周萬軍，張青苗，李　凌

（1.山東黃河工程建設(shè)中心，山東濟(jì)南250011；2.山東黃河河務(wù)局職工學(xué)校，山東濟(jì)南250032）

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PPP模式下小水電項目政策解讀及對策建議

周萬軍1，張青苗2，李凌2

（1.山東黃河工程建設(shè)中心，山東濟(jì)南250011；2.山東黃河河務(wù)局職工學(xué)校，山東濟(jì)南250032）

【摘要】目前，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用正逐步展開。我國小水電資源豐富，而地方政府開發(fā)程度較低，如何將PPP模式在小水電項目的投資建設(shè)中成功應(yīng)用，創(chuàng)造出更高的價值，解決政府融資難的問題，為此，在政策解讀及對策建議方面做了探索。

【關(guān)鍵詞】PPP；小水電項目；科學(xué)決策

PPP模式是指政府部門（Public）通過與社會資本（Private）建立伙伴關(guān)系（Partnership）提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。我國小水電資源居世界第一位，據(jù)最新的全國農(nóng)村水能資源調(diào)查評價成果，我國大陸地區(qū)單站裝機(jī)容量5萬kW及以下的小水電技術(shù)可開發(fā)量約為1.28億kW，年發(fā)電量5350億kW·h。截至2014年底，按電能統(tǒng)計，全國小水電開發(fā)率約為41%，遠(yuǎn)低于歐美發(fā)達(dá)國家水電開發(fā)程度。目前瑞士、法國、西班牙、意大利開發(fā)程度較高，日本、美國次之。

1　小水電項目的特性

小水電項目一般都建在中小河流，多為徑流電站。特點是分散布點、就地開發(fā)、就近成網(wǎng)、成片供電，適合人口分散的地區(qū)，適宜大規(guī)模開發(fā)和分布式供電。環(huán)境影響相對較少，是聯(lián)合國扶貧開發(fā)千年計劃中重要的組成部分之一。我國小水電資源總量豐富，主要分布在長江、黃河、珠江中上游，據(jù)統(tǒng)計，上述流域有398個縣是國家級扶貧重點縣，因此小水電開發(fā)能夠一定程度上緩解這些流域的貧困現(xiàn)狀。小水電項目工程規(guī)模小，結(jié)構(gòu)簡單，建設(shè)技術(shù)較為成熟，建設(shè)周期短，一般不會涉及大量的水利移民。工程造價較低，不需要遠(yuǎn)距離高電壓輸電，發(fā)電成本相對較低。

2　小水電項目應(yīng)用PPP模式政策分析

一是國家政策鼓勵，連續(xù)幾年的中央1號文件將小水電代燃料工程作為民生水利工程，2009年國家批復(fù)了《2009-2015年全國小水電代燃料工程規(guī)劃》以指導(dǎo)小水電項目的建設(shè)管理。

二是市場配置資源，小水電項目機(jī)遇多。2015年2月25日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議部署加快172項重大水利工程建設(shè)，強(qiáng)調(diào)要政府市場兩手發(fā)力，鼓勵社會資本參與重大水利工程建設(shè)。

三是統(tǒng)一市場準(zhǔn)入，創(chuàng)造平等投資機(jī)會。國發(fā)［2014］60號文《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，鼓勵社會資本投資常規(guī)水電站和抽水蓄能電站。60號文進(jìn)一步放開市場準(zhǔn)入，向社會資本特別是民間資本敞開大門。

四是一攬子政策支持，多種投融資模式可供選擇。2015年1月12日，國家能源局發(fā)布《關(guān)于鼓勵社會資本投資水電站的指導(dǎo)意見》，意見明確指出支持和引導(dǎo)社會資本投資水電站項目。

3　小水電項目應(yīng)用PPP模式對策建議

3.1科學(xué)決策，多角度評價

小水電項目的建設(shè)經(jīng)營過程中受制于許多因素，但小水電項目的投資決策是決定投資是否成功的關(guān)鍵，應(yīng)遵循科學(xué)的決策程序，主要包括：一是對小水電項目的可行性和必要性進(jìn)行科學(xué)決策；二是小水電項目是否適用PPP模式，應(yīng)著重考慮物有所值評價體系；三是嚴(yán)格進(jìn)行財政承受能力評價，政府不能對項目進(jìn)行兜底。

1）明確PPP項目建設(shè)程序和PPP項目操作程序的關(guān)系。操作程序是從PPP運作角度出發(fā)的，與建設(shè)程序不同。財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）從政府采購公共服務(wù)的角度將PPP模式的操作程序分為5個階段：項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交。形成完整的PPP項目采購流程；PPP項目的建設(shè)程序的本質(zhì)在于揭示PPP項目的內(nèi)在客觀規(guī)律，因此，操作程序和建設(shè)程序是必須同時遵守，遙相呼應(yīng)的兩套PPP項目管理體系。

2）物有所值評價和財政承受能力評估為主要評價標(biāo)準(zhǔn)。財政部明確規(guī)定“通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進(jìn)行項目準(zhǔn)備”。但是實踐中兩個評價出現(xiàn)了很多問題。以物有所值評估為例，政府如果投入很少，減少了政府的建設(shè)成本，導(dǎo)致PPP項目識別階段的VFM評價容易通過，但是很難吸引社會資本進(jìn)入，由此形成VFM悖論。因此要綜合考慮物有所值評價和項目的基準(zhǔn)收益率問題。

3.2結(jié)合水利水電行業(yè)特點，創(chuàng)新融資模式

水利水電工程與其他基礎(chǔ)設(shè)施項目相比，一般具有社會公益性強(qiáng)、高資金投入、高技術(shù)投入等特點，即使是小水電項目，也一定程度上具有這些共性。針對水利行業(yè)特點，應(yīng)具體項目具體分析，研究創(chuàng)新水利融資模式，積極探索運用公私合作（PPP）、參股控股、特許經(jīng)營等模式支持水利發(fā)展。

3.3嚴(yán)格執(zhí)行并尊重小水電項目的建設(shè)程序

小水電PPP項目建設(shè)程序的本質(zhì)在于揭示PPP水利項目的內(nèi)在客觀規(guī)律，項目建設(shè)包括立項、融資、實施、特許經(jīng)營以及特許期滿后的運營5個階段，共有項目建議書、項目可行性研究、選擇私人部門、確定合作關(guān)系、組建PPP水利項目公司、設(shè)計、建設(shè)準(zhǔn)備、施工與安裝、生產(chǎn)準(zhǔn)備、竣工驗收、特許經(jīng)營、移交、新的運營期等活動組成。各階段的主要工作內(nèi)容和工作方式是不相同的，需要根據(jù)PPP水利項目全生命周期各階段劃分工作內(nèi)容，明確責(zé)任主體，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，提高小水電PPP項目投資和建設(shè)的成功率。

圖1　小水電PPP項目建設(shè)程序

3.4嚴(yán)格落實政府監(jiān)管，保障使用者的利益

小水電項目屬于典型的準(zhǔn)經(jīng)營性項目，經(jīng)營性和公益性同時存在，因此，不僅要保證發(fā)電的穩(wěn)定性、持續(xù)性和安全性，更要考慮電力價格的合理性，考慮到社會穩(wěn)定和社會福利分配，必須考慮電價制定是否能與農(nóng)民的承受能力相適應(yīng)。

3.5落實財政政策，確保PPP項目成功實施

對于小水電項目的投資建設(shè)，筆者認(rèn)為考慮到小水電項目準(zhǔn)經(jīng)營性的經(jīng)濟(jì)屬性以及較強(qiáng)的社會公益性，政府除了做好小水電PPP項目的政府監(jiān)管工作外，應(yīng)做好財政支持。針對小水電項目，如果PPP協(xié)議中特許經(jīng)營期限較長，不確定性增加，私人資本會望而卻步，財政支持下的小水電PPP項目可以縮短PPP項目的特許經(jīng)營期，吸引投資者的參與；其次，如私人投資者在建設(shè)期由于無力承擔(dān)風(fēng)險會導(dǎo)致破產(chǎn)，而財政支持下的小水電PPP項目有政府參與，為解決這些問題提供了新的思路；值得強(qiáng)調(diào)的是財政支持下小水電PPP項目不僅僅是一種簡單的融資模式，更是一種創(chuàng)新的公共管理制度安排。

（責(zé)任編輯趙其芬）

作者簡介：周萬軍（1960—），男，高級工程師

收稿日期：2015-10-28

【中圖分類號】F426.91

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】B

【文章編號】1009-6159（2016）-01-0059-02