李凌云

檢察機關內設公益訴訟部門的必要性與可行性

李凌云

由民事行政檢察部門提起公益訴訟，存在機構職能交叉、內部制約機制缺乏及訴訟動力不足等問題。在檢察機關內部專門增設公益訴訟部門符合機構改革的要求，有利于克服公益訴訟實踐中面臨的問題。

檢察機關；機構設置；公益訴訟

2015年6月，十二屆全國人大常委會第十五次會議決定，授權最高人民檢察院在部分省區(qū)開展公益訴訟試點工作。最高人民檢察院隨即出臺了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》（以下簡稱《試點方案》），檢察機關提起行政公益訴訟與民事公益訴訟試點工作陸續(xù)開展。2015年12月16日，最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第45次會議通過《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《試點工作》），為公益訴訟試點工作的實施提供了制度參照，其中第3條規(guī)定：“人民檢察院提起公益訴訟案件的辦理，由民事行政檢察部門負責?！惫P者認為，檢察機關的民事行政檢察部門不適宜提起公益訴訟，而應該另外增設一個公益訴訟部門來承接這一職權。

所謂增設公益訴訟部門，就是在檢察機關內部設立一個與公訴部門、民事行政檢察部門、控告檢察部門等相平級的專門負責公益訴訟的業(yè)務部門。檢察機關所提起的公益訴訟案件，由該部門負責辦理，即把《試點工作》中所規(guī)定的民事行政檢察部門提起公益訴訟的職權轉移到公益訴訟部門。其提起公益訴訟的模式，與公訴部門在刑事訴訟活動中提起公訴類似。以下將從民事行政檢察部門提起公益訴訟的現狀出發(fā)，闡述在檢察機關內部設立公益訴訟部門的可行性和必要性。

一、民事行政檢察部門提起公益訴訟存在的問題

檢察機關提起公益訴訟是其檢察職能的一個重大變革，是彰顯其履行法律監(jiān)督權的新方式和新手段。本著優(yōu)化檢察職權的內部設置、有效發(fā)揮職權的目的，應認真審視民事行政檢察部門提起公益訴訟存在的問題。

（一）導致職能交叉

檢察機關內設機構的設置與法律監(jiān)督職能的配置、細分緊密相連，關系到檢察權的再分配、執(zhí)法辦案模式的構建和檢察人員的管理等多方面問題［1］。在檢察機關內部設立何種機構取決于其工作安排與職能任務。通常，民事行政檢察部門的主要職權是對民事經濟審判、行政審判進行監(jiān)督，提出檢察建議；對各級法院業(yè)已生效的、確有錯誤的裁判按照審判監(jiān)督程序提出抗訴并出庭履行職務等。民事行政檢察部門享有憲法與法律賦予的監(jiān)督職權，具有中立性和超然性，除在法院開庭審理其提出抗訴的案件時派員出席之外，一般不介入民事行政案件的具體庭審活動。若是民事行政檢察提起公益訴訟，則必然會介入其中，通過收集各種證據以證明其主張，其活動便具有了目標性和傾向性，其職能容易交叉與沖突，其訴訟權利和義務也容易混淆。由此可見，由民事行政檢察部門提起公益訴訟，難以契合司法運行的規(guī)則。若另由檢察機關的其他內設機構去承擔這一職權，就更加不具可行性了。

（二）不利于內設機構的互相制約

關于檢察機關的職權，有學者將其歸納成以下5個方面：“一是職務犯罪偵查權；二是批準或決定逮捕權；三是公訴權；四是對刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟活動的監(jiān)督權；五是法律賦予的其他職權?！保?］換言之，檢察權是一種以法律監(jiān)督權為主要特征的整體性權能，由檢察機關統(tǒng)一行使。在具體的職權劃分上，則可以將檢察權分為偵查、起訴、訴訟監(jiān)督權等，并將之賦予相應的內設機構。這些內設機構在其業(yè)務分工范圍內履行屬于本部門的職責，共同構成了檢察機關職能的整體。每一個機構也都有其最為核心的任務，如公訴部門專門負責提起公訴等。

檢察機關的眾多內設機構存在分工與制約的關系。2011年最高人民檢察院《關于加強檢察機關內部監(jiān)督工作的意見》提出，要完善和規(guī)范檢察機關各業(yè)務部門執(zhí)法辦案相互制約的機制。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第381條規(guī)定：“人民檢察院公訴部門對本院偵查部門移送審查起訴的案件審查后，認為犯罪事實不清、證據不足或者遺漏罪行、遺漏同案犯罪嫌疑人等情形需要補充偵查的，應當向偵查部門提出補充偵查的書面意見?！薄蹲罡呷嗣駲z察院關于加強和改進民事行政檢察工作的決定》第12條規(guī)定：“堅持實行民事行政申訴案件分別由控申部門負責受理、民事行政檢察部門負責審查制度。”檢察機關業(yè)務部門的制約，就是在不同的機構相互聯系、相互配合中得以建立和有效運行的。同樣，檢察機關在公益訴訟中的職權也應該受到制約。倘若提起公益訴訟以及提出抗訴等活動都由民事行政檢察部門一手包辦，則會使制約機制難以發(fā)揮效果，并且不利于對強大的檢察監(jiān)督權作出必要的規(guī)制，還可能使民事行政檢察部門的監(jiān)督權在訴訟中出現過度擴張。

（三）民事行政檢察部門提起公益訴訟的動力不足

2016年5月17日召開的“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度研討會”提到，截至目前，檢察機關開展公益訴訟試點工作近一年來共發(fā)現公益訴訟案件線索1233件，已向人民法院提起公益訴訟案件16件，審理結案7件［3］。雖然檢察機關通過訴前程序，確實在不少案件中督促了相關行政機關糾正違法或積極履行職責，起到了法律監(jiān)督的作用。但是，對比案件線索數量與提起訴訟案件數量，不難發(fā)現，檢察機關提起公益訴訟存在積極性不高、動力不足的問題。究其原因，主要有以下4個方面：第一，新制度初創(chuàng)，檢察機關辦案經驗不足，對個案是否應當提起訴訟的態(tài)度較為審慎。第二，《試點方案》規(guī)定，地方檢察院在提起公益訴訟前應先層報最高人民檢察院獲得批準，提起公益訴訟的積極性不高。第三，檢察機關對在訴訟中尤其是在行政公益訴訟與行政機關“對簿公堂”的制度安排有所顧忌。第四，承擔提起公益訴訟職權的民事行政檢察部門在不減輕處理傳統(tǒng)的民事、行政案件工作量的前提下，增加了提起公益訴訟的工作，不免會加大現有工作壓力。

截至2014年12月底，只有北京、福建、湖北等6個省級檢察機關進行了民事、行政檢察機構的分設［4］。全國大多數省市縣的檢察機關仍然是民事、行政合并設置，并將提起公益訴訟的職權賦予民事行政檢察部門。民事與行政具有不同的性質和不同的司法運行規(guī)則，二者在檢察機關內部所扮演的角色與發(fā)揮的作用也存在較大差異。民事、行政檢察部門的合并設置不利于監(jiān)督職能的發(fā)揮，若再賦予該部門提起公益訴訟的職權，將更加不利于法律監(jiān)督工作的有效開展。

二、檢察機關增設公益訴訟部門的必要性

公益訴訟制度發(fā)端于古羅馬時期。在我國，公益訴訟作為保護公共利益的訴訟類型目前還是新事物。由于公益案件的特殊性質以及公益案件數量的不斷增多，迫切需要一個更為專業(yè)的部門去負責提起訴訟。增設公益訴訟部門便是合理的制度選擇。

（一）公益案件數量不斷增多

在公益訴訟試點之前，已有檢察機關提起行政公益訴訟的案例。2014年10月，貴州畢節(jié)市金沙縣環(huán)保局由于沒有及時對超期的拒絕繳納排污費的企業(yè)作出行政處罰，該縣檢察院將其訴至法院。最后，該環(huán)保局作出了相應的具體行政行為，檢察院認為參加訴訟的目標業(yè)已達至，于是作出了撤訴的決定。雖然本案沒有真正開庭，但實際上已確認了檢察機關在訴訟當中的訴訟主體資格，此類案件也在某種程度上倒逼了《試點方案》的出臺。自2015年7月檢察機關試點公益訴訟以來，截至2016年3月26日，檢察機關履行職責過程中，在北京、內蒙古等13個試點省市發(fā)現公益訴訟案件線索703件［5］。在短短8個月的時間內，這13個省市就發(fā)現了如此多的公益訴訟案件。根據上文所述，截至2016年5月17日，檢察機關共發(fā)現公益訴訟案件線索1233件。也就是說，不到2個月時間，案件線索又多出了500多件。倘若試點工作結束后在全國正式實行公益訴訟制度，可以預見案件數量會更多。因此，面臨案件劇增的現狀，迫切需要在檢察機關成立一個專門負責該類訴訟的內設機構。

（二）案件范圍的特定性要求

根據《試點方案》，行政公益訴訟作為一種新的訴訟類型，主要是為了應對行政機關在行政管理活動中的不作為和亂作為，一般涉及環(huán)境污染、財政收支、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國有資產保護等領域。如果行政機關沒有對這些范圍承擔應有的監(jiān)督管理權限，導致公共利益受到損害，那么檢察機關有向人民法院提出撤銷違法行政行為、在一定期限之內履行相應職責、確認行政行為違法或無效等訴訟請求的資格［6］。換言之，檢察機關有權在上述案件范圍內將行政機關訴至法院。在民事公益訴訟中，檢察機關可以就環(huán)境污染、食品藥品安全等范圍的案件提起訴訟?？梢钥闯?，這兩類公益訴訟在案件范圍上存在某些方面的交叉，如環(huán)境保護。二者最大的區(qū)別在于，前者的被告是公民、法人或者其他組織，后者的被告則是行政機關及法律法規(guī)授權的組織。二者相同之處在于案件都具有很強的專業(yè)性，需要技術化的手段予以解決。這對檢察機關內設機構辦案能力提出了很高的要求，針對此類案件增設一個專業(yè)性強、技術水平高的公益訴訟部門就顯得尤為重要。

（三）有利于增強提起公益訴訟的積極性

公益訴訟部門具有民事行政檢察部門無法比擬的優(yōu)勢。第一，有利于公益訴訟各項工作的銜接。即檢察機關提起公益訴訟的活動由公益訴訟部門負責，而提起抗訴等職權則由民事刑事檢察部門負責，這種工作上的有效銜接有助于工作效率的提高，從而助益檢察機關提起公益訴訟。第二，有助于增強內設機構的責任意識。民事行政檢察部門不僅要提起公益訴訟，還有發(fā)出檢察建議、提起抗訴等職權，這勢必讓檢察人員疲于應付檢察工作。將提起公益訴訟這一職權分立出來后，則有利于增強該機構檢察人員的履行職權的積極性，充分發(fā)揮其權利救濟作用，最大限度地將需要提起訴訟的案件訴至法院，以維護國家和社會的公共利益。

三、增設公益訴訟部門的可行性

（一）設立公益訴訟部門符合相關法律規(guī)定

我國現行《憲法》及有關法律和司法實踐己為公益訴訟部門的設立提供了依據。我國《憲法》第43條規(guī)定：“人民檢察院的組織由法律規(guī)定”。這為檢察機關機構設置提供了原則性的依據?！度嗣駲z察院組織法》第20條規(guī)定：“最高人民檢察院根據需要，設立若干檢察廳和其他業(yè)務機構。地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業(yè)務機構?！钡磳唧w的機構名稱及職能作出規(guī)定。之所以作出這一安排：一方面可能是立法機關考慮到檢察機關作為法律監(jiān)督機關，擁有職務犯罪偵查、公訴、訴訟監(jiān)督等較為復雜的職權，不便對于檢察機關的組織一一作出明確的列舉；另一方面，現有的檢察組織已然成形，似乎也沒必要作出詳細的規(guī)定。其實，這里的“其他業(yè)務機構”屬于不完全列舉，包括公訴部門、控告檢察部門等機構，同樣也可以包括公益訴訟部門。

《人民檢察院組織法》第20條為增設公益訴訟部門提供了法律依據。這種原則性規(guī)定既可以保證法的穩(wěn)定性和連續(xù)性，也能夠給內設機構的變更預留出一定的法律空間。檢察機關可以隨著社會的發(fā)展及司法工作的變遷，在職能隨社會發(fā)展而不斷完備的同時，增設相應的內設機構。在我們國家開展公益訴訟試點之時，在法律框架下增設檢察機關公益訴訟部門，符合《憲法》和《人民檢察院組織法》的精神及相關法律規(guī)定。

（二）設立公益訴訟部門符合司法政策導向

1996年最高人民檢察院發(fā)布的 《關于地方各級人民檢察院機構改革意見的實施意見》就提到了內設機構一般分為必設機構和因地制宜設置的機構兩類。2000年最高檢制定的《檢察改革三年實施意見》第8條規(guī)定：“按照權責一致的原則，從有利于保障公正執(zhí)法和充分履行法律監(jiān)督職能的要求出發(fā)，科學調整檢察機關內設機構，充實加強業(yè)務部門，精簡、調整非業(yè)務機構，根據業(yè)務歸口原則，進一步調整檢察機關業(yè)務部門的職責范圍?！彪m然該意見僅僅是2000—2002年檢察改革的指導性文件，但是其中許多規(guī)定依然對當下具有啟發(fā)意義。黨的十八屆三中全會對健全司法權力運行機制、優(yōu)化司法職權配置提出了明確要求，檢察機關應該按照司法體制改革的目標要求，科學合理地設置內部機構，優(yōu)化權力配置。2002年最高檢增設了職務犯罪預防廳，以專門負責職務犯罪的預防工作。上述機構設置經驗，可為增設公益訴訟部門提供借鑒。

（三）設立公益訴訟部門符合機構改革需要

2016年2月，最高人民檢察院下發(fā)的《關于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規(guī)劃）》提到要規(guī)范內設機構設置，即在設置檢察院內設機構時，應該綜合考慮設置標準、整合職能等因素，形成科學合理、規(guī)范有序的內設機構體系。這是針對以往檢察機關內設機構設置混亂、職能重疊、標準不一等問題所提出的改革要求?；跈z察機關各類職能的不同，將提起公益訴訟這一職能賦予公益訴訟部門的專門機構，有助于構建規(guī)范有序的內設機構體系，有助于增強檢察機關職能行使的針對性與有效性，從而有助于推動我國司法改革進程。

四、結語

為保護公共利益，在全國部分省市先行試點檢察機關提起公益訴訟，成為了一種相對合理的制度安排。有關公益訴訟制度，目前已有許多域外先進做法可資借鑒，同時，學界也作了較為充分的理論探究。但對于公益訴訟中檢察機關的內設機構的職能問題，還有待深入研究。筆者認為，在公益訴訟試點工作結束后可以考慮設立公益訴訟部門。同時，利用修改《人民檢察院組織法》這一契機，考慮在修改法中為公益訴訟部門賦予一定的法律地位。

檢察機關提起公益訴訟，目前正在多地試點中。我們應該著眼于優(yōu)化其內部機構配置，按照職能的特殊屬性，對檢察權進行合理分配，為檢察機關順利開展公益訴訟工作提供制度支撐。如此，才能有助于公益訴訟制度的進一步完善。對于一項制度的法律化，倘若沒有深入細致的分析，即使匆忙地確立起來，該制度也可能在建立之后難以順利地發(fā)揮其應有的作用。

［1］何江波，付文亮.基層檢察機關內設機構研究［J］.中國刑事法雜志，2011（12）.

［2］孫謙.中國檢察制度論綱［M］.北京：人民出版社，2004：129.

［3］試點地區(qū)檢察機關發(fā)現公益訴訟案件線索1233件，多數涉環(huán)資領域［EB/OL］.（2016-05-17）.http：//legal.gmw.cn/newspaper/2016-05/17/content_112515021.htm.

［4］解文軼.行政檢察工作的現狀與發(fā)展［J］.國家檢察官學院學報，2015（5）.

［5］梁捷.檢察機關提起公益訴訟試點工作穩(wěn)步推進［N］.光明日報，2016-03-26.

［6］最高人民檢察院.檢察機關提起公益訴訟改革試點方案［N］.檢察日報，2015-07-03.

（編輯：王苑嶺）

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1673-1999（2016）08-0029-03

李凌云（1992-），男，首都經濟貿易大學（北京100070）法學院2015級碩士研究生，研究方向為行政法。

2016-05-22