●江慶 章鑫

新一輪財稅體制改革與財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型

●江慶 章鑫

目前，按照十八屆三中全會全面深化改革的戰(zhàn)略部署，新一輪財稅體制改革正穩(wěn)步、有序推進。全面深化改革、建立現(xiàn)代財政制度要求財政監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型，以適應新形勢下的財稅體制改革。在此背景下，本文通過分析現(xiàn)行財政監(jiān)督體系存在的不足，探討財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型的方向，并提出具體的措施，促使財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型工作順利、高效開展，有力推動財稅體制改革的進程，保障財政制度的平穩(wěn)運行。

財稅體制改革 財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型 會計監(jiān)督

一、全面深化財稅體制改革要求財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型

（一）財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型是全面深化財稅體制改革的重要內(nèi)容之一

財政是政府的“理財之政”，是政府履行各項經(jīng)濟職能的重要方式。合理、規(guī)范的現(xiàn)代化財稅體制是一個國家實現(xiàn)優(yōu)化資源配置、收入公平分配、經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展、社會安定和諧、國家長治久安的制度保障。然而建立一套科學的、與國家治理體制相適應的現(xiàn)代財政制度，離不開中央和地方的共同努力，要求改進預算管理制度，明確權(quán)力和責任，建立權(quán)力與責任相適應的制度，并且擁有法律保障。國家治理體系的現(xiàn)代化，離不開財政制度的現(xiàn)代化。而財政制度的現(xiàn)代化，離不開財政監(jiān)督的有力支撐。財政監(jiān)督作為一項重要的財政職能，是國家財政運行體系的重要組成部分。多年來，財政監(jiān)督從規(guī)范預算管理、嚴肅財經(jīng)法紀、整頓財稅秩序等多方面為我國各項財稅政策的有效執(zhí)行保駕護航。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）作出了全面深化改革的戰(zhàn)略部署，并強調(diào)了深化財稅體制改革的重要性。《決定》提出，全面深化財稅體制改革就是要建立高效、透明、完整、規(guī)范的現(xiàn)代預算管理制度，建立健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的財政體制。同時，《決定》還指出，要逐步建立和完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)又相互制約的動態(tài)行政運行機制。由此可見，財政監(jiān)督本身就是整個財政體制改革的重要內(nèi)容，《決定》對財政監(jiān)督職能、監(jiān)督方式以及監(jiān)督機制三個方面的改革推進工作都提出了更高的要求。

我國現(xiàn)行的財政監(jiān)督制度與《決定》所提出的要求存在較大差距，如果財政監(jiān)督不能進行有效轉(zhuǎn)型，各項財政政策就很難高效地執(zhí)行，財政的各項職能也就無法順利實現(xiàn)，現(xiàn)代財政制度的建立也就成了空中樓閣。因此，推進財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型是全面深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的必然要求。

（二）預算管理制度改革與新《預算法》對財政監(jiān)督提出了新要求

十八屆三中全會通過的《決定》要求改進預算管理制度，建立健全全面規(guī)范、公開、透明的現(xiàn)代預算管理制度。一直以來，我國各級政府財政公開性和透明度都有所欠缺，原因在于各級政府在預算執(zhí)行過程中或多或少地存在違規(guī)問題，而這些違規(guī)問題恰恰與財政監(jiān)督缺位有關，如果財政監(jiān)督能夠全面持續(xù)對政府預算執(zhí)行進行有效監(jiān)督，保證政府財政合法、合規(guī)地進行，財政公開性和透明性就不會存在阻力。因此，建立規(guī)范、公開、透明的現(xiàn)代財政制度要求財政監(jiān)督工作進行轉(zhuǎn)型，使得財政監(jiān)督能夠更有效地全方位監(jiān)控各級政府預算執(zhí)行工作。

十八大以來中央政府在不斷推進財稅制度改革，政府的預算管理制度改革工作也全面推開，為了配合完成《預算法》修改工作，政府陸續(xù)出臺了一系列關于深化預算管理制度改革、清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策、加強地方政府債務管理、完善政府預算體系等方面的政策文件。這些文件對新時期財政監(jiān)督工作提出了新要求，特別是新《預算法》已于2015年1月1日起施行，其對新形勢下的財政監(jiān)督工作提出了更高的要求。

新《預算法》要求全部財政收支都納入到政府預算當中，同時取消預算外資金，并且要求接受人大監(jiān)督審查。要求從之前的收支平衡轉(zhuǎn)向建立跨年預算平衡機制，預算審查重點從收支平衡、赤字規(guī)模向支出預算轉(zhuǎn)變，各級政府應當按年度編制綜合財務報告等等。因此，財政監(jiān)督的重點、方式、方法等方面都要進行相應改變。

二、現(xiàn)行財政監(jiān)督中存在的問題與轉(zhuǎn)型方向

長久以來，我國的財政監(jiān)督與上述目標和要求存在較為明顯的差距，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是財政監(jiān)督和財政管理之間存在嚴重脫節(jié)，導致財政監(jiān)督?jīng)]有很好地融入到財政主體業(yè)務之中，財政監(jiān)督與預算的編制、執(zhí)行之間沒有建立起互動反饋機制，存在信息不對稱的情況。二是財政監(jiān)督檢查工作側(cè)重于事后檢查，而事前審核與事中監(jiān)控環(huán)節(jié)比較薄弱，從而缺乏對財政資金使用與運行的全程監(jiān)督，造成資金使用低效、違紀行為常有發(fā)生。三是財政監(jiān)督仍是以臨時性、突擊性的財務檢查監(jiān)督為主，重點檢查和專項檢查監(jiān)督、實地調(diào)研、系統(tǒng)化動態(tài)監(jiān)控等監(jiān)督手段綜合運用不足，使財政監(jiān)督總體效能大打折扣。四是財政監(jiān)督檢查成果反饋機制單一，制度框架存在缺陷，從而不能充分利用財政監(jiān)督的工作成果，同時財政監(jiān)督工作與其他監(jiān)管部門之間缺少相互協(xié)作，財政監(jiān)督的威懾效應沒有得到應有的體現(xiàn)。

以上問題的制約，導致財政監(jiān)督工作整體功能得不到有效發(fā)揮，同時也不利于建立深化財稅體制改革所要求的完整規(guī)范、透明高效的現(xiàn)代財政運行機制。因此，要想有效推進財政監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型，就必須落實解決上述存在的所有問題。

財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型的關鍵在于緊緊圍繞全面深化財稅體制改革的要求，不斷完善財政監(jiān)督職能，豐富財政監(jiān)督方式，提升財政監(jiān)督價值，建立起從決策到執(zhí)行到監(jiān)督“三位一體”式的現(xiàn)代財政運行機制，從而使得財政監(jiān)督在財政機制的運行中發(fā)揮更加重要的作用。

（一）促進財政監(jiān)督工作與財政主體業(yè)務融合

財政監(jiān)督是財政固有職能之一，是國家經(jīng)濟監(jiān)督體系的重要組成部分。而預算監(jiān)督則是財政監(jiān)督的核心內(nèi)容，當前單一、直接監(jiān)督的傳統(tǒng)財政監(jiān)督模式已不能滿足新時期改革的要求，無法實現(xiàn)預算管理和財稅體制改革的目標，因此需要向?qū)崿F(xiàn)財政運行過程全覆蓋的嵌入式財政預算監(jiān)督新模式轉(zhuǎn)變。雖然目前我國很多地方政府都在推動這一管理模式，但仍需要進一步加大力度推廣。此外，要進一步推動財政監(jiān)督業(yè)務與財政管理等主體業(yè)務相融合，健全財政運行、監(jiān)督機制，形成預算從編制、執(zhí)行到監(jiān)督之間相互制約又相互協(xié)調(diào)的動態(tài)平衡的財政運行新機制，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)形成“三權(quán)”相互分離、制約，從而在制度建設上真正做到把“權(quán)力關進制度的籠子里”，保證財政職能的實現(xiàn)，進而保證國家宏觀調(diào)控效果的實現(xiàn)。

（二）建立健全事前、事中、事后相結(jié)合的全過程財政監(jiān)督體系

我國現(xiàn)行的財政監(jiān)督檢查工作主要以事后檢查為主，不能實現(xiàn)對財政運行過程進行全過程、全口徑、常態(tài)化的監(jiān)督，因此必須加強事前審核和事中監(jiān)控環(huán)節(jié)，達到事前、事中、事后相結(jié)合。事前監(jiān)督主要發(fā)揮監(jiān)督預警功能，要求財政監(jiān)督全程參與部門預算的編制和審核，監(jiān)督預算編制的合法性，主要在預算編制、資金分配的前期介入。預算編制環(huán)節(jié)常常存在諸如單位或部門之間財力分配不均、各項經(jīng)費劃分不明確等問題，因此事前監(jiān)督全程參與部門預算的編制審核十分有必要。事中監(jiān)督主要跟蹤監(jiān)控預算執(zhí)行過程和重大支出項目，以及對財政資金的分配和使用過程進行監(jiān)控，同時對使用效益進行評價分析，保證財政資金高效安全運行。事后監(jiān)督應當逐步減少，主要是對預算執(zhí)行的結(jié)果進行監(jiān)督檢查。事后監(jiān)督應當立足于事前、事中監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的重大問題，對其進行專項檢查。在財政監(jiān)督工作中，要將這三者有機結(jié)合起來，運用到預算編制、執(zhí)行和決算的各個環(huán)節(jié)，做到及時發(fā)現(xiàn)并解決問題，穩(wěn)步提高預算編制的科學性以及預算執(zhí)行的有效性，從而使得財政監(jiān)督成為全過程、全口徑、常態(tài)化的監(jiān)督。

（三）促進財政監(jiān)督方式向靜態(tài)監(jiān)督與動態(tài)監(jiān)督相結(jié)合轉(zhuǎn)變

在財稅改革的早期階段，財政監(jiān)督業(yè)務開展一般無固定監(jiān)督形式，1994年分稅制改革后，財政監(jiān)督形式主要從以財政收入為監(jiān)督對象的臨時、突擊式的檢查，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c檢查和專項檢查監(jiān)督，監(jiān)督效率有較大提高。雖然專項檢查在多年來的財政監(jiān)督工作中扮演重要角色，在管理規(guī)范以及問題查處等方面發(fā)揮了重要作用，但它只是一種靜態(tài)監(jiān)督手段，依然存在時間滯后的缺陷，往往只能等到問題發(fā)生之后才能發(fā)現(xiàn)并進行整改。為了有效改善這種情況，需要引入動態(tài)監(jiān)督機制，促進財政監(jiān)督向靜態(tài)與動態(tài)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督形式轉(zhuǎn)變。這樣一來，在從事日常財政監(jiān)督工作時，采用動態(tài)監(jiān)督就可以先行發(fā)現(xiàn)財政活動運行中出現(xiàn)的偏差和問題，如果情節(jié)較為嚴重，可以再以靜態(tài)監(jiān)督形式的專項檢查方式及時介入，對動態(tài)監(jiān)督所發(fā)現(xiàn)的問題進行確認并及時整改，從而能夠最大限度地在問題產(chǎn)生的萌芽階段將其遏制，防止其進一步擴大，避免造成不必要的損失，以此保證財政體系平穩(wěn)、健康運行。

（四）建立健全財政監(jiān)督檢查成果雙向反饋機制和跟蹤回訪機制

只有財政監(jiān)督檢查成果得到有效運用，財政監(jiān)督才能對財政管理發(fā)揮積極作用。要提高財政監(jiān)督檢查成果利用率就需要改變當下財政監(jiān)督檢查成果的單一反饋機制，建立雙向反饋機制以及跟蹤回訪機制。雙向反饋機制要求，一方面財政監(jiān)督部門要及時把監(jiān)督檢查成果和報告反饋給被檢查單位，同時提出合理、有效的建議，讓這些被檢查單位知道問題出在什么地方并及時采取整改措施解決問題。另一方面，被檢查單位要求在規(guī)定時間內(nèi)提供對檢查發(fā)現(xiàn)的問題的整改報告和相關材料，將整改措施的落實情況及時反饋給財政監(jiān)督部門。

跟蹤回訪制度要求政府監(jiān)督部門對被檢查單位限期進行跟蹤檢查，將被檢查單位對整改措施的貫徹落實情況與監(jiān)督檢查結(jié)論進行對照，按要求督促整改措施的落實。財政監(jiān)督效果的強弱最終取決于財政監(jiān)督檢查結(jié)果的利用效率，因此必須建立健全成果運用的制度保障機制，把制度執(zhí)行落到實處。同時，財政監(jiān)督部門要加強與金融、稅務、審計等一系列相關監(jiān)管部門之間的溝通和協(xié)作，綜合利用各部門優(yōu)勢，整合資源，不斷完善目前財政監(jiān)督工作的反饋機制，切實改變監(jiān)督檢查結(jié)果利用不足的現(xiàn)狀，有效提升財政監(jiān)督的威懾效應，從而提高監(jiān)督檢查成果利用效率。

三、推進財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型的措施建議

財政監(jiān)督應重點關注社會民生領域和專項資金。財政監(jiān)督的目的是改善財政資金使用效率，提高民眾福利水平。近些年中央和各級地方政府推出眾多惠及民生的重大民生工程，以提高民眾福利水平。這些民生工程資金運用是否得當直接關系民眾的幸福安康，因此財政監(jiān)督應該重點關注這些涉及民生的領域，如教育、醫(yī)療、社會保障等。

專員辦作為財政部駐地方的財政監(jiān)管機構(gòu)，是財政部職能工作在地方的延伸。財政部駐地方專員辦應該發(fā)揮其就地監(jiān)督的優(yōu)勢，逐步加大監(jiān)督檢查的力度，關注社會民生的改善和保障情況，深入基層去關注基層群眾反映出來的各項突出問題，及時檢查核實，加強對社會民生支出資金的跟蹤監(jiān)督與檢查，確保財政資金運行的安全、規(guī)范、有效，確保財政政策效用得到最大限度的發(fā)揮。

與此同時，要加大對中央專項轉(zhuǎn)移支付和公共投資項目資金等的監(jiān)管力度。據(jù)財政部有關數(shù)據(jù)顯示，2014年中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付高達1.89萬億，這筆龐大的資金涉及的種類、部門、項目繁多，眾所周知，專項資金都是?？顚Ｓ茫彩请y以監(jiān)管的領域。因此財政部駐各地專員辦要更多地綜合運用核查、抽查、跟蹤監(jiān)控等各種手段，不斷擴大與鞏固就地審核審批的范圍和領域，加強對各項重大專項轉(zhuǎn)移支付資金的事前審查與事中控制，以及公共項目資金的跟蹤監(jiān)督，嚴格處理違法違規(guī)問題，跟蹤分析專項資金的落實情況與財政政策的實施效果，并同時提出政策的完善意見和建議。

（一）整合各級財政監(jiān)督機構(gòu)，提高財政監(jiān)督效率

我國現(xiàn)行的財政監(jiān)督機構(gòu)普遍存在人少事多的情況，有些地方政府對基層的財政監(jiān)督機構(gòu)進行干涉的情況較為嚴重和普遍，使得基層的財政監(jiān)督工作喪失了獨立性和權(quán)威性，財政監(jiān)督質(zhì)量和效率低下，無法滿足當下財政監(jiān)督工作的需要。新形勢下，必須加大部門和人員整合力度，增強財政監(jiān)督工作的獨立性，例如：可以通過對中央與地方的財政監(jiān)督人員實施聯(lián)合監(jiān)管、不同省市間實行跨區(qū)聯(lián)動監(jiān)管以及上級向下級派駐監(jiān)管人員等多種形式，不斷優(yōu)化各級別、各部門財政監(jiān)管體系的人員配置，從不同方向發(fā)揮出財政監(jiān)督的合力。這樣不僅使得當下人少事多的困境得以改善，而且便于形成規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)完善的檢查監(jiān)督隊伍，不斷擴大財政監(jiān)督的覆蓋面，提升監(jiān)督影響力，同時基層監(jiān)督機構(gòu)人員少、不能進行自主決策的問題也可得到一定改善，基層財政監(jiān)督的權(quán)威性得到實質(zhì)性的提升，有效減少地方政府的干預。

不僅如此，各地區(qū)各部門財政監(jiān)督人員相互監(jiān)督、相互學習、交叉反映工作中的問題，減少各自為政的情況，及時發(fā)現(xiàn)財政管理運行中的問題，及時溝通、及時解決，從而提高各級財政監(jiān)督人員的自身素養(yǎng)和檢查監(jiān)督效率。另外，在加大各級財政監(jiān)督機構(gòu)人員整合的基礎上，還要優(yōu)化機構(gòu)內(nèi)部機制，加快財政監(jiān)督信息化建設，全方位提升財政監(jiān)督的質(zhì)量和效率。

（二）健全財政資金支出的績效評價制度

根據(jù)現(xiàn)代財政制度的要求，績效管理是財政管理的重要組成部分和重要目標之一，只有運用科學的監(jiān)督與評價方法對財政資金運行的全過程進行分析，才能使財政資金的使用能夠不斷規(guī)范、提高效率，從而提高財政管理效率和政府公共服務水平。

一是要明確財政資金績效評價目標。目前現(xiàn)行的財政績效評價體系很大程度上參考了國外的績效考評制度，但僅僅依靠借鑒形成的績效評價制度很難滿足當前錯綜復雜的社會經(jīng)濟環(huán)境，因此必須結(jié)合我國當前的實際情況，對資金運行的各種綜合效應進行分析，從而明確財政資金績效評價目標。

二是績效評價制度要貫穿于財政資金運行的各個環(huán)節(jié)。因為財政資金總是處于不斷循環(huán)、流動的過程中，所以需要在各個環(huán)節(jié)建立起績效評價制度，讓每項財政資金運行的每個細節(jié)都有規(guī)范、有約束、有章可循、有法可依，建立起從財政資金運行的分配環(huán)節(jié)、購買環(huán)節(jié)到支付環(huán)節(jié)全覆蓋的績效評價制度，才能保證財政資金高效運用。

三是要制定科學的財政資金績效評價標準。財政資金績效評價標準用來準確衡量和評價財政資金績效管理水平，因而要全面推進財政資金績效評價工作必須建立科學、規(guī)范、合理的指標體系，廣泛收集各類分類標準數(shù)據(jù)，根據(jù)不同評價對象制定不同評價標準，切實有效地提高財政資金運行效率。

（三）加強財政監(jiān)督中的會計監(jiān)督

《中華人民共和國財政部會計信息質(zhì)量檢查公告第33號》顯示：2014年財政部統(tǒng)一組織全國各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局）和新疆生產(chǎn)建設兵團財務局開展了會計監(jiān)督檢查工作。各地財政部門共檢查企業(yè)、行政事業(yè)單位20635戶、會計師事務所1358戶，發(fā)現(xiàn)各類違規(guī)問題涉及金額690.81億元。這一會計監(jiān)督公告結(jié)果顯示出加強會計監(jiān)督的重要性。

會計監(jiān)督是財政監(jiān)督的重要組成部分，眾所周知，財政資金運用都是通過財務途徑進行，財務報銷審核都是通過會計部門進行，因此還需要加強會計監(jiān)督以確保各項資金合法合規(guī)使用。一是要繼續(xù)完善會計監(jiān)督法律體系建設，明確劃分會計監(jiān)督和審計監(jiān)督的職責和權(quán)限范圍。二是要建立、健全會計監(jiān)督機制。當前會計監(jiān)督存在內(nèi)部監(jiān)督機制不完整、理解不正確等問題，造成監(jiān)督能力下降。各單位和部門要加強內(nèi)部監(jiān)督體系的可行性和實踐性，確保工作人員從事會計監(jiān)督業(yè)務時做到職能上的相互分離、相互制約，使得單位財務管理整體構(gòu)架更加清晰，會計監(jiān)督和運行更加合理和高效。三是要加強各單位部門的社會審計監(jiān)督與政府監(jiān)管。部門單位在實行內(nèi)部監(jiān)督機制的基礎上，還要配合加強社會監(jiān)督和政府監(jiān)管。另外，國家財政部門也要定期對各種監(jiān)督進行內(nèi)部和外部公示，從而形成內(nèi)部監(jiān)管、政府監(jiān)管與社會監(jiān)督三者有機結(jié)合的監(jiān)督控制體系，使會計監(jiān)督的效用得到最大化發(fā)揮?！?/p>

（作者單位：安徽大學經(jīng)濟學院）

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