王國(guó)華

農(nóng)耕社會(huì)的中國(guó)，靠天吃飯，水旱不均，經(jīng)常鬧災(zāi)荒。這種情況下，如何救災(zāi)考驗(yàn)著歷朝歷代的統(tǒng)治者。大宋320年，是中國(guó)歷史上少有的頗具人文情懷的時(shí)段。從宋太祖趙匡胤開始，太宗、真宗、英宗、神宗及以后的皇帝，大多仁慈為本，關(guān)心下屬和民眾，體現(xiàn)在救災(zāi)上，便是實(shí)行了一系列操作性強(qiáng)、較為人性化的措施，有些至今仍堪揣摩。

【鼓勵(lì)民間資本介入與以工代賑】

解決災(zāi)荒問題，說到底就是解決吃飯問題。為此，最直接的辦法就是發(fā)放糧食。景德三年（1006年）三月，真宗皇帝下令開封府、京東西、淮南等鬧饑荒的地方開倉(cāng)賑貸，不分“主客”，流入災(zāi)民和本地災(zāi)民同等待遇。此外，還要讓存糧流動(dòng)起來，鼓勵(lì)民間借貸。天禧元年（1017年）五月，殿中侍御史張廓奉詔安撫京東災(zāi)民，出發(fā)前提了個(gè)建議：倡導(dǎo)保有存糧的家庭將之借貸給鄉(xiāng)鄰，秋收后按民間慣例連本帶息收回。如果借貸者出于各種原因還不上，由官方負(fù)責(zé)賠償，用政府信用解決出借者的后顧之憂。此議獲得批準(zhǔn)。

宋朝初年設(shè)置了一種名為“力勝錢”的稅種（即對(duì)運(yùn)輸谷、鹽的車船所征的稅），該稅種從一開始就遭到各種各樣的反對(duì)。蘇東坡寫過一篇著名的《乞免五谷力勝稅錢札子》，苦口婆心地請(qǐng)求取消這個(gè)稅種。他說：“谷太賤則傷農(nóng)，太貴則傷末”，谷價(jià)的平穩(wěn)，就是靠舟車運(yùn)行，從賤處運(yùn)到貴處。古人知曉其中利害，所以從不向他們收稅，而我們大宋朝這么干了，將來的史書會(huì)重重寫上一筆“收五谷力勝稅錢，自皇宋某年始也”，丟人且掉價(jià)。熙寧六年（1073年），朝廷曾免征“力勝錢”，鼓勵(lì)南糧北運(yùn)。但在整個(gè)宋朝，“力勝錢”時(shí)征時(shí)免，并無定制。一般都是在饑荒年免除，給饑餓中的人們一點(diǎn)安慰。

熙寧五年（1072年）遭遇饑荒，皇帝下詔司農(nóng)寺（掌糧食積儲(chǔ)、倉(cāng)廩管理及京官祿米供應(yīng)等事務(wù)）出常平倉(cāng)粟十萬(wàn)石，撥至南京、宿州、亳州、泗州，讓當(dāng)?shù)毓賳T招募饑民疏浚河流。饑民有活干，有飯吃，便可以有尊嚴(yán)地活下去，順便解決當(dāng)?shù)氐拇笮凸こ獭４文暧窒略t，從今開始遇到災(zāi)年，除正常的救濟(jì)外，可以核算一下各地有哪些農(nóng)田水利方面的活，需要多少勞力，統(tǒng)一規(guī)劃，賜以常平倉(cāng)里的錢糧，招募饑民，以制度的形式將這個(gè)辦法保留了下來。此后屢次重申，也多次照辦。比如元豐元年（1078年）八月，青、齊、淄三州發(fā)水，流民所到之處，各地方官大量招募少壯者參與政府工程，以工代賑，一時(shí)民心安定。

景祐元年（1034年），皇帝下詔：去年飛蝗為患，所至遺種，恐春夏之交大量滋生，可令百姓到田地中攫取蝗仔，一升蝗仔給豆米五升。康定元年（1040年）又下詔，天下諸縣，凡攫取蝗仔者，可給米豆三升?；认x是除水旱之外的重要災(zāi)源之一，此舉防患于未然，又能借機(jī)向饑民發(fā)放勞務(wù)費(fèi)，可謂以工代賑的代表作。

宋朝的地方官還從災(zāi)民中招錄士兵。咸平年間，潭州知州李允則招募近萬(wàn)饑民“隸軍籍”；大中祥符年間，江淮糧食歉收，洪州知州王濟(jì)“錄饑民為州兵”。大中祥符末年，方偕為溫州軍事推官。時(shí)遭荒歉，饑腸轆轆的民眾請(qǐng)求從軍。地方官不敢做主，方偕就去問自己的上司呂夷簡(jiǎn)，說：“民迫流亡，不早募之，將聚而為盜?！眳我暮?jiǎn)認(rèn)同他的觀點(diǎn)，錄取了七千饑民。朝廷對(duì)呂夷簡(jiǎn)的做法持肯定態(tài)度。

還有一種相對(duì)極端的做法：出粟賞爵，其實(shí)就是赤裸裸地賣官買官。太宗淳化五年（994年），朝廷通令遭遇水災(zāi)的諸州軍縣，本地有物力的富戶如果愿意將自己多余的糧食拿出來賑貸，可以根據(jù)捐助多少賞賜爵位。當(dāng)時(shí)朝廷初立，百?gòu)U待興，捐糧得到的回報(bào)比較優(yōu)厚。以后出粟賞爵的價(jià)碼越來越高，回報(bào)越來越小。宋沿唐制，官員每日領(lǐng)“日歷書”，自記政務(wù)大事及功過以備考核政績(jī)，稱“書歷”。如果勸諭本地富戶捐糧成功，允許寫入“書歷”，作為政績(jī)上報(bào)。

但“出粟賞爵”破壞公平，雖解一時(shí)之需，卻屬飲鴆止渴，并不值得稱道。

【慎重對(duì)待流民問題，避免引發(fā)次生災(zāi)害】

人吃不飽飯就要逃荒，逃荒就會(huì)形成巨大的遷徙潮。而大量饑民堵塞在路上，存在各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，處理不當(dāng)就可能揭竿而起。中國(guó)歷史上的起義絕大多數(shù)跟饑荒有關(guān)。對(duì)于這種風(fēng)險(xiǎn)，有些地方官意識(shí)不到，萬(wàn)一生變，往往簡(jiǎn)單地把責(zé)任往天災(zāi)或者高層決策者身上一推了之。有些眼光遠(yuǎn)大的官員則居安思危，解決問題于萌芽之中。

慶歷八年（1048年），被外派青州的資政殿學(xué)士富弼，采取了一系列措施應(yīng)對(duì)洶涌而至的災(zāi)民潮。他選擇管轄區(qū)域內(nèi)糧食富余的五個(gè)州，勸民出粟，得糧十五萬(wàn)斛。以前存糧都是轉(zhuǎn)運(yùn)、聚集到固定的官?gòu)[中，現(xiàn)在則因地制宜，擇公私房舍若干，哪里有空間就放在哪里，使糧倉(cāng)均衡地遍布轄區(qū)各地。山林河泊，只要能以之為食的，如樹上的果實(shí)、水里的魚蝦、路邊的草籽、田地中殘存的塊莖等，任由饑民取之，主人不得制止，其損失最后由官府打包補(bǔ)償。死亡的流民由官府派人統(tǒng)一埋葬到名為“叢?！钡墓材沟刂?，富弼親自撰寫祭文以奠之；流民渡過難關(guān)回鄉(xiāng)復(fù)業(yè)者，仍一路包吃包住，直至其徹底安定下來。救災(zāi)期間官吏各司其職，嚴(yán)防死守，避免群體性事件，事后集體向朝廷請(qǐng)功。在一系列舉措之下，五十萬(wàn)災(zāi)民得以存活，另有一萬(wàn)多人從軍，成為一支生猛的保衛(wèi)力量。朝廷下令褒獎(jiǎng)富弼，并評(píng)價(jià)他的經(jīng)驗(yàn)“簡(jiǎn)單易行”，應(yīng)向天下推廣。

但災(zāi)荒之年，走投無路的饑民餓紅了眼，什么事都做得出來。如果他們真做了違法之事，又該怎么辦？宋《編年備要》卷五中講，太宗淳化五年（994年）有“寬饑民罪”的提法，明確了這樣一條原則：“因?yàn)轲囸I而搶劫他人家中的糧食，只誅殺為首的人，其他從犯減輕刑罰，避免死罪?！辈⑴e了一個(gè)例子，說當(dāng)時(shí)饑民搶糧盛行，以強(qiáng)盜論罪被誅殺的人很多，發(fā)生在蔡州的搶糧事件轟動(dòng)一時(shí)，饑民張渚等318人按律皆當(dāng)死。但知州張榮、推官（掌推勾獄訟之事）江嗣宗商議后做出一個(gè)大膽的決定——為首的人杖脊若干，其余人全部打板子放回家。事情傳到上面，宋太宗非但沒有責(zé)怪，反有所感慨，下詔褒獎(jiǎng)張榮，令其開倉(cāng)濟(jì)民。

咸平元年（998年），京兆府上奏說，今年谷貴，藏者惜售，有老百姓聚眾持杖搶糧，依律當(dāng)死，但察其情只因無糧可吃，請(qǐng)求免其死罪，等麥?zhǔn)煲院?，新糧上市再恢復(fù)原律。宋真宗準(zhǔn)奏。接下來，宋仁宗當(dāng)政，也多次減免搶糧者死罪。

對(duì)此，朝野并非“思想一致”，時(shí)有反對(duì)聲音。大臣楊安國(guó)認(rèn)為，如果一味縱容，不足以禁奸。仁宗則回答，天下百姓皆吾赤子，一遇饑饉，州縣不能及時(shí)救助，饑民走投無路才搶糧，我再捕而殺之，不是雪上加霜嗎？

兩宋期間經(jīng)常發(fā)生饑饉，每次都出現(xiàn)大批的流民，多時(shí)達(dá)到數(shù)十萬(wàn)或數(shù)百萬(wàn)，災(zāi)民起義連綿不斷。如果沒有“寬饑民罪”政策，其破壞力或更強(qiáng)烈，政權(quán)因此早早斷送也未可知。

【廣置義倉(cāng)、常平倉(cāng)和廣惠倉(cāng)】

義倉(cāng)，又名義廩、社倉(cāng)，是一種由國(guó)家組織、以賑災(zāi)自助為目的的民間儲(chǔ)備，亦即官督民辦。義倉(cāng)一般設(shè)在縣一級(jí)政府所在地，社倉(cāng)一般在村鎮(zhèn)設(shè)倉(cāng)。隋朝開皇年間創(chuàng)立，此后各朝斷斷續(xù)續(xù)地沿用。糧食來源原則上出于百姓。秋收季節(jié)，各家各戶根據(jù)自家情況，分別上交一定數(shù)額的糧食，儲(chǔ)存起來，兇歉時(shí)再發(fā)放給百姓。有的朝代則以賦稅的形式強(qiáng)行征收。建隆四年（963年），宋太祖趙匡胤下詔興復(fù)義倉(cāng)。仁宗慶歷初年，詔天下復(fù)立義倉(cāng)。說明這中間，義倉(cāng)曾被廢棄過。

另一手段為常平倉(cāng)。顧名思義，設(shè)置該倉(cāng)以平抑物價(jià)為目的。在豐收年買進(jìn)糧食，荒歉年低價(jià)賣出。它與義倉(cāng)的不同之處在于，前者是民辦，后者為官辦。啟動(dòng)資金為本該向上供應(yīng)的錢款，各州按人口多少酌留兩三千貫至一二萬(wàn)貫為糴本，每年夏秋谷賤時(shí)，以高于市價(jià)三五文的價(jià)格買進(jìn)糧食。為避免奸商無底線地抬高價(jià)格，擾亂社會(huì)秩序，谷價(jià)高漲時(shí)，則減價(jià)出糶（所減不得低于本錢）。如果存糧三年未經(jīng)出糶，即回充糧廩，易以新糧，使常平倉(cāng)的糧食不至于腐爛壞掉。

有的常平倉(cāng)具有很強(qiáng)的自我造血能力。淳熙八年（1181年），浙東提舉、著名理學(xué)家朱熹上表講述自己的“成功案例”。他說，乾道四年（1168年），本地百姓生活困難，我經(jīng)過請(qǐng)示，得到常平米六百石，夏天收糧后馬上發(fā)放給缺糧群眾，受益者冬天連本帶息償還。此后隨年斂散。以有利于民眾為原則，歉收時(shí)利息減半，如遇大災(zāi)荒，則連本帶息都不追討。經(jīng)過十四年的經(jīng)營(yíng)，原從常平倉(cāng)借的六百石谷米全部還回，且用息米造倉(cāng)三間，儲(chǔ)米三千一百石，作為社倉(cāng)經(jīng)營(yíng)，不復(fù)收息，每石米只收三升米的損耗費(fèi)用。因此，在我管轄的范圍內(nèi)雖遇兇年，百姓也沒有餓死的。中央政府對(duì)朱熹的做法大為贊賞。

廣惠倉(cāng)是始于宋朝的一種官辦糧倉(cāng)，初設(shè)于嘉佑二年（1057年）。以前，一些地方的絕戶田（即全家人亡后，無人耕種的田地）都被地方官賣掉，賣田的錢去了哪里，不得而知。樞密使韓琦建議，以后這樣的田地都留下來，招募農(nóng)民耕種，將收獲的糧食存放在固定倉(cāng)庫(kù)里，用來資助城中無以自養(yǎng)的老幼病殘。建議被采納，以后遂成定例。此類糧倉(cāng)被命名為廣惠倉(cāng)，由提點(diǎn)刑獄司（俗稱“提刑官”）管理，年底將各類進(jìn)項(xiàng)與花銷上報(bào)三司。廣惠倉(cāng)將原先屬于灰色地帶的收入納入了“陽(yáng)光管理”。

開始時(shí)，三倉(cāng)的收糧和放糧各有針對(duì)性，后來由于互相調(diào)來調(diào)去，在一般百姓眼中，已經(jīng)沒什么差別了。又由于同屬司農(nóng)寺管理，廣惠倉(cāng)經(jīng)常與常平倉(cāng)相混，共稱為常平廣惠倉(cāng)。

有了這些糧倉(cāng)，饑荒年自然就有了物質(zhì)保障。不過，由于執(zhí)行者本身素質(zhì)不同，執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和力度亦有不同，其效果反差很大?！端问贰な池浿尽芬舱J(rèn)為三倉(cāng)設(shè)立的出發(fā)點(diǎn)雖好，“然事久而弊，或移用而無可給，或拘催無異正賦，良法美意，胥此焉失”。

【設(shè)福田院、居養(yǎng)院等安置場(chǎng)所】

所謂救災(zāi)，實(shí)際是救人。安置好災(zāi)荒中的老弱病殘，處理好因饑荒不幸死去的災(zāi)民后事，是救災(zāi)的重要組成部分。為此，有宋一代先后設(shè)立了福田院、居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、漏澤園等安置場(chǎng)所，分別大致相當(dāng)于今天的福利院、救助站和公共墓地等。

京城開封舊設(shè)福田院，專門收容老幼殘疾而無依靠之人?！案Ｌ铩笔欠鸾逃谜Z(yǔ)。佛教徒相信“輪回報(bào)應(yīng)”，認(rèn)為救濟(jì)窮人、積德行善會(huì)使自己得到好報(bào)，所謂“行者得?！?，就如種田會(huì)有收獲一樣。北宋嘉祐（1056～1063年）之前，京師就已設(shè)立東、西福田院，但救濟(jì)的人很少，能夠從這里領(lǐng)取錢粟的才24人。后英宗增置南、北福田院，每天可救濟(jì)300人。每年費(fèi)用五百萬(wàn)錢先從皇室費(fèi)用中撥出，后來用泗州的施利錢供給，并增為八百萬(wàn)。

崇寧元年（1102年）八月，開封府知府吳居厚上書，建議在各路設(shè)置將理院，收養(yǎng)無人管的病人，根據(jù)病人病情，分別安排到不同的屋子里，以防傳染；同時(shí)設(shè)立廚房，為病人做飯和湯藥?；兆谕?，并賜名“安濟(jì)坊”，俗稱“病院”或“病患院”。同年九月，又設(shè)立居養(yǎng)院，命鰥寡孤獨(dú)無人撫養(yǎng)的人到居養(yǎng)院領(lǐng)取米豆，不限時(shí)月，隨到隨領(lǐng)。啟動(dòng)資金為官方接收的絕戶財(cái)產(chǎn)，如果不足，支取常平倉(cāng)的利息錢。居養(yǎng)院本來只養(yǎng)不能自存的人，但有時(shí)也根據(jù)實(shí)際情況擴(kuò)大收養(yǎng)面。大觀元年（1107年），京城冬寒，要飯的人常常露宿街頭，乃至倒斃野外?；兆诰o急命令將乞丐一概收入居養(yǎng)院，后又宣布遇到特殊天氣，過往軍民看到凍僵之人，均應(yīng)就近送到附近的居養(yǎng)院，給以錢米。不愿入院者，發(fā)給路費(fèi)讓其回家。在居養(yǎng)院生活的貧寒少兒，要讓他們有學(xué)上，有錢花；被遺棄的嬰兒則雇人乳養(yǎng)。長(zhǎng)成以后，可以送到道觀和寺廟里出家，讓他們有個(gè)長(zhǎng)期吃飯的地方。

宋真宗天禧年間，政府在京城近郊買地掩埋瘐死街頭的人。每具尸體要花費(fèi)棺槨費(fèi)六百錢，幼兒減半。該政策后半途而廢，道路上常現(xiàn)尸骨。中國(guó)人講究入土為安，此為對(duì)死者的基本尊重。從科學(xué)角度講，曝尸于野也不衛(wèi)生，容易傳播疾病。徐度在《卻掃編》中講，元豐年間，自己的外祖父陳向以朝官的身份巡視開封府界，留宿在野外的廟中，半夜忽被外面洶洶的人聲驚醒。點(diǎn)燭探視，卻見外面累累骨骸，幻化成各種形狀，如泣如訴。陳向心中酸楚，上書皇帝請(qǐng)求收葬這些尸骨。神宗命其親自辦理。陳向共收葬尸骨八萬(wàn)多具，令人挖溝壘坎，編制圖表，在墓地旁規(guī)劃佛寺，聘請(qǐng)僧人為之超度，成為一樁美談。崇寧三年（1104年），宋徽宗選擇高曠的不毛之地設(shè)置漏澤園，即公共墓地，專門掩埋野外尸骨。彼時(shí)流人甚多，莫名其妙死亡的人也多，做這種事很得民心。

但宋徽宗時(shí)社會(huì)貧富不均現(xiàn)象已很嚴(yán)重，蔡京主持設(shè)置的救濟(jì)機(jī)構(gòu)，各地效果不一，百姓甚至感受不到。據(jù)《宋大詔令集》記，崇寧四年（1105年）五月詔：“朕之志于民深矣，吏不奉法，但為具文，以應(yīng)詔令，并緣為奸，欺隱騷擾。元元之民，未被惠澤?！贝文炅掠衷t：“訪聞小人乘間觀望，全不遵奉，已行之令，公然弛廢，懷奸害政。如居養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)，漏澤園、安濟(jì)坊之類，成憲具在，輒廢不行，監(jiān)司坐視，不復(fù)安舉”，至政和二年間更發(fā)生拆賣房屋設(shè)備、轟趕孤老事件。好好的政策，做著做著就走了板兒，豈是古時(shí)獨(dú)有？今人更應(yīng)引以為戒。