周龍

【摘要】我國的海洋生物多樣性保護需要盡快構建海洋生物多樣性保護法律體系，改變目前分散的立法和管理模式，以綜合性的《自然保護法》或《生物多樣性保護法》為框架性立法，以海洋物種保護、海洋遺傳資源保護、海洋生物安全、海洋生態(tài)系統(tǒng)保護四個領域為主要內(nèi)容，構建專門立法與其他相關法律條款相結(jié)合的體例。

【關鍵詞】海洋綜合管理 海洋生物多樣性 立法 海洋資源

【中圖分類號】D922.68 【文獻標識碼】A

聯(lián)合國《生物多樣性公約》將生物多樣性定義為“是指所有來源的活的生物體中的變異性，這些來源除其他外包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構成的生態(tài)綜合體；這包括物種內(nèi)、物種之間和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性?！鄙锒鄻有栽谏鷳B(tài)、社會、經(jīng)濟等方面意義重大，與人類的生存環(huán)境和全球經(jīng)濟的發(fā)展息息相關，人口、資源、糧食、環(huán)境和能源等人類社會發(fā)展面臨的主要問題均需從生物多樣性里尋求解決途徑。

通說認為，生物多樣性的內(nèi)涵由三部分組成：遺傳多樣性、物種多樣性及生態(tài)系統(tǒng)多樣性。對人類而言，遺傳多樣性可以增加物種產(chǎn)量，改善物種品質(zhì)的；物種多樣性是人類生存需求的保障；生態(tài)系統(tǒng)多樣性維持地球生態(tài)平衡。在此基礎之上，生物多樣性的價值可分為直接價值、間接價值和潛在價值，其中直接價值主要指的是生物多樣性的產(chǎn)業(yè)價值、醫(yī)療價值、科研價值、景觀價值等直接為人類所用，具有市場或服務功能的價值。而間接價值指的是生態(tài)價值，即保障生態(tài)系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)與平衡的價值。潛在價值則包含了選擇使用價值和保留使用價值，即當前并不一定使用，而是為未來或是后代人所提供的價值。

生物多樣性的內(nèi)涵并不僅僅局限于動物、植物以及微生物這些生命體本身，而是擴展到整個生態(tài)系統(tǒng)，并且包含了景觀、人文、教育等自然科學以外的價值。生物多樣性概念的提出和理念更新，反映了人類對自然認識的不斷深入和科技進步。

我國海洋生物多樣性及相關立法現(xiàn)狀

我國擁有豐富的海洋生物資源，約占世界海洋生物物種總數(shù)的10%。在世界總數(shù)中，我國海洋魚類占14%、昆蟲占20%、紅樹林植物占43%、海鳥占23%、頭足類占14%、造礁珊瑚物種約占印度一西太平洋區(qū)系造礁珊瑚總數(shù)的三分之一。根據(jù)2013年《中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報》，在我國海洋監(jiān)測區(qū)域內(nèi)共鑒定出浮游植物701種，浮游動物713種，大型底棲生物1342種，海草7種，紅樹植物9種，造礁珊瑚104種。可以看出，我國的海洋生物多樣性資源十分豐富，然而，隨著人類活動的愈發(fā)頻繁，海洋生物多樣性的正面臨著巨大的挑戰(zhàn)。對海洋生物性造成破壞的主要因素有人類的過度捕撈、海洋污染、生態(tài)環(huán)境改變、外來物種入侵、全球氣候變化等。目前，過度捕撈和環(huán)境污染是海洋生物面臨的主要威脅。

現(xiàn)階段，我國海洋生物多樣性保護的法律體系主要由《憲法》相關規(guī)定以及與生物多樣性保護相關的法律、行政規(guī)章和規(guī)范性文件構成?！董h(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《漁業(yè)法》、《水法》、《野生動物保護法》等法律及《水產(chǎn)資源繁殖保護條例》、《野生動物搶救管理規(guī)定》、《水生野生動物保護實施條例》、《自然保護區(qū)條例》等行政法規(guī)構成了目前大致的生物多樣性保護體系。①這些法律法規(guī)在一定程度上為生物多樣性的保護提供了法律依據(jù)，然而其缺陷也很明顯：其一，這些法律法規(guī)大部分頒布于20世紀的80至90年代，彼時人們對于生物多樣性的理解和研究尚處于起步階段，在法律制定過程中并沒有將生物多樣性納入考量之中，隨著科學技術的發(fā)展和研究的不斷深入，部分法律法規(guī)已經(jīng)出現(xiàn)明顯的滯后性；其二，大部分法律法規(guī)中僅僅針對草原、森林等傳統(tǒng)環(huán)境要素，不是以保護整個自然生態(tài)系統(tǒng)為目標，并未涉及生物多樣性的概念，缺乏整體性，僅有《海洋環(huán)境保護法》和《野生動物保護法》中提出了維護生態(tài)平衡的要求②；其三，各法律法規(guī)各自為政，沒有關于生物多樣性的綜合性法律，生物多樣性保護涉及多個方面，不僅僅是水體、陸地和動植物的保護，對人類的可能影響生態(tài)系統(tǒng)的行為同樣需要加以規(guī)制，對氣候變化的適應性立法、對外來物種入侵的應對、對遺傳資源的保護等等，這些在以往的法律中都較少提及；其四，缺乏完善的生態(tài)補償和公眾參與制度，大多數(shù)的法律法規(guī)中僅僅是采用行政命令的方式進行管理。綜上所述，我國在保護生物多樣性立法上做了不少努力和嘗試，也取得了一定效果。但仍有很多工作需要完善和補充。

此外，我國也參與締結(jié)或簽署了多部與生物多樣性有關的國際公約，除《生物多樣性公約》以外，還有《聯(lián)合國海洋法公約》、《國際遺傳工程和生物技術中心章程》、《南極條約》等。與此同時，我國也積極同周邊國家展開合作，加強區(qū)域間的海洋生物資源保護，如中日、中韓漁業(yè)協(xié)定等。締結(jié)《生物多樣性公約》后的二十年間，我國圍繞《公約》展開了一系列相應的生物多樣性保護履約行動，并多次發(fā)布履行報告，取得了一定效果。

我國海洋生物多樣性保護法律體系的構建

綜合管理視角下的海洋生物多樣性保護立法。海洋科學不僅僅涉及一兩門學科，而是需要諸多學科及部門的協(xié)力合作。在《生物多樣性公約》締約國第四屆大會上，海洋和海岸帶綜合管理被列為五個關鍵項目計劃中的第一個。綜合管理的含義，在于通過合理的戰(zhàn)略規(guī)劃，充分考量生態(tài)系統(tǒng)的整體性，運用政策、法律、科學技術等多種手段分工合作，達到可持續(xù)發(fā)展的目的。因此，必須厘清法律作為具有協(xié)調(diào)、管理和保障作用的手段，在綜合管理模式下的定位，以整體性的視角，構建適應性的、綜合性的、基于生態(tài)系統(tǒng)保護這一目標的法律體系，建立一種管理機構及法規(guī)之間的協(xié)調(diào)機制，③同時，在法律體系內(nèi)部，應當加強各部門法之間的相互協(xié)調(diào)，明確權責，應當改變以往機械的行政管理模式和評價體系，將物種安全、遺傳資源、生態(tài)平衡納入法律的保護范圍。

如前文所述，我國現(xiàn)行法律中涉及生物多樣性保護的規(guī)定較為零散，因此有必要制定一部《自然保護法》或《生物多樣性保護法》。④該法律應當體現(xiàn)綜合管理的理念，注重生態(tài)系統(tǒng)的整體保護，將生物資源的開發(fā)、管理、利用、保護等方面結(jié)合起來，明確各部門的權責分配的協(xié)調(diào)合作機制，實現(xiàn)生物資源的可持續(xù)發(fā)展。

海洋生物多樣性保護法律體系的構成。法律體系的構建，應當包括縱向的層級以及橫向的分類。海洋生物多樣性保護的法律體系應以綜合性的《生態(tài)保護法》為第一層級，統(tǒng)領整個體系的框架，而在下一層級具體的法律保護層面，應當涵蓋四個主要領域：生物安全、生態(tài)系統(tǒng)保護、物種保護和遺傳資源保護。

生物安全是由生物技術發(fā)展而給人類帶來的安全問題。當代生物技術，特別是轉(zhuǎn)基因技術的大量應用，引起了人們的廣泛爭議。在海洋生物多樣性領域，生物安全主要體現(xiàn)在水產(chǎn)養(yǎng)殖、海洋生物制藥等方面。對海洋生物安全法律制度構建，應當以保障海洋生態(tài)系統(tǒng)安全，防止生物技術對人類造成負面影響，鼓勵海洋生物科技發(fā)展為目的，以風險防范、全程控制、損害預防為原則，完善風險評估、科研管理、信息披露、損害賠償?shù)确芍贫?。在管理上逐步由分散管理過渡到單一部門牽頭、多部門合作的協(xié)同管理模式。⑤

生物遺傳資源是指基因資源。近些年來，由于人為破壞和其他國家的竊取，我國的遺傳資源流失嚴重，許多本屬我國的動植物遺傳資源，被美國等國家申請專利，嚴重影響了我國生物技術的科研、生產(chǎn)和進出口。目前，我國在這一領域缺乏相應的法律法規(guī)。鑒于我國遺傳資源比較豐富，處于資源提供者的地位，且海洋問題關乎國家戰(zhàn)略，因此，對海洋遺傳資源應當采用以公法管制為主的模式，同時制定便利遺傳資源取得的法規(guī)、分享利用遺傳資源產(chǎn)生惠益的法規(guī)和保護遺傳資源知識產(chǎn)權的專利制度。⑥

海洋生態(tài)系統(tǒng)保護相關法律主要包括海洋保護區(qū)、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等方面的立法，由于海洋生態(tài)系統(tǒng)的綜合性和復雜性，有學者提出應建立分階層的海洋生態(tài)法體系，⑦第一層次是整體性、綜合性的《海洋生態(tài)法》。第二層次由四類法律部門組成：海洋資源、海洋生命支持子系統(tǒng)、所有生物成分、特殊的海洋生態(tài)系統(tǒng)。第三層次是有選擇地針對海洋生態(tài)系統(tǒng)的子系統(tǒng)及各種具體生物成分和非生物成分進行立法保護。

海洋物種保護相關法律主要包含野生動植物保護、漁業(yè)資源及海水養(yǎng)殖業(yè)管理和外來物種入侵等幾個方面。目前，我國海洋的漁業(yè)資源和海底植物資源受到了很大程度的破壞，而外來物種的入侵也日益頻繁和加劇，嚴重影響了我國的海洋環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，造成了嚴重的經(jīng)濟損失。與之相對應的是，我國的野生動植物保護法律相當不完善，因此，對《野生動物保護法》的修改勢在必行，并制定與之同樣位階的《野生植物保護法》，同時擴大保護范圍，以全面保護原則代替重點保護原則，應充分認識到海洋動植物資源的重要性，對紅樹林等重點海洋生物資源可以專門立法加以保護，對我國漁業(yè)及養(yǎng)殖業(yè)相關法律制度進行完善，采用設立漁業(yè)權，制定養(yǎng)殖業(yè)及捕撈業(yè)管理辦法或規(guī)章，制定漁業(yè)水域規(guī)劃辦法，制定漁船漁港管理辦法等手段，以預防原則為基礎，構建早期預警和快速反應機制，建立跨部門的專門機構進行管理。

對重點領域的專門立法

除了前文所述的四類主要部分之外，對于一些重要的、專門性的領域，需要進行專門立法，或是依靠別的法律加以補充。

對海洋生物多樣性五大威脅來源的法律應對。海洋生物多樣性面臨的五個主要威脅分別為：人類的過度捕撈、海洋污染、生態(tài)環(huán)境改變、外來物種入侵、全球氣候變化。目前，我國法律的重點仍然著眼于人類捕撈和海洋環(huán)境污染這兩個環(huán)節(jié)。但隨著未來社會的發(fā)展和全球環(huán)境的變化，諸如填海造地、建造港口堤壩、圍海養(yǎng)殖等人類活動，以及全球性氣候變暖等問題，必將對海洋生物多樣性帶來嚴重影響。

以填海造地為例，我國目前許多地方都在進行填海造地的工程，以滿足土地資源的需求，但是填海造地對海洋與海岸帶生態(tài)系統(tǒng)帶來了極大影響，海洋系統(tǒng)的許多功能，如營養(yǎng)儲存和循環(huán)、凈化陸源污染物、保護岸線、調(diào)節(jié)全球水動力和氣候等被破壞，同時造成海洋泥沙淤積、海洋環(huán)境質(zhì)量下降、漁業(yè)資源受損以及海岸帶生物多樣性的減少等嚴重生態(tài)問題。而填海造地的相關法律目前幾近空白，如不加以規(guī)制，未來對海洋生物多樣性造成的破壞將無法估量。

而氣候變化未來可能成為海洋生物多樣性頭號威脅。氣候變化和生物多樣性變化是全球變化中最重要的兩個因素?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》指出，海洋是氣候系統(tǒng)的一個基本組成部分，在氣候系統(tǒng)中具有根本性作用，不僅直接影響氣候，而且也受到氣候變化的影響。氣候變化對物種分布以及活動的影響已經(jīng)在過去的數(shù)十年間得到了證明，未來也必將對物種和生態(tài)系統(tǒng)帶來巨大改變。為了適應氣候變化，必須從法律和政策層面作出應對，通過物種異地保護、自然保護區(qū)規(guī)劃設計、生態(tài)系統(tǒng)適應性管理、生態(tài)補償和氣候災害防御等措施，減少因氣候變化而帶來的不利影響。

對重點對象的針對性法律保護。紅樹林、海岸帶、濱海濕地、灘涂、重點漁業(yè)資源等客體是海洋生物多樣性的重要構成部分和支撐因素。對于這些資源，應當重點保護，必要時可專門立法。以紅樹林為例，近年來由于人為破壞，我國的紅樹林面積大幅下降，不到世界紅樹林總面積的千分之一，從國家環(huán)境保護九五計劃開始一直到十二五計劃，都提出了加強紅樹林的保護?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》和國務院、林業(yè)部頒發(fā)的部分條例中也將紅樹林納入保護對象，此外，地方各省市自治區(qū)也進行了許多關于紅樹林保護的專門立法，并建立了許多紅樹林保護區(qū)。即便如此，我國目前的紅樹林資源被破壞情況仍然十分嚴峻，各地方政府應當盡快加強對紅樹林資源的法律保護。

國家管轄范圍外的深海生物多樣性資源。生物多樣性不僅僅關乎本國生態(tài)環(huán)境，更是國家戰(zhàn)略層面的重要資源。近年來，世界各國就深海海底資源的利用與開發(fā)展開了大量的磋商和爭論，發(fā)達國家認為應當根據(jù)“公海自由開發(fā)原則”，允許自由開發(fā)，而發(fā)展中國家認為該類資源屬于人類共同遺產(chǎn)，應當予以保護。深海生物多樣性資源也是我國成為海洋強國所必須力爭的戰(zhàn)略資源。我國以往在視野、國際影響力、科學技術等方面均與發(fā)達國家存在著不小的差距，即使在《中國海洋21世紀進程》這樣一部具有戰(zhàn)略指導意義的文件中，也并沒有將目光置于漁業(yè)資源以外的其他國家管轄范圍外深海生物資源，未能意識到深海生物多樣性的基因價值。⑧我國目前作為發(fā)展中的大國，具有許多發(fā)展中國家所不具備的條件，但同時又與發(fā)達國家存在客觀差距。因此，在國際海洋問題上，必須在國際間海洋資源開發(fā)規(guī)則的制定過程中考慮到自身的雙重性，既要抑制發(fā)達國家的掠奪，也要為自身的利益留下空間。

結(jié)語

海洋生物多樣性是重要的國家資源，也必將是未來相當長時間內(nèi)的熱點問題。2013年國務院批準的《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》其中就涵蓋了海洋環(huán)境與資源的保護。⑨隨著人們對海洋問題認識的不斷深入，作為工具的法律也必須不斷地進行自我革新和完善，以適應對海洋綜合管理的需求。構建良好的海洋生物多樣性保護法律體系，在對海洋科學充分認識的基礎之上，將視野由狹隘的環(huán)境污染防治和自然資源保護擴展到維持生態(tài)系統(tǒng)平衡和國家及后代人利益的層面，充分發(fā)揮法律的管理、協(xié)調(diào)和激勵作用，保障我國海洋生態(tài)事業(yè)的發(fā)展，以科學的海洋生物多樣性評價標準作為法律和政府績效的考察因素。我國海洋科學和軍事實力正在高速發(fā)展中，然而作為軟實力的法律還遠遠不足，很多領域存在空白，為此，需要法律工作者的不斷努力，克服法律的滯后性，完善海洋生物多樣性立法。

（作者為復旦大學法學院博士研究生）

【注釋】

①胡增祥，崔紅，馬英杰：“生物多樣性是中國環(huán)境保護的重要任務”，《海洋多樣性保護的法律思考》，青島海洋大學出版社，2006年，第21～33頁。

②翟勇：“中國的生物多樣性保護立法”，《世界環(huán)境》，2009年第3期，第26～27頁。

③王斌：“中國海洋生物多樣性的保護和管理對策”，《生物多樣性》，1999年第11期，第347～350頁。

④薛達元：“《中國生物多樣性保護立法》及其評估”，《AMBIO-人類環(huán)境雜志》，1998年第9期，第489～491頁。

⑤秦天寶：《生物多樣性保護的法律與實踐》，北京：高等教育出版社，2013年，第370頁。

⑥薛達元：“論遺傳資源保護的國家戰(zhàn)略”，《自然資源學報》，1997年第1期，第55～59頁。

⑦田其云：“海洋生態(tài)系統(tǒng)法律保護研究”，《河北法學》，2005年第1期，第27～31頁。

⑧紀曉昕：《國家管轄范圍外深海生物多樣性法律規(guī)制研究》，北京：知識產(chǎn)權出版社，2012年，第183～187頁。

⑨周衍慶：“論中國的海洋環(huán)境與資源保護”，《人民論壇》，2014年第11期，第96～98頁。

責編 /張曉