiān)督職責(zé)進行再監(jiān)督。專職監(jiān)督機構(gòu)要參與涉及財政監(jiān)督的財稅政策及管理辦法的擬訂，及時向業(yè)務(wù)管理機構(gòu)反饋財政管理和政策執(zhí)行中存在的問題及有關(guān)監(jiān)督檢查情況。業(yè)務(wù)管理機構(gòu)要向財政監(jiān)督機構(gòu)抄送文件，開放數(shù)據(jù)端口，支持配合財政監(jiān)督機構(gòu)開展專項監(jiān)督檢查、落實處理處罰決定；根據(jù)財政監(jiān)督機構(gòu)的意見，完善政策，加強管理，將其作為預(yù)算安排的參考依據(jù)，并及時反饋成果利用情況。要充分發(fā)揮專職監(jiān)督機構(gòu)對本部門財政監(jiān)督工作的組織、協(xié)調(diào)與牽頭作用，將財政監(jiān)督檢查工作歸口專職機構(gòu)管理，實行統(tǒng)一規(guī)劃部署、統(tǒng)一檢查計劃、統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)范程序、統(tǒng)一處理處罰、統(tǒng)一經(jīng)費管理。

二是強化財政監(jiān)督職能。首先，加強預(yù)算監(jiān)督，發(fā)揮監(jiān)督核心作用。預(yù)算工作是財政核心，預(yù)算監(jiān)督是財政監(jiān)督的核心所在。加強預(yù)算全過程監(jiān)管，其一，要加強事前對預(yù)算編制工作科學(xué)性的有效審核。按照新《預(yù)算法》要求，監(jiān)督預(yù)算根據(jù)中期財政規(guī)劃、部門滾動規(guī)劃進行編制，強化規(guī)劃對年度預(yù)算的約束，以增強預(yù)算的前瞻性和可持續(xù)性；監(jiān)督當(dāng)年預(yù)算應(yīng)結(jié)合財政經(jīng)濟形勢和跨年度平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預(yù)測進行編制；監(jiān)督預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理和部門決算的有機結(jié)合，提高年初預(yù)算到位率。財政監(jiān)督通過事前介入，及時發(fā)現(xiàn)并糾正預(yù)算編制中出現(xiàn)的問題，提高預(yù)算編制的前瞻性、可持續(xù)性、合理性。其二，事中對預(yù)算執(zhí)行進行有效控制，加強對財政收支執(zhí)行情況的監(jiān)督，依法糾正違反預(yù)算的行為，提高預(yù)算執(zhí)行的及時性、規(guī)范性、有效性。其三，立足事前、事中監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的重大問題，有針對性地開展事后檢查，維護國家的財經(jīng)紀律,提高財政管理工作的綜合效益。同時，結(jié)合建立績效評價機制，對政府部門資金的使用效益和部門工作效率進行有效監(jiān)督，對監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題提出規(guī)范管理、完善政策的合理化意見和建議，發(fā)揮好財政監(jiān)督的預(yù)防和服務(wù)功能。

其次，發(fā)揮財政專管員作用，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督。其一，將基層財政監(jiān)督特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督納入湖北財政監(jiān)督改革的整體設(shè)計當(dāng)中，不留“短板”。其二，按照2014年4月28日湖北省財政廳出臺的《關(guān)于建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專管員的指導(dǎo)意見》，充分發(fā)揮財政專管員就近、就地監(jiān)督的作用。其三，在《湖北財政監(jiān)督條例》里要充分考慮《關(guān)于建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專管員的指導(dǎo)意見》中所包含的內(nèi)容，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督有強有力的法律作支撐。其四，充實和加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的監(jiān)督力量。配優(yōu)、配齊、配強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所專職監(jiān)督人員，定期組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所專職監(jiān)督開展監(jiān)督工作的能力和水平。由縣市財政監(jiān)督機構(gòu)定期或者不定期地派專人到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所參與監(jiān)督，實行對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所是否認真履行監(jiān)督職能的再監(jiān)督。其五，由縣市財政部門對鄉(xiāng)政府委派財務(wù)總監(jiān)，讓財政監(jiān)督嵌入到鄉(xiāng)政府日常的財政收支行為中去，使監(jiān)督全程化、常態(tài)化。

再次，加強監(jiān)督辦事機構(gòu)建設(shè)，切實發(fā)揮派駐監(jiān)督職能。省級財政監(jiān)督部門要做好對廳派駐市州財政監(jiān)督檢查辦事處的職能完善、制度建設(shè)、人員培訓(xùn)、經(jīng)費保障等工作，切實發(fā)揮派駐監(jiān)督的職能作用。新形勢下，完善廳派駐市州財政監(jiān)督檢查辦事處職能，將辦事處工作嵌入到財政監(jiān)督主體業(yè)務(wù)工作，重點把握和監(jiān)管預(yù)算執(zhí)行控制的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點；建立健全駐市州財政監(jiān)督檢查辦事處管理的內(nèi)部管理制度，加強對派駐監(jiān)督機構(gòu)的管理，提高派駐監(jiān)督機構(gòu)的運行績效；定期對派駐監(jiān)督機構(gòu)人員進行思想政治、財政理論、財政業(yè)務(wù)、財政政策的培訓(xùn)，提高監(jiān)督人員理論水平和業(yè)務(wù)素養(yǎng)；給予派駐監(jiān)督機構(gòu)以充足的經(jīng)費保障，保障業(yè)務(wù)工作的順利開展。

最后，深化政務(wù)公開力度，實現(xiàn)陽光財政。陽光是最好的防腐劑。新《預(yù)算法》明確指出建立公開透明的預(yù)算制度，對公開的范圍、主體、時限提出了明確的要求，規(guī)定了違反預(yù)算公開規(guī)范的法律責(zé)任。財政監(jiān)督部門進一步深化財政與編制政務(wù)公開工作，不斷豐富完善公開內(nèi)容，加大財政資金分配、財政項目安排、財政政策制定等涉及群眾切身利益的重點財政信息公開力度；全面提高公開質(zhì)效，深化財政預(yù)決算信息和“三公”經(jīng)費信息常態(tài)化公開，推進財政工作決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果“五公開”，并力求公開信息的準確性、真實性和完整性，凸顯信息的透明度和影響力；強化財政與編制政務(wù)公開長效機制建設(shè)，突出強化政務(wù)公開成果利用，有效保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，避免暗箱操作。讓政務(wù)公開更有效地促進依法理財，防范財政風(fēng)險，增強財政服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展、服務(wù)民生的效能。

3、完善內(nèi)控機制，實現(xiàn)財政監(jiān)督由檢查型向管理型轉(zhuǎn)型。通過健全財政監(jiān)督主體和被監(jiān)督對象的內(nèi)控機制，實現(xiàn)財政監(jiān)督由過去的檢查型向管理型轉(zhuǎn)型。財政部門必須在進一步完善自身內(nèi)控機制的基礎(chǔ)上，督促和指導(dǎo)預(yù)算部門、單位建立健全內(nèi)控制度并落實到位。

一是財政部門健全自身內(nèi)控機制。其一，根據(jù)新《預(yù)算法》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等法律法規(guī)，建立健全財政部門統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的內(nèi)控制度，使財政部門內(nèi)控有章可循、有法可依。其二，強化責(zé)任意識，樹立內(nèi)控理念，將內(nèi)控意識貫穿于財政日常工作中，形成全員參與、上下聯(lián)動、共防風(fēng)險的良好局面。其三，按照權(quán)責(zé)一致、有效制衡和分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)的原則，重新梳理、科學(xué)劃分組織結(jié)構(gòu)和職能，合理匹配內(nèi)部機構(gòu)的權(quán)力與責(zé)任，健全相互牽制的職能和崗位機制。其四，圍繞防控法律、政策制定、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、公共關(guān)系、機關(guān)運轉(zhuǎn)、信息系統(tǒng)管理、崗位利益沖突8類風(fēng)險，通過流程再造，建立起對各類風(fēng)險進行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的機制，并將單位和個人執(zhí)行內(nèi)控制度情況納入考核指標(biāo)體系。其五，加強管理會計在財政監(jiān)督中的運用。運用管理會計的目標(biāo)管理、價值核算、決策分析等手段，對相關(guān)資料進行系統(tǒng)加工、整理和編制，實現(xiàn)對政府運營全過程監(jiān)督，加強財政業(yè)務(wù)監(jiān)督和預(yù)算績效評價，提高財政部門內(nèi)部管理和決策的科學(xué)性，促進財政部門提高管理水平和行政執(zhí)行力。

二是財政部門督促并指導(dǎo)預(yù)算部門和單位建立健全內(nèi)控機制。按照全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性四原則，結(jié)合部門和單位實際，財政部門指導(dǎo)被監(jiān)督對象建立健全內(nèi)控制度，將內(nèi)控制度貫穿單位活動所涉及的各種業(yè)務(wù)、事項，實現(xiàn)全程控制。同時，督促預(yù)算部門和單位將內(nèi)控制度落實到位。財政部門通過對預(yù)算部門和單位內(nèi)控制度的執(zhí)行情況進行定期、不定期的監(jiān)督檢查，有針對性地提出檢查意見和建議，并督促單位進行整改，增強預(yù)算部門和單位的內(nèi)控“主體責(zé)任”意識。定期對預(yù)算部門和單位財務(wù)人員進行財務(wù)知識培訓(xùn)，提高財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。從而形成財政監(jiān)督機構(gòu)對財政內(nèi)部預(yù)算編制機構(gòu)、預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)實行日常監(jiān)督，財政部門對部門和單位內(nèi)控制度執(zhí)行情況實行監(jiān)督，預(yù)算部門和單位通過內(nèi)控機制對自身實行監(jiān)督的大監(jiān)督格局。

4、提高監(jiān)督實效，實現(xiàn)財政監(jiān)督由合規(guī)型向績效型轉(zhuǎn)型。推進預(yù)算管理制度改革的終極目的，就是為了通過有效監(jiān)督提高財政資金使用績效。國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定（國發(fā)〔2014〕45號）文件明確指出，“準確把握深化預(yù)算管理制度改革的總體方向，要按照全面深化財稅體制改革的總體要求，遵循社會主義市場經(jīng)濟原則，加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善管理制度，創(chuàng)新管理方式，提高管理績效，用好增量資金，構(gòu)建全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，進一步規(guī)范政府行為，防范財政風(fēng)險，實現(xiàn)有效監(jiān)督，提高資金效益，逐步建立與實現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財政制度?！笨冃ПO(jiān)督是財政監(jiān)督發(fā)展的方向，將績效評價和財政監(jiān)督融會貫通，將財政監(jiān)督由過去的合規(guī)型監(jiān)督向績效型監(jiān)督轉(zhuǎn)型。一是將財政績效監(jiān)督內(nèi)容納入《湖北財政監(jiān)督條例》中，確?？冃ПO(jiān)督有法可依。二是建立適應(yīng)湖北省財政專項項目績效監(jiān)督的指標(biāo)體系，研究部門財政績效監(jiān)督、財政綜合績效監(jiān)督標(biāo)準。三是強化事前績效監(jiān)督。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，要求預(yù)算單位申報績效目標(biāo)，提供可行性分析，財政部門組織專家對其可行性進行論證，根據(jù)論證結(jié)果決定預(yù)算的批準或調(diào)整，真正體現(xiàn)“績效”。四是建立績效監(jiān)督結(jié)果掛鉤機制。將績效監(jiān)督結(jié)果作為績效考核依據(jù)，檢查結(jié)果與項目績效考核相結(jié)合，把財政資金規(guī)范、高效使用作為本級政府的目標(biāo)責(zé)任考核和干部年終考核的重要依據(jù)，提高財政資金使用效益，保護資金和干部安全。五是建立績效監(jiān)督信息資料庫。將財政支出項目基礎(chǔ)資料、財政支出績效監(jiān)督動態(tài)情況、案例等信息納入資料庫中，明確信息資料搜集管理及使用的方式方法，逐步建立起長效的績效監(jiān)督機制。

5、實現(xiàn)財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型的基本保障。一是構(gòu)建財政監(jiān)督制衡機制。根據(jù)黨的十八大提出的“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的要求，將預(yù)算編制權(quán)、預(yù)算執(zhí)行權(quán)、預(yù)算監(jiān)督權(quán)三權(quán)分離并相互制衡（以下簡稱“財政三權(quán)制衡機制”），是硬化政府預(yù)算約束、切實發(fā)揮財政監(jiān)督作用的治本之策。理想的模式是重新調(diào)整目前財政部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)，根據(jù)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督職責(zé)分別設(shè)立預(yù)算編制機構(gòu)、預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)、預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)三大類機構(gòu)。但是，為了降低部門調(diào)整的阻力和成本，使得計劃短期內(nèi)能夠順利推進，不對原有機構(gòu)設(shè)置和人員編制作大幅度調(diào)整，由預(yù)算、國庫、監(jiān)督部門分別負責(zé)預(yù)算編制權(quán)、預(yù)算執(zhí)行權(quán)和預(yù)算監(jiān)督權(quán)的牽頭，即預(yù)算部門負責(zé)總預(yù)算和部門預(yù)算的編制、審核和批復(fù)，國庫部門負責(zé)預(yù)算執(zhí)行和歸口行業(yè)的政策、財務(wù)、資產(chǎn)管理，監(jiān)督部門負責(zé)預(yù)算執(zhí)行的日常監(jiān)督、績效監(jiān)督。梳理財政內(nèi)部業(yè)務(wù)管理部門的預(yù)算編制權(quán)、預(yù)算執(zhí)行權(quán)和預(yù)算監(jiān)督權(quán)，明確三權(quán)對應(yīng)的職責(zé)并落實到人，分別歸口于預(yù)算、國庫和監(jiān)督部門。

二是加大財政監(jiān)督成果的利用和轉(zhuǎn)化力度。只有監(jiān)督結(jié)果得到充分利用和轉(zhuǎn)化，才能充分發(fā)揮財政監(jiān)督為財政管理、財政改革服務(wù)的作用。首先，強化財政監(jiān)督結(jié)果的整改落實機制。針對監(jiān)督檢查問題處理處罰落實難、監(jiān)督流于形式的情況，在保證財政監(jiān)督獨立性的基礎(chǔ)上，強化整改落實情況的反饋制度，并進行跟蹤回訪，督促整改，保證處理處罰意見得到落實。要把對單位的處罰與對個人的處罰結(jié)合起來，將對事的處罰與對人的處罰結(jié)合起來，以達到觸及違紀者靈魂、不敢再犯的目的，充分發(fā)揮財政監(jiān)督的震懾效應(yīng)和規(guī)范效應(yīng)。其次，建立財政監(jiān)督結(jié)果運用的掛鉤機制。通過將財政監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋給財政內(nèi)部相關(guān)的業(yè)務(wù)管理部門和被監(jiān)督部門，督促業(yè)務(wù)管理部門和被監(jiān)督部門及時改進，并將監(jiān)督檢查和整改的情況與預(yù)算編制、資金安排、工作考核和人事任免相掛鉤，以提高其監(jiān)督成果運用的積極性、主動性。再次，強化財政監(jiān)督結(jié)果的公開機制。將不涉密的監(jiān)督檢查結(jié)果以公告啟示、信息專報、情況通報或主流媒體等形式，定期向社會公布，發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。最后，建立財政監(jiān)督成果的共享機制。將財政監(jiān)督的線索、問題、結(jié)果等信息，通過信息化平臺在財政部門內(nèi)部和財政外部的審計、稅務(wù)、紀檢等相關(guān)部門實行信息互通、成果共享，提高監(jiān)督成果利用率。除此之外，還要強化財政監(jiān)督結(jié)果的參謀作用。通過對監(jiān)督結(jié)果的調(diào)查研究、深入分析，為被監(jiān)督對象完善內(nèi)部控制制度、提高財政財務(wù)管理水平提出合理化建議，同時對檢查中反復(fù)出現(xiàn)或普遍存在的問題，從財政管理薄弱環(huán)節(jié)和制度缺陷方面查找原因，提出加強財政管理、完善財政制度的意見和建議，為政策制定提供基礎(chǔ)資料和決策參考。

三是加快財政監(jiān)督信息化建設(shè)。將信息化技術(shù)運用到財政監(jiān)督之中，提高財政監(jiān)督科學(xué)化、精細化水平。首先，要建立統(tǒng)一的財政監(jiān)督信息系統(tǒng)。依托“金財工程”支撐應(yīng)用平臺，結(jié)合財政監(jiān)督工作實際，逐步建立財政部門統(tǒng)一的監(jiān)督管理系統(tǒng)，實現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)采集、分析、預(yù)警信息化。其次，加強財政監(jiān)督硬件設(shè)施建設(shè)。整合利用硬件信息資源，保證相關(guān)設(shè)施及其配套設(shè)備的先進性和穩(wěn)定性，避免低水平重復(fù)建設(shè)。再次，要推進軟件業(yè)務(wù)應(yīng)用開發(fā)。進一步加大財政檢查軟件、各種審核審批軟件及日常監(jiān)控管理軟件的開發(fā)力度，推動電子化查賬和數(shù)據(jù)自動分析核查，提高監(jiān)督檢查效率。

四是加強財政監(jiān)督隊伍建設(shè)。隨著新一輪財稅體制改革的縱深推進，財政監(jiān)督責(zé)任大、業(yè)務(wù)性強，更需要打造一支政治堅定、能力過硬、作風(fēng)優(yōu)良、奮發(fā)有為的財政監(jiān)督干部隊伍。首先，整合財政監(jiān)督力量。隨著財政監(jiān)督職能的不斷加強，今后財政監(jiān)督是財政部門工作的重要內(nèi)容之一，要實現(xiàn)“財政三權(quán)制衡機制”，必須在整合財政專職監(jiān)督機構(gòu)、績效評價機構(gòu)、投資評審機構(gòu)財政人員的基礎(chǔ)上，將財政業(yè)務(wù)管理部門負責(zé)監(jiān)督職能的人員歸口財政監(jiān)督隊伍，壯大監(jiān)督力量。其次，強化財政監(jiān)督隊伍的能力建設(shè)。通過對監(jiān)督人員實行定期和不定期的思想政治教育和業(yè)務(wù)知識更新培訓(xùn)，不斷提高財政干部的思想、政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)。制定財政監(jiān)督人員行為規(guī)范，構(gòu)建約束機制。再次，切實加強財政監(jiān)督隊伍的作風(fēng)建設(shè)。強化監(jiān)督責(zé)任，嚴格監(jiān)督紀律，提高財政監(jiān)督干部遵守廉政紀律、各項廉潔自律規(guī)定、保密紀律，落實黨風(fēng)建設(shè)各項制度的自覺性，為全面推進財政監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型、全省財政改革與發(fā)展培養(yǎng)一支作風(fēng)扎實、能力過硬的財政監(jiān)督干部隊伍。

五是引入第三方專業(yè)機構(gòu)。隨著預(yù)算管理制度改革的推進和新預(yù)算法的實施，監(jiān)督財政專項資金跨部門、跨年度、跨層級統(tǒng)籌使用是財政監(jiān)督的重要內(nèi)容。整合統(tǒng)籌的各類財政專項資金涉及部門多、行業(yè)廣、領(lǐng)域?qū)?、專業(yè)性強，單純依靠財政部門或相關(guān)職能部門難以實施有效監(jiān)督，術(shù)業(yè)有專攻，應(yīng)按照“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)”三權(quán)分立和制衡的原則，通過政府購買服務(wù)的方式，引入第三方專業(yè)機構(gòu)，參與財政監(jiān)督，提高監(jiān)督效能。

建立現(xiàn)代財政制度、法治財政和新常態(tài)下財政領(lǐng)域趨勢性變化為財政監(jiān)督提出新任務(wù)、新要求，在深刻認識財政監(jiān)督存在問題的基礎(chǔ)上，明確財政監(jiān)督向法治型、服務(wù)型、管理型和績效型轉(zhuǎn)變的思路，做好財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型的基本保障，從而構(gòu)建與現(xiàn)代財政制度相適應(yīng)的財政監(jiān)督體制。

（執(zhí)筆人：吳曉玲/湖北省財政廳、李燈強/湖北省社科院）

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（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）