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財政支出績效評價報告的定位

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財政支出績效評價報告是評價成果的重要展現(xiàn)形式，主要用于財政部門、預(yù)算主管部門、預(yù)算單位、人大及社會公眾等多方主體了解、應(yīng)用績效評價結(jié)果。清晰定位績效評價報告，將有助于開展績效評價工作。本文在明確績效評價目的的基礎(chǔ)上，通過對不同類型報告的比較分析，厘清績效評價報告的定位，界定各類績效評價報告的側(cè)重點，并對績效評價報告在不同主體中的應(yīng)用提出建議。

財政支出 績效評價績效評價報告

我國財政預(yù)算績效管理工作始于20世紀(jì)80年代初期，與西方國家相比起步較晚，但近年來，財政支出的績效問題受到越來越多的重視，黨的十六屆三中全會決議提出“建立預(yù)算績效評價體系”，十七屆二中、五中全會分別提出了“推進(jìn)政府績效管理和行政問責(zé)制度”、“完善政府績效評估制度”。公共財政支出績效評價作為預(yù)算績效管理的重要手段，也在全國范圍內(nèi)逐漸開展并愈受重視，績效評價結(jié)果應(yīng)用機制也在逐漸完善?？冃гu價報告作為績效評價活動的結(jié)果，直接影響績效結(jié)果應(yīng)用的成效。因此準(zhǔn)確定位績效評價報告，將有利于指導(dǎo)績效評價報告的撰寫，提升績效評價報告的應(yīng)用效果。

一、績效評價概述

績效評價是指采用科學(xué)、規(guī)范的績效評價方法，對照統(tǒng)一制定的評價標(biāo)準(zhǔn)，按照績效的內(nèi)在原則，對財政支出行為過程及其效果進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評判，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平。從績效評價的內(nèi)涵出發(fā)，開展績效評價的目的主要表現(xiàn)在三大方面：其一，通過績效評價，提供有效的支出績效方面的重要信息，幫助決策者做出合理的資源配置決定，提高決策水平；其二，對項目或部門的運行及效率提供及時、有效的信息，幫助管理者改進(jìn)支出管理及績效；其三，通過績效評價結(jié)果的公開、問責(zé)與應(yīng)用，提升政府部門分配、使用公共資金的責(zé)任感。

績效評價貫穿于財政支出預(yù)算安排和使用全過程，既包括對財政資金預(yù)算決策是否合理恰當(dāng)、支出過程是否合理合規(guī)、投入產(chǎn)出是否有效率的評價，也包括對支出結(jié)果的有效性進(jìn)行綜合評價。從財政支出過程的階段來分，績效評價可分為績效前評價、績效跟蹤與績效后評價。其中績效前評價是在項目立項前期和立項過程中，以績效目標(biāo)為依據(jù)，確定項目是否立項，預(yù)算是否予以支持的一種評價?？冃Ц櫴窃陬A(yù)算執(zhí)行過程中，對項目管理各相關(guān)內(nèi)容和目標(biāo)要求的完成情況進(jìn)行跟蹤，圍繞績效目標(biāo)運行情況實現(xiàn)程度、提出糾正績效運行偏差、促進(jìn)績效目標(biāo)實現(xiàn)的評價。績效后評價是在預(yù)算完成后，對項目完成的投入、管理、績效情況進(jìn)行綜合分析的評價。

二、績效評價報告的定位

要清晰界定一份報告的定位，可以采取背景追溯、論證分析等不同方法。本文將通過當(dāng)前針對財政資金不同報告的比較分析，明確績效評價報告的定位。

財政支出績效評價報告一般是指由第三方機構(gòu)在中立、客觀、公正原則下出具的關(guān)于財政資金績效的書面報告。根據(jù)所處的財政支出階段不同，績效評價報告依據(jù)經(jīng)過論證的績效指標(biāo)或績效評價指標(biāo)體系對被評價對象在事前、事中和事后的績效情況進(jìn)行分析，剖析存在的問題及原因并提出結(jié)論及建議。

除績效評價報告外，當(dāng)前財政資金相關(guān)的政府報告主要還包括審計報告和績效報告。其中，審計報告是指注冊會計師根據(jù)獨立審計準(zhǔn)則的要求，在實施了必要審計程序后出具的，用于對被審計單位年度會計報表發(fā)表審計意見的書面文件。審計報告的內(nèi)容主要包括審計的單位、期間等審計范圍，針對審計單位在審計期間資金活動的合法性、合規(guī)性提出獨立的審計意見。審計報告主要作為相關(guān)單位在一定期間經(jīng)濟活動合法性、合規(guī)性的經(jīng)濟鑒證。而績效報告是財政資金具體使用單位依據(jù)本單位績效完成情況作出書面總結(jié)與說明的文件?？冃蟾鎯?nèi)容主要包括總結(jié)分析績效目標(biāo)完成情況，說明未完成績效目標(biāo)及其原因，提出下一步改進(jìn)工作的意見與建議?？冃蟾嬷饕鳛樨斦Y金具體使用單位的自我評價結(jié)果向財政部門進(jìn)行反饋，并指導(dǎo)本部門進(jìn)一步改進(jìn)工作。

結(jié)合以上三種報告的內(nèi)涵、內(nèi)容、作用等要素進(jìn)行比較分析，從內(nèi)涵上來看，績效評價報告是以結(jié)果為導(dǎo)向的公共支出管理活動的成果，審計報告是經(jīng)濟監(jiān)督活動的成果，而績效報告是自我評價的總結(jié)結(jié)果。從報告?zhèn)戎攸c來看，績效評價報告是構(gòu)建預(yù)算單位的財務(wù)與業(yè)務(wù)聯(lián)系，從投入與產(chǎn)出情況來分析資金使用效率，回應(yīng)的是資金分配與業(yè)務(wù)活動的合理性問題；審計報告則側(cè)重于預(yù)算單位在資金使用過程中的合法性、合規(guī)性問題；績效報告則是如實反映預(yù)算單位的績效結(jié)果。從報告發(fā)揮的作用來看，績效評價報告是為政府決策提供咨詢；而審計報告則是對預(yù)算單位資金使用的合法性、合規(guī)性提出鑒證意見；績效報告則是為預(yù)算單位下一步績效管理工作提出自我總結(jié)意見與建議。

基于上述分析以及績效評價的內(nèi)涵與目的，本文嘗試對績效評價報告作一個相對清晰、合理的界定：績效評價報告以評價為手段，以指標(biāo)為工具，以改進(jìn)公共支出管理為目標(biāo)，對財政支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性進(jìn)行客觀公正分析與判斷，回應(yīng)財政資金分配與使用的合理性問題，為政府預(yù)算和項目的決策與管理提供依據(jù)的一種書面的管理咨詢報告。

三、績效評價報告的分類及側(cè)重點

根據(jù)財政支出所處的階段，績效評價可分為績效前評價、績效跟蹤、績效后評價。依據(jù)績效評價類型不同，績效評價報告可分為績效前評價報告、績效跟蹤報告、績效后評價報告。三類報告的定位同為管理咨詢報告，但因其評價階段的不同，報告在咨詢側(cè)重方向上也有所差異。

績效前評價的評價重點在于主要評估公共項目的風(fēng)險與回報，對公共項目進(jìn)行可行性、必要性分析?？冃霸u價報告應(yīng)主要從項目績效目標(biāo)合理性、預(yù)算編制準(zhǔn)確性上回應(yīng)項目可行性問題，重點提出項目是否可行、是否予以立項、財政資金投入規(guī)模等咨詢意見，為加強預(yù)算編制科學(xué)性、提升預(yù)算分配合理性、改進(jìn)預(yù)算管理水平提供有效參考意見。

績效跟蹤的評價重點是分析財政支出活動或項目的進(jìn)展情況，包括資金到位情況，實施進(jìn)度完成情況等內(nèi)容?？冃Ц檲蟾鎽?yīng)主要從績效偏差情況、糾偏整改情況等方面提出績效跟蹤結(jié)果，重點提出項目預(yù)算是否需要調(diào)整、如何調(diào)整，項目是否調(diào)整、中止或終止等咨詢意見，為項目預(yù)算與項目本身是否調(diào)整提供決策依據(jù)；同時以績效跟蹤報告結(jié)果應(yīng)用對支出項目進(jìn)度管理、質(zhì)量管理形成良好的倒逼機制，促進(jìn)項目實現(xiàn)有效跟蹤與管理、不斷提升財政支出項目管理水平。

績效后評價的評價重點是對財政支出活動或項目完成結(jié)果進(jìn)行評價，全面分析財政支出活動的成果，審查和評價成果的各種性能指標(biāo)是否符合計劃的要求，達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)?？冃Ш笤u價報告應(yīng)主要從已完成項目的績效分析，提出同類項目改進(jìn)建議，包括項目管理、項目下年度投入等咨詢建議，為財政部門合理安排下年度資金，預(yù)算部門改進(jìn)本部門財政支出項目管理水平、提升財政支出項目績效提供有效參考依據(jù)。

四、績效評價報告的應(yīng)用

績效評價涉及財政部門、預(yù)算主管部門、預(yù)算部門、人大及社會公眾等多個主體。不同主體對績效評價的需求不同，對績效評價報告的應(yīng)用也有所不同。

財政部門作為政府財政資金管理部門，一般為績效評價工作的委托部門，旨在通過績效評價了解預(yù)算編制合理性、預(yù)算執(zhí)行情況，為提高預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化服務(wù)。因此在對績效評價報告的應(yīng)用中，財政部門一方面可利用績效前評價報告進(jìn)行財政支出項目的重要性與必要性排序，優(yōu)化財政支出分配，在預(yù)算分配環(huán)節(jié)提高財政支出效率；另一方面可利用績效跟蹤報告對財政資金使用進(jìn)行過程監(jiān)控，尤其可依據(jù)項目預(yù)算執(zhí)行績效情況進(jìn)行項目預(yù)算調(diào)整、項目調(diào)整，及時糾偏，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)優(yōu)化財政支出項目管理水平，提高財政資金使用效率和效益；最后可利用績效后評價報告了解各部門、各項目預(yù)算績效情況，作為下一年度財政資金安排、分配的參考依據(jù)，從預(yù)算資金分配、安排與監(jiān)控等方面提升預(yù)算管理水平。

預(yù)算主管部門介于財政部門與預(yù)算單位之間，是預(yù)算單位的直屬上級部門，旨在通過績效評價了解資金使用情況、資金使用結(jié)果，為優(yōu)化資金使用和過程管理提供參考。預(yù)算主管部門對績效評價報告的應(yīng)用，主要體現(xiàn)通過績效評價發(fā)現(xiàn)項目決策、項目投入等管理過程中的問題，針對績效評價報告提出的合理建議，在相應(yīng)管理環(huán)節(jié)上予以相應(yīng)的制度、機制與技術(shù)手段上的改進(jìn)與完善，不斷提升管理水平，以優(yōu)化本部門及下級部門的資源配置。

預(yù)算單位是財政資金預(yù)算的使用單位及被評價單位，旨在通過績效評價了解資金使用情況，為更好地使用資金、加強業(yè)務(wù)管理提供參考建議。預(yù)算單位對績效評價報告的應(yīng)用，主要體現(xiàn)在對相應(yīng)財政支出績效評價報告中反饋的成績、問題與建議方面，針對成績經(jīng)驗部分，可依據(jù)單位其他項目情況加以借鑒、推廣；針對薄弱部分，在以后同類項目中加以規(guī)范、改進(jìn)與完善，以此不斷提升項目管理水平，提升資金使用效益。

人大是公眾利益的代表，對政府具有重要的監(jiān)督作用。新《預(yù)算法》第四十九條規(guī)定：“各級人民代表大會有關(guān)專門委員會，要向本級人民代表大會主席團(tuán)提出有關(guān)總預(yù)算草案及上一年度總預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報告。報告結(jié)果應(yīng)當(dāng)包含提高預(yù)算績效的意見和建議”。人大可通過績效評價報告對預(yù)算管理全過程所有參與績效評價的主體進(jìn)行監(jiān)督。

社會公眾是政府信息公開與分享的受眾群體，可以通過績效評價報告了解財政資金使用獲得的產(chǎn)出和效果，以監(jiān)督政府部門積極回應(yīng)公眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的合理訴求。

績效評價報告作用的充分發(fā)揮，不僅需要對績效評價報告進(jìn)行清晰定位，厘清不同類型績效評價報告的側(cè)重點，強調(diào)不同主體重視績效評價報告的應(yīng)用，還需進(jìn)一步規(guī)范、提升績效評價報告的質(zhì)量。一方面，這就要求第三方組織作為評價機構(gòu)秉承并堅持客觀公正、價值中立的評價原則，出具有理有據(jù)、具有公信力的績效評價報告；另一方面，也對政府績效評價大數(shù)據(jù)的建設(shè)與完善提出了要求，只有全面整合財政績效相關(guān)信息，構(gòu)建預(yù)算績效管理知識庫，在實現(xiàn)績效標(biāo)準(zhǔn)初步積累的基礎(chǔ)上，開展財政數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用，實現(xiàn)績效標(biāo)準(zhǔn)的不斷優(yōu)化與完善，才能構(gòu)建更科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)體系，更準(zhǔn)確、合理地開展績效評價活動，實現(xiàn)績效評價報告質(zhì)量的不斷提升，進(jìn)而以績效評價報告結(jié)果為財政部門、預(yù)算部門、人大、社會公眾參考與應(yīng)用，最終不斷促進(jìn)財政支出預(yù)算管理水平與項目管理水平的提升。■

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

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