李靖 劉圣中

[城·事]

2014年6月以來(lái)，湖北鄖西縣搭建了“領(lǐng)導(dǎo)干部日常考核管理平臺(tái)”，目的是通過(guò)GPS定位干部行蹤，及時(shí)掌握全縣正科級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)日當(dāng)月的工作績(jī)效和個(gè)人重大事項(xiàng)。

鄖西縣規(guī)定要求領(lǐng)導(dǎo)干部通過(guò)手機(jī)網(wǎng)絡(luò)登錄日常管理平臺(tái)，在當(dāng)天晚上12點(diǎn)以前按要求選擇填寫上報(bào)當(dāng)天工作情況。管理平臺(tái)通過(guò)收集領(lǐng)導(dǎo)干部每天報(bào)送的工作日志和重大事項(xiàng)，自動(dòng)綜合分析各類信息，及時(shí)掌握領(lǐng)導(dǎo)干部的工作狀態(tài)和活動(dòng)軌跡，做到一天一提示、一月一通報(bào)。依據(jù)通報(bào)情況，主管部門有針對(duì)性地對(duì)個(gè)別干部適時(shí)進(jìn)行提醒談話和情緒疏導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)干部監(jiān)督管理的常態(tài)化。

該平臺(tái)搭建以來(lái)，鄖西縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)、區(qū)）、89個(gè)縣直部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員共700余人納入平臺(tái)進(jìn)行日常考核管理。

無(wú)獨(dú)有偶，在此之前其他地方也出臺(tái)了類似的政策，如2011年重慶市酉陽(yáng)縣紀(jì)委通過(guò)帶有GPS定位功能的手機(jī)24小時(shí)定位監(jiān)督黨政機(jī)關(guān)干部，且由縣財(cái)政統(tǒng)一支付購(gòu)機(jī)費(fèi)用與通話費(fèi)用。這樣的舉措在社會(huì)上都引起了很多爭(zhēng)議。

[剖析]

監(jiān)督官員

為何要用GPS定位？

我們首先要思考的問(wèn)題是，地方政府為何要運(yùn)用GPS定位技術(shù)來(lái)進(jìn)行官員監(jiān)督呢？概括來(lái)說(shuō)，既有體制滯后性的原因，也有政府改變行政作風(fēng)、追求管理方式創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)，還有當(dāng)前政府政績(jī)考核手段不合理等原因。

長(zhǎng)期以來(lái)，由于對(duì)公務(wù)員監(jiān)管的不完善、法律法規(guī)不健全，使得很多地方干部的行為都處于監(jiān)督真空狀態(tài)，這就為一些官員的貪腐和“不作為”現(xiàn)象的滋生和蔓延提供了便利條件。

高度集中的監(jiān)管體制、從上到下單向的監(jiān)管模式，以及缺乏更加普遍的社會(huì)性監(jiān)管力量和手段，使得目前既有的監(jiān)管體制能夠發(fā)揮的效能是相對(duì)有限的，其結(jié)果也就是一些貪污問(wèn)題，以及混日子、不作為的無(wú)效行為的存在。正是這種現(xiàn)象及其帶來(lái)的社會(huì)危害，促使一些地方希望大力推動(dòng)改革來(lái)轉(zhuǎn)變這一狀況。這就是政府監(jiān)管模式改革的背景性原因。

從理論上講，政府是公眾利益的代表者和捍衛(wèi)者，政府管理的目的就是維護(hù)和保障公民的正當(dāng)權(quán)利和利益。而為了要達(dá)到這些目的，政府就必需不斷進(jìn)行改革、創(chuàng)新。只有通過(guò)不懈的改革和創(chuàng)新才能杜絕政府腐敗的發(fā)生，提高政府部門的工作效率和服務(wù)質(zhì)量，更好地維護(hù)公民的利益。

當(dāng)前，從中央到地方都在開(kāi)展反對(duì)“四風(fēng)”運(yùn)動(dòng)，而要反對(duì)“四風(fēng)”，則需要新的手段和技術(shù)，才能去除陳疾，改變政府的風(fēng)氣。隨著社會(huì)進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，最新、最前沿的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)越來(lái)越影響人們的生活。尤其是所謂“互聯(lián)網(wǎng)+”管理模式的興起，激發(fā)了政府機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)和利用最新網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來(lái)改革政府管理模式的動(dòng)機(jī)。湖北鄖西縣等地的這一做法，正是這一背景下創(chuàng)新政府管理方式的產(chǎn)物。

目前，政府管理模式屬于集權(quán)體制下的壓力式管理模式，中央或者上級(jí)政府的意志直接決定了地方政府的改革激情，中央或者上級(jí)政府通過(guò)各種績(jī)效考核的方式來(lái)考察地方政府的治理效能，同時(shí)以此作為提拔政府官員的主要指標(biāo)。這就形成了一種強(qiáng)大的壓力，激勵(lì)著地方政府開(kāi)展錦標(biāo)賽一般的互相競(jìng)爭(zhēng)。其目的就是為了獲取上級(jí)政府的青睞，追求最高的政治績(jī)效和表現(xiàn)，以獲得更多的職業(yè)晉升機(jī)會(huì)。

這種政績(jī)考核機(jī)制，常常成為地方政府改革手段花樣迭出的直接原因。一些政績(jī)考核成為衡量地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的重要指標(biāo)，甚至是所謂一票否決。為了達(dá)到管理目的，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部就不惜運(yùn)用各種可以采用的手段來(lái)加強(qiáng)監(jiān)管。而目前流行的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，也自然成為其重要的選項(xiàng)。

這就是GPS定位系統(tǒng)，被運(yùn)用到政府監(jiān)管工作的原因。從一定程度上看，這也是一種政績(jī)工程催生的結(jié)果。

[深度]

GPS定位

監(jiān)督官員有何危害？

“GPS定位監(jiān)督官員”，目的是為了推進(jìn)精細(xì)化管理，搭建領(lǐng)導(dǎo)干部日常考核管理平臺(tái)，以監(jiān)督、考核官員，促使其轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。盡管這種技術(shù)模式在一定程度上可以防止官員貪污腐敗問(wèn)題，但是，這種管理模式是典型的技術(shù)依賴模式，與行政管理工作的人性化和法治化存在一定的沖突，還會(huì)帶來(lái)一定的危害性。具體來(lái)說(shuō)至少有兩大方面的危害。

首先，GPS定位監(jiān)督官員存在對(duì)公民隱私權(quán)的侵犯。隱私權(quán)又被稱為生活秘密權(quán)，即凡涉及到公民個(gè)人秘密而無(wú)關(guān)公共利益的，公民不愿公開(kāi)的個(gè)人生活、個(gè)人資料、個(gè)人活動(dòng)等都屬于公民隱私權(quán)的范圍。從國(guó)家層面上看，我國(guó)憲法明確規(guī)定保護(hù)公民的隱私權(quán)利，非經(jīng)個(gè)人允許不得以任何違法的方式侵犯?jìng)€(gè)人隱私。

鄖西縣政府采取的GPS定位監(jiān)督官員模式，將官員24小時(shí)的行蹤都納入到定位監(jiān)管范圍，這是將官員公共角色擴(kuò)大化，將其8小時(shí)之外的私人生活也與公共職責(zé)混為一談，存在著嚴(yán)重的公私混淆的問(wèn)題。

行政官員盡管承擔(dān)著公共職責(zé)，在其職責(zé)范圍內(nèi)的確要犧牲個(gè)人的隱私權(quán)，接受最廣泛的公開(kāi)監(jiān)督。但是他們同時(shí)也是普通的公民，同樣享有憲法保護(hù)的基本權(quán)利。這種對(duì)其個(gè)人隱私權(quán)的侵犯不僅傷害了他們的個(gè)人利益，也影響了憲法的威嚴(yán)和法治行政的建設(shè)。

實(shí)際上現(xiàn)實(shí)生活中，不僅僅這一案例，很多方面都顯示出對(duì)法律的不尊重，忽略官員的權(quán)利與忽略公民的權(quán)利同樣是不合法，也是不合理的。法律應(yīng)該成為行政底線和準(zhǔn)則，也是政府各項(xiàng)管理政策的界限。任何政策都不能超越這一紅線。

其次，這種方式會(huì)導(dǎo)致“技術(shù)型懶政”現(xiàn)象發(fā)生。互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)通信技術(shù)的發(fā)展，為當(dāng)今的政府管理提供了非常便利和高效的技術(shù)與手段。然而，在各種行政行為中，如果不加選擇地過(guò)度依賴技術(shù)手段，而忽視更重要的行政管理制度和法制建設(shè)，只會(huì)走向另一個(gè)偏頗的極端。

由于技術(shù)手段具有強(qiáng)大的嵌入性，所以它可以掩蓋各種軟性手段，特別是制度建設(shè)的作用。制度建設(shè)需要更加長(zhǎng)期的耐性和堅(jiān)持，更需要智慧與理性，而技術(shù)對(duì)制度的掩蓋則會(huì)導(dǎo)致政府對(duì)技術(shù)的過(guò)度依賴，形成一種“技術(shù)型懶政”現(xiàn)象。

人們認(rèn)為依靠技術(shù)可以解決一切難題，但是，卻不知道制度性的建設(shè)和軟性的管理模式是無(wú)可取代的，而且是更加重要的。鄖西縣希望通過(guò)GPS定位來(lái)監(jiān)督官員，存在一定的“技術(shù)型懶政”的問(wèn)題。這樣做將會(huì)使政府官員誤以為，通過(guò)先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)能夠一勞永逸地解決問(wèn)題，而不重視或者懈怠于更加需要耐心和時(shí)間的制度建設(shè)工作。這將會(huì)影響問(wèn)題的長(zhǎng)期解決和合理管理模式的建立。

另外，這種管理方式也會(huì)有損政府公信力。通過(guò)GPS定位監(jiān)督官員的行為，顯示出一種權(quán)力的傲慢和不文明，這是一種權(quán)力的不當(dāng)使用，也是對(duì)公民權(quán)利的明顯不尊重。這種不文明的表現(xiàn)對(duì)政府公信力是一種有害的影響。

盡管這種行為可以發(fā)揮考核官員績(jī)效、減少腐敗現(xiàn)象、提高政府工作人員服務(wù)意識(shí)的作用，在一定程度上也能得到公眾的歡迎和支持，但從法理的角度來(lái)看，這種行為畢竟是屬于侵犯公民隱私權(quán)的涉嫌行為。這與政府本應(yīng)該具有的保護(hù)公民權(quán)利的天然職責(zé)和義務(wù)存在明顯的矛盾。

任何對(duì)政府這一行為進(jìn)行深入思考，且能夠清醒認(rèn)識(shí)其存在問(wèn)題的人，最終都會(huì)認(rèn)識(shí)到政府行為的不當(dāng)，因而影響對(duì)政府的認(rèn)可度，減少政府的公信力，我們必須認(rèn)真面對(duì)這一后果。

[路徑]

監(jiān)督官員的

邊界與正確方向

鄖縣政府運(yùn)用GPS定位監(jiān)督官員，看起來(lái)似乎是一種管理模式的新技術(shù)變革。然而，我們必須認(rèn)識(shí)到一點(diǎn)，任何技術(shù)都是有邊界的。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，對(duì)新技術(shù)的運(yùn)用不能取代制度和法治建設(shè)。在監(jiān)督管理官員方面，要有更加清醒的認(rèn)識(shí)。

一方面要清晰界定技術(shù)的邊界。任何事物的功能和作用都有其邊界。管理中的技術(shù)運(yùn)用同樣也是有邊界的，不能對(duì)任何美好的價(jià)值性要素產(chǎn)生不良影響，例如網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)用就不得侵犯公民的隱私權(quán)、肖像權(quán)等權(quán)利。而這恰恰是鄖縣政府存在的問(wèn)題，他們?cè)谶\(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行精細(xì)化管理的時(shí)候，不小心地侵犯了官員的個(gè)人隱私權(quán)。

這反過(guò)來(lái)不僅影響了技術(shù)監(jiān)管的效果，甚至影響到其合法性，所以對(duì)于行政管理者來(lái)說(shuō)，任何創(chuàng)新都要充分考慮到實(shí)施邊界，不能毫無(wú)顧慮地盲目加以應(yīng)用。

另一方面更要注重干部監(jiān)管過(guò)程和手段的法治化。公共管理當(dāng)中，完全依賴技術(shù)來(lái)管理干部只能是曇花一現(xiàn)，無(wú)法長(zhǎng)久，因?yàn)槲ㄓ小爸贫裙苋瞬拍芄茏§`魂”。技術(shù)無(wú)法解決深層次的道德價(jià)值問(wèn)題和個(gè)人主動(dòng)性和責(zé)任性問(wèn)題，制度也無(wú)法將一切制度化，總是存在漏洞和無(wú)法規(guī)范的空間。其最終的依靠還是更加人性化的制度。

所以，面對(duì)政府管理過(guò)程中出現(xiàn)的“磨洋工”、“打太極”、“踢皮球”等現(xiàn)象，除了可以適當(dāng)運(yùn)用一些技術(shù)，更重要的工作是加強(qiáng)法制建設(shè)，明確規(guī)范，將管理過(guò)程更加靈活化、針對(duì)化、聯(lián)動(dòng)化，以一種更加靈活有效、整體規(guī)范的模式來(lái)應(yīng)對(duì)各種問(wèn)題。

還有一個(gè)重要的方面就是問(wèn)責(zé)制度的建設(shè)和健全。倘若政府權(quán)力清單不明確、服務(wù)流程不清晰透明、問(wèn)責(zé)機(jī)制效率低下、考評(píng)制度有失偏頗，“混混干部”不作為行為勢(shì)必還會(huì)繼續(xù)滋生和蔓延。

因此，要認(rèn)真改革目前的政績(jī)考評(píng)制度，使其更加客觀、適應(yīng)性、可操作、且與現(xiàn)實(shí)緊密相連，讓其考核標(biāo)準(zhǔn)更加清晰和透明，從而發(fā)揮準(zhǔn)確監(jiān)管，靈活有效的重要作用。

同時(shí)，我們的行政管理一定要能夠通過(guò)法律層面的審查和監(jiān)督。任何技術(shù)的運(yùn)用都要與法治行政建設(shè)相一致，必須把政府權(quán)力納入法治的軌道上運(yùn)行，確保政府制定的政策和制度的合法性。

所以，創(chuàng)新政府管理模式，整治官員“不作為”，并不能僅僅依靠GPS定位來(lái)實(shí)現(xiàn)。因?yàn)槿魏渭夹g(shù)都是有邊界的，超出了這個(gè)邊界反而可能會(huì)走向極端。我國(guó)政府積極鼓勵(lì)并推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”管理模式，但也應(yīng)該清醒的認(rèn)識(shí)到，新技術(shù)的引入只是為政府管理起著輔助的作用，制度建設(shè)和法治建設(shè)才應(yīng)該是政府工作的根本所在。

（作者單位：南昌大學(xué)公共管理學(xué)院）