李 凌

倫敦都市圈對建設中原城市群的啟示

李 凌

當前，人口壓力大、交通擁擠、環(huán)境惡化等問題已嚴重制約城市化進程，為緩解特大都市地區(qū)的“城市病”壓力，一些發(fā)達國家紛紛通過尋求輻射區(qū)整合、多中心圍繞的路徑來實現其特大城市快速發(fā)展。從世界發(fā)展來看，英國是第一個城市化國家，其倫敦都市圈在緩解人口壓力、解決交通擁擠、調整產業(yè)格局和促進環(huán)境保護等方面都有著豐富的成功經驗，對中原城市群的建設有著重要的啟示作用。

倫敦都市圈 中原城市群 產業(yè)網絡格局

當前，為解決城市化過程中人口壓力大、交通擁擠、環(huán)境惡化等問題，國際先進城市都無一例外的通過尋求輻射區(qū)整合、多中心圍繞的路徑來實現其城市發(fā)展，并以在主城區(qū)外圍規(guī)劃和建設衛(wèi)星城的方式，來緩解特大都市地區(qū)的“城市病”壓力。英國作為世界第一個城市化國家，其倫敦都市圈有著成功的發(fā)展經驗。在我國新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進程中，中原城市群的建設不僅是鄭州及周邊城市進一步發(fā)展的重要契機，也關系到中部崛起的歷史機遇。因此，倫敦都市圈的發(fā)展歷程和經驗做法，對建設中原城市群有著非常重要的啟示作用。

一、中原城市群發(fā)展現狀

“中原城市群”在編制河南省“八五”計劃時被首次提出。2006年，河南省批準實施了《中原城市群總體發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確了中原城市群9個中心城市的空間布局；2008年提出著力構建“一極兩圈三層”現代城鎮(zhèn)體系；2009年將全省18個省轄市納入中原城市群，開拓了城市群發(fā)展空間；2015年，河南省又提出構筑“一區(qū)三圈八軸帶”的空間發(fā)展格局。多年來，中原城市群通過合縱連橫，逐步實現資源共享、產業(yè)互補、生態(tài)共建、各具特色和協(xié)調發(fā)展，成為推進河南城鎮(zhèn)化建設的主力軍。

（一）中原城市群體系呈“三個圈層”布局

中原城市群以鄭州為中心、洛陽為副中心，包括開封、新鄉(xiāng)、焦作、平頂山、漯河、濟源、鞏義、新密、禹州、新鄭、偃師、滎陽、登封、舞鋼、汝州、輝縣、衛(wèi)輝、沁陽、孟州、長葛等26個城市，33個縣城，340個建制鎮(zhèn)。其城市體系大構架具有較為明顯的圈層式空間分布特征。城市群基本分為三個圈層，第一個層是鄭州都市圈；第二層以鄭州都市圈為中心，以洛陽為次中心，開封、新鄉(xiāng)、焦作、許昌、平頂山、漯河、濟源等城市為節(jié)點，構成中原城市群緊密聯(lián)系圈；第三層則為外圍帶和輻射區(qū)。

中原城市群可以說是我國中部地區(qū)城鎮(zhèn)最為密集的地區(qū)，也是河南城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的地區(qū)，區(qū)域城市數量約占全省城市總數的60%。

（二）交通體系基本實現城市網絡格局

中原城市群地處中國腹地，是中部地區(qū)最具交通優(yōu)勢的區(qū)域之一，而且群內城市分布的交通指向性非常明顯，“鄭—汴—洛”為1條主軸，“新—鄭—漯”、“新—焦—濟”、“洛—平—漯”分別為3條副軸構成了中原城市群城市網絡的4條動脈，由發(fā)達的省級公路和密集的縣鄉(xiāng)級公路構成城鎮(zhèn)交通網，形成城市網絡的支脈。動脈、支脈相互交錯，構成了中原城市群的幾何網絡。目前，中原城市群的綜合交通體系已基本實現交通快捷、功能互補。綜合交通網絡方面，城市群之間在1小時高速公路交通圈的基礎上，全面升級為半小時交通圈。依托國家高鐵干線，鄭州東連開封、西接洛陽、北通新鄉(xiāng)、南至許昌和漯河，并且已開通了鄭州至開封、鄭州至焦作兩條城際輕軌，全部實現半小時左右抵達。此外，隨著以鄭州為中心的“米”字形高鐵的建設，也使得城市群“同城效應”進一步顯現。在功能互補協(xié)作方面，為擴展鄭州新鄭國際機場的容量和空間，在鄭州南100公里的許昌規(guī)劃建設了異地候機樓，在許昌與新鄭國際機場間以快速通道和城際鐵路兩種方式連接。在許昌辦理登機手續(xù)后乘輕軌20分鐘內可到鄭州機場登機；由許昌發(fā)貨，半小時即可在鄭州航空港裝機。便利的交通，使中原城市群共同成為“絲綢之路經濟帶物流聯(lián)動發(fā)展合作聯(lián)盟成員城市”，大批企業(yè)從中受益。

（三）城市間產業(yè)功能定位較為明確

多年來，河南一直是國家重要的糧食生產和現代農業(yè)基地。很長的一段時間里，城市產業(yè)發(fā)展除鄭州外，均為“一、二、三”的產業(yè)結構模式，且各城市間沒有形成分工協(xié)作，成為河南經濟發(fā)展的瓶頸?；谶@樣的事實，《中原城市群總體發(fā)展規(guī)劃綱要》根據各市現有基礎、發(fā)展態(tài)勢以及在中原城市群發(fā)展中承擔的主要任務，提出了中原城市群各城市的功能定位。規(guī)劃了河南省重點培育的四大產業(yè)發(fā)展帶，推動新興產業(yè)和先進制造業(yè)發(fā)展，同時促進傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級。隨著交通條件的改善、產業(yè)關聯(lián)度的提高，城市之間互相借力，互為補充，2010年富士康攜手機生產項目入駐鄭州，帶動了與手機等智能終端制造業(yè)配套產業(yè)在中原城市群的興起。

二、中原城市群發(fā)展面臨的問題

建設中原城市群是河南省加快經濟發(fā)展和全面建設小康社會，順應世界經濟發(fā)展趨勢和經濟規(guī)律的客觀要求而作出的重大戰(zhàn)略決策。但在實際推進中，在中原城市群一體化過程中，仍面臨諸多挑戰(zhàn)和亟待解決的問題。

（一）中心城市經濟能力和綜合競爭力偏弱

城市群的發(fā)展很大程度上取決于核心城市的影響力和綜合競爭力。中原城市群要一體化發(fā)展，鄭州的建設和發(fā)展尤為關鍵。目前來看，鄭州作為中原城市群的中心城市，龍頭作用未充分顯現，人口集聚效應低，對整個城市群乃至其他城市的輻射和帶動作用有限。此外，中原城市群發(fā)展還受困于傳統(tǒng)的制度、政策等思維定式，制約了經濟和社會融合發(fā)展，影響了人才聚集和流動、信息資源共享、商業(yè)機會等發(fā)展。這些因素都影響了鄭州作為中原城市群中心城市的經濟能力和綜

合競爭力。

（二）交通網絡仍需健全和完善

交通網絡是城市群內部各城市節(jié)點之間的社會經濟聯(lián)系的重要載體和通道，對于城市群的整合發(fā)展具有重要的推動作用。目前，中原城市群由于區(qū)位優(yōu)勢突出和交通便利，已初步具備快速發(fā)展條件，特別是近年來鄭州大力發(fā)展航空運輸，不斷提升鐵路樞紐地位，加快了河南省承接發(fā)達國家及中國東部地區(qū)產業(yè)轉移、西部資源輸出的樞紐和核心區(qū)域的進程，但總的來看，中原城市群城市交通網絡依然處于初級階段，尤其是城市群東部地區(qū)，交通支脈不夠完善，致使城市群整體功能下降。

（三）產業(yè)分工有待進一步優(yōu)化

河南是傳統(tǒng)農業(yè)大省，也是重要的能源和原材料生產基地。盡管《中原城市群總體發(fā)展規(guī)劃綱要》已明確中原城市群各城市的功能定位，并提出各省轄市在發(fā)展中所承擔的主要任務，但城市群內各城市之間特色功能不突出，傳統(tǒng)資源依賴型制造業(yè)比重依然較大，產業(yè)互補性較弱，產業(yè)結構趨同現象嚴重；城市產業(yè)集中度低，工業(yè)主要集中在農副產品加工、冶金、紡織等資源型、勞動密集型的傳統(tǒng)產業(yè)上等問題，資本、技術、信息和人才等生產要素的匱乏，制約了高端制造業(yè)中心、現代服務業(yè)中心、創(chuàng)新中心的發(fā)展進程。

（四）中原城市群發(fā)展必須要把環(huán)境保護擺在突出位置

中原城市群發(fā)展是一項浩大、艱巨的系統(tǒng)工程，而區(qū)域經濟發(fā)展水平與城市產業(yè)結構密切相連，在逐步擴大的城市規(guī)模、持續(xù)建設的產業(yè)帶當中，會建造大批項目工程、聚集更多流動人口、排放大量污水和廢氣，這些都將會直接破壞城市的生態(tài)環(huán)境。目前，中原城市群各城市產業(yè)結構不盡合理，一、二產占比較高而三產比重較低，環(huán)境基礎設施建設投資比重較低，城市產業(yè)生態(tài)化水平較低，科技含量較低，經濟增長仍然以粗放型模式為主。具體講，鄭州、許昌、洛陽城市生態(tài)安全水平相對較高，平頂山、濟源、焦作等城市生態(tài)安全水平較低。鄭州、許昌、洛陽經濟發(fā)展水平較高，且產業(yè)結構較為優(yōu)化，從而使其城市環(huán)境生態(tài)水平相對較高；平頂山、濟源、焦作以工業(yè)為主，平頂山工業(yè)中以煤為主，工業(yè)發(fā)展水平較高，濟源、焦作以傳統(tǒng)工業(yè)為主，產業(yè)結構落后，因此這些地區(qū)資源環(huán)境狀況較差。總體來看，要建設一個環(huán)境優(yōu)良、生態(tài)安全的城市群，重點在于發(fā)展生態(tài)型產業(yè)，嚴格控制污染物排放，治理和保護水資源，提高工業(yè)固體廢物、生活垃圾的綜合利用和無害化處理率。

三、倫敦都市圈的規(guī)劃戰(zhàn)略概況

英國幾十年來的城市化演變頗具特色，走的是一條“以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展之路，而具有代表性的倫敦都市圈則是由封閉到放射，最后形成圈域型城市群結構，前后歷經了50余年，具有規(guī)劃體系合理、交通體系完備、功能體系健全等特點。

（一）四個“同心圓”的城市規(guī)劃設計奠定了都市圈發(fā)展基礎

倫敦都市圈的雛形最早起源于“巴羅委員會”規(guī)劃的四個同心圈設計。它以倫敦—利物浦為軸線，涵蓋了倫敦、伯明翰、謝菲爾德、曼徹斯特、利物浦等大城市及周邊中小城鎮(zhèn)，占地約4.5萬平方公里，占英國的18.4%；人口3650萬；經濟總量達到英國的80%左右。從空間結構劃分來看，由內

至外可分為四個圈層：中心層為內倫敦，包括金融城和內城的12個區(qū)；第二層是倫敦市區(qū)，內、外倫敦所屬的20個市轄區(qū)；第三層是倫敦大都市區(qū)，包括倫敦市及其臨近的11個郡，也有人稱之為倫敦都市圈的內圈；第四層是倫敦都市圈，既包括相鄰大都市在內的大都市圈，也屬于倫敦都市圈的外圈。伴隨著城市集群化的不斷推進，以倫敦為圓心，輻射帶動周邊城市及小城鎮(zhèn)發(fā)展，使得倫敦都市圈不僅是世界經濟、金融、貿易中心，同時也成為了高新科技中心、國際文化藝術交流中心和國際信息傳播中心。

（二）具有特色的“反磁力吸引”體系有效吸引了工業(yè)和人口集聚

上世紀三四十年代，巴羅委員會為解決倫敦人口過于密集問題專門提出《巴羅報告》，將倫敦地區(qū)工業(yè)與人口的不斷聚集歸因于工業(yè)發(fā)展，認為人口集中的弊端遠大于有利因素，因此，疏散倫敦中心地區(qū)工業(yè)和人口勢在必行。

于是，五六十年代，政府在離倫敦市中心50公里的半徑內建設了八座新城（衛(wèi)星城），而后以倫敦為起點，沿主要快速交通干線向外擴展，開始在區(qū)域范圍內構建“反磁力吸引”體系，這些做法的主要目的就是為了解決人口密集、交通堵塞、住房困難等突出矛盾，以期在更大的地域范圍內解決倫敦及其周圍地區(qū)實現經濟、人口和城市的合理均衡發(fā)展問題。為了達到這個目標，具有“反磁力吸引”功能的區(qū)域和城市開始千方百計引進工業(yè)，配有完善的基本生活服務設施，并為遷移居民提供各種工作崗位，有效發(fā)揮了大城市過剩人口疏散點的作用，同時在自身特色產業(yè)的基礎之上也成為了該區(qū)域的經濟發(fā)展中心。在眾多新城發(fā)展的實踐中，米爾頓凱恩斯堪稱成功的主要原因，就在于它堪比倫敦、曼徹斯特等大城市，以零售、信息、咨詢、保險、科研和教育培訓等服務業(yè)為支撐，成功構建了一定規(guī)模并具有吸引力的“反磁力”現代化城鎮(zhèn)，從而吸引和轉移中心城市的就業(yè)人口。

（三）準確的產業(yè)定位與協(xié)作體系形成了多中心產業(yè)網絡格局

隨著倫敦地區(qū)城市規(guī)劃的不斷健全和完善，產業(yè)格局也有了進一步的優(yōu)化和調整，加上發(fā)達的交通網絡緊密聯(lián)系著各地區(qū)，形成了多中心的產業(yè)網絡型格局。先進的生產服務業(yè)使周邊主要城市各具特色，分別承擔不同的職能分工，從而使得城市群具有區(qū)域綜合職能和產業(yè)協(xié)作優(yōu)勢。像這種一個核心、多個副中心和發(fā)展軸線的規(guī)劃，不僅有效引導了人口和產業(yè)的合理集聚，更為倫敦都市圈經濟注入了新活力。首先，經歷了幾個世紀的發(fā)展，倫敦由一個工業(yè)中心逐漸演變成世界金融和貿易中心，而在近10多年里，政府開始實施“創(chuàng)意倫敦”的概念運作，現代化的倫敦不僅是全球的政治經濟中心，同時還被譽為“國際設計之都”，隨著創(chuàng)意產業(yè)的高速發(fā)展，其將超過金融服務業(yè)而成為最大的產業(yè)部門。其次，英國第二大城市曼徹斯特充滿了電子氣息，它以電子、化工和印刷為中心，主要發(fā)展新興工業(yè)，作為自由貿易、經濟自由化和合作運動先導的重建城市，曼徹斯特已經集金融、教育、旅游、商業(yè)、制造業(yè)為一體，對英國經濟有著極強的影響力。第三，按照倫敦都市圈的規(guī)劃布局，經歷了幾十年的產業(yè)結構調整，大批倫敦及其他城市轉移的工業(yè)產業(yè)被伯明翰所承接。政府通過改造“夕陽產業(yè)”，加快電子工程和發(fā)展汽車制造業(yè)，使之成功地實現了傳統(tǒng)工業(yè)向現代制造業(yè)的迅速轉型。如今的伯明翰是英國主要的制造業(yè)中心之一，有全世界最大最集中的工業(yè)區(qū)、最大的金屬加工區(qū)和規(guī)模非常龐大的汽車工業(yè)區(qū)等。第四，利物浦的船舶制造中心開始了服務業(yè)迅猛的發(fā)展。船舶修造廠、修造廠和大型船塢主要分布在港區(qū)內側，新興工業(yè)主要集中在市郊，而商業(yè)和旅游業(yè)則成為利物浦的重要經濟支柱。當前，面對倫敦都市圈的產業(yè)分工布局，它所做的

一切都是為了重新發(fā)掘歷史遺跡。第五，謝菲爾德市原屬于一座主要從事鋼鐵制造的工業(yè)城市，從1950年開始，城市開始了特色服務業(yè)的發(fā)展。目前，謝菲爾德已經擁有了完整的體育產業(yè)鏈，同時，它還是世界著名的創(chuàng)意產業(yè)城市，其快速崛起的著名的文化產業(yè)區(qū)主要從事音樂、電影、電視、電臺節(jié)目制作、新媒體、設計、攝影、表演藝術及傳統(tǒng)工藝創(chuàng)作活動。

總的來看，在“反磁力吸引體系”的布局上，倫敦沿交通干線發(fā)展城鎮(zhèn)帶，充分發(fā)揮了中心城市的輻射作用，把新建工業(yè)分散至各衛(wèi)星城中，并為其經濟、文化發(fā)展提供各種條件，促進它們專業(yè)化的分工協(xié)作，使它們成為有主導產業(yè)的各個副中心。

（四）制度健全的環(huán)境保護戰(zhàn)略促使倫敦成為最宜居城市

倫敦一度被稱為“霧都”，但隨著一系列環(huán)境政策的出臺和制度體系的日漸完備，今日的倫敦已成為最適合人類居住的城市之一。目前，為了進一步加強大倫敦地區(qū)的城市環(huán)境保護，政府在凈化空氣質量、處理廢棄物、控制交通和環(huán)境噪聲以及治理水污染等方面提出了更高、更細的要求。首先，凈化空氣質量。自上世紀80年代起，汽車成為英國大氣的主要污染源。因此，倫敦開始通過健全公共交通網絡和對交通堵塞收費，來控制倫敦交通總量；開發(fā)和使用新能源交通工具，減少單個交通工具的排放量，同時加大零碳釋放的交通工具的推廣力度。其次，多種方式處理廢棄物。倫敦處理垃圾等廢棄物的方式大致有三種：回收利用、填埋和焚燒。倫敦的兩個大型焚燒廠處理了倫敦市20%的垃圾；而90%的城市垃圾被填埋在郊外。近年來，倫敦政府不斷加大制造業(yè)投資力度，刺激和調整對回收材料的新市場和新用途的發(fā)展，同時建立垃圾數據庫，這樣不僅可以減少污染，也創(chuàng)造了新的產業(yè)和工作機遇。第三，控制環(huán)境噪聲污染。近幾十年來，倫敦人口和經濟快速發(fā)展，帶來了更多的噪音污染。其中，公路、鐵路沿線和機場是城市環(huán)境噪聲的“罪魁禍首”。因此，倫敦市政府確定了環(huán)境噪聲戰(zhàn)略方案，包括提高倫敦公路路面質量，取消夜間航行，更好地規(guī)劃設計新住宅等。第四，治理水污染。從19世紀中葉起，為拯救泰晤士河，英國歷屆政府采取了各種措施和方式來治理水污染，最主要是從農業(yè)生產和城鎮(zhèn)生活兩方面入手解決水體污染問題，同時設立“環(huán)境監(jiān)管項目”，確立各方在水體保護方面的責任和義務，并投入資金支持居民區(qū)污水管道改造等，以降低居民生活污水對公共水體污染，還通過重金處罰的方式懲治污染水體行為。

四、倫敦都市圈對建設中原城市群的啟示

倫敦都市圈發(fā)展大致經歷了內強、外延、布局、整合等階段。其先進都市圈的產業(yè)布局規(guī)律和經驗對加快中原城市群建設具有重要啟示意義。結合河南省實際情況，借鑒倫敦都市圈的發(fā)展經驗，可從中得到以下啟示：

（一）根據不同階段和需求，合理規(guī)劃城市布局

倫敦都市圈的形成，可以說是政府根據不同階段和需求，通過制定科學、合理、漸進的城市規(guī)劃得以實現。在發(fā)展初期，以提高核心城市綜合實力和輻射帶動周邊為出發(fā)點，完善基礎設施是主要內容；待都市圈基本建成后，則大力規(guī)劃和發(fā)展產業(yè)布局，尤其注重圈內產業(yè)分工和協(xié)調一體化發(fā)展；而都市圈發(fā)展成熟后，再從經濟、社會、環(huán)境等各方面研究可持續(xù)發(fā)展的長久規(guī)劃。在河南建設中原城市群過程中，政府也應遵循客觀實際和發(fā)展規(guī)律，科學制定城市群發(fā)展規(guī)劃，并建立規(guī)范

化、制度化的區(qū)域協(xié)調和監(jiān)督機構，統(tǒng)籌運用經濟、法律、政策等多種調控手段，平衡各方利益，協(xié)調解決區(qū)域發(fā)展中的總體性、結構性和突發(fā)性問題。

（二）注重交通規(guī)劃與建設，確保城市間脈絡暢通

研究整個倫敦都市圈的交通布局，可以發(fā)現其高效的城市交通網絡是該城市群發(fā)展的重要支撐，發(fā)達的交通系統(tǒng)促進了人口流動、資源共享、產業(yè)合作的發(fā)展目標。河南地處中原地區(qū)，位于京津唐、長三角、珠三角和成渝城市帶之間，是國家南北東西交通大動脈的樞紐要沖，地理位置獨特優(yōu)越。隨著中原區(qū)域經濟一體化的深入發(fā)展，需打破傳統(tǒng)的城市邊界思維，充分利用“天下之中”的地理優(yōu)勢，進一步加強城與城之間、省與省之間交通網絡的空間戰(zhàn)略研究，加快交通運輸一體化的進程，構建暢通、便捷、安全的多維立體化區(qū)域交通系統(tǒng)，完善各種運輸方式的有效銜接，建立互通、互聯(lián)、共享的交通信息網絡體系，為實現區(qū)域內城市合理布局和資源優(yōu)化配置提供堅實的基礎。

（三）促進產業(yè)分工與協(xié)作，提升城市群產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

倫敦都市圈促進產業(yè)發(fā)展的實踐證明，應有效加強區(qū)域合作，實現資源共享，強化產業(yè)支撐，促進城市之間的產業(yè)合理分工。結合河南實際，優(yōu)化產業(yè)布局和促進分工協(xié)作可謂是下一步產業(yè)調整的重中之重。因此，政府應以縱向突出優(yōu)勢、帶動發(fā)展，橫向分工明確、互補合作為導向，促進產業(yè)在城市群內的均勻合理分布，并且為避免城市產業(yè)結構趨同、惡性競爭等問題，還要完善分工協(xié)作的引導機制，促使城市間產業(yè)多樣性、協(xié)調性。同時，為促進城市群的創(chuàng)新驅動，還要積極發(fā)展高新技術產業(yè)和產業(yè)鏈。此外，為改善河南農業(yè)和文化資源“大而不強、勢而不優(yōu)”現狀，中央應盡可能多地賦予中原地區(qū)本地政策的創(chuàng)新空間，促使河南實現農業(yè)特色化、產業(yè)化以及文化創(chuàng)意化發(fā)展。

（四）制定環(huán)保政策和健全環(huán)保監(jiān)督機制，解決環(huán)境污染問題

近年來，盡管政府和企業(yè)在環(huán)境保護方面做了大量的工作，但環(huán)境污染問題未能得到根本性好轉。當前的環(huán)境污染，固然與城市工業(yè)化有關，但環(huán)保政策法規(guī)滯后也是重要原因之一。因此，加強城市生態(tài)環(huán)境保護和建設，從“自上而下”角度看，國家應科學編制環(huán)保立法計劃和規(guī)劃，并從政策法規(guī)、管理體制上強化環(huán)保部門的執(zhí)法職能，健全其監(jiān)管督察的工作機制，保證環(huán)保執(zhí)法的有效性和公正性；從“自下而上”角度看，本地各級地方政府應從“以人為本、關注民生”的角度出發(fā)，針對當地水污染、大氣污染、噪音污染等方面，盡快設立區(qū)域性環(huán)境承載能力標準，完善環(huán)境基礎設施體系，加大重污染地區(qū)的整治力度，不斷優(yōu)化推進環(huán)境管理體系，營造良好的生態(tài)環(huán)境。

作者單位：河南省財政廳政策研究室

（責任編輯：邢荷生）

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2096-1391（2016）09-0124-06