姜青新++張淼

2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環(huán)保法修訂案》，新法將于2015年1月1日施行。至此這部中國環(huán)境領(lǐng)域的“基本法”完成了25年來的首次修訂。此次新《環(huán)境保護法》歷經(jīng)了4次修訂草案的審議，才由全國人大正式表決通過。新環(huán)保法從原來的47條增加到了70條，是常委會史上收集到來自委員會的修改意見最多的一部法律。這部法律增加了政府、企業(yè)各方面責(zé)任和處罰力度，被專家稱為“史上最嚴的環(huán)保法”。

一、明確保護環(huán)境是國家的基本國策

新的環(huán)境保護法進一步強化環(huán)境保護的戰(zhàn)略地位，被定位為環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，主要規(guī)定環(huán)境保護的基本原則和基本制度，解決共性問題。新法增加規(guī)定“保護環(huán)境是國家的基本國策”，并明確“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔(dān)責(zé)的原則。”

受限于原有的法律規(guī)定，長期以來，中國環(huán)保部門的處罰力度、執(zhí)法手段都相當(dāng)有限。此次法案修訂，再次明確保護環(huán)境的重要地位，將對未來環(huán)境保護工作提供強有力的支持與保障。

二、突出強調(diào)政府監(jiān)督管理責(zé)任

新修改的環(huán)境保護法調(diào)整篇章結(jié)構(gòu)，突出強調(diào)政府責(zé)任、監(jiān)督和法律責(zé)任。與現(xiàn)行環(huán)境保護法關(guān)于政府責(zé)任僅有一條原則性規(guī)定相比，新法將其擴展增加為監(jiān)督管理一章，強化監(jiān)督管理措施，進一步強化地方各級人民政府對環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任。

新法的修訂，有利于糾正地方政府在環(huán)境保護工作中的缺位和監(jiān)管不力等現(xiàn)象。通過“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”、“未達到國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準的重點區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限制達標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達標(biāo)”等規(guī)定，建立了環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度等，增加了現(xiàn)場檢查的具體內(nèi)容，明確了上級政府及主管部門對下級部門或工作人員工作監(jiān)督的責(zé)任。在政府對排污單位的監(jiān)督方面，針對當(dāng)前環(huán)境設(shè)施不依法正常運行、監(jiān)測記錄不準確等比較突出的問題，新法增加了現(xiàn)場檢查的具體內(nèi)容。新法在上級政府機關(guān)對下級政府機關(guān)的監(jiān)督方面，加強了地方政府對環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任。同時，增加規(guī)定了環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，并規(guī)定了上級政府及主管部門對下級部門或工作人員工作監(jiān)督的責(zé)任。

三、加強環(huán)保處罰力度、執(zhí)法手段

新的《環(huán)境保護法》針對目前環(huán)保領(lǐng)域“違法成本低、守法成本高”的突出問題，進一步加大對違法行為的處罰力度。新的《環(huán)境保護法》提供了一系列執(zhí)法利器。

1.新增“按日計罰”的制度

“按日計罰”是指對持續(xù)性的環(huán)境違法行為進行按日、連續(xù)的罰款。新法規(guī)定行政機關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額進行按日連續(xù)處罰。同時規(guī)定，地方性法規(guī)還可增加按日連續(xù)處罰的違法行為種類。這意味著，非法偷排、超標(biāo)排放、逃避檢測等行為，違反的時間越久，罰款越多。新法施行“按日計罰”之后，罰款數(shù)額上不封頂，將倒逼違法企業(yè)迅速糾正污染行為。

2.規(guī)定了行政拘留的處罰措施

新的《環(huán)境保護法》作為一部行政法律，罕見地規(guī)定了行政拘留的處罰措施，對污染違法者將動用最嚴厲的行政處罰手段。新法規(guī)定：對情節(jié)嚴重的環(huán)境違法行為適用行政拘留；對有弄虛作假行為的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)以及環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和防治污染設(shè)施維護、運營機構(gòu)，規(guī)定承擔(dān)連帶責(zé)任。

四、設(shè)信息公開和公眾參與專章

新的環(huán)境保護法修正案專章規(guī)定了環(huán)境信息公開和公眾參與，加強公眾對政府和排污單位的監(jiān)督。新法規(guī)定以下內(nèi)容：一是明確公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利”。“各級人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利”。二是明確重點排污單位應(yīng)當(dāng)主動公開環(huán)境信息，規(guī)定“重點排污單位應(yīng)當(dāng)如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運行情況”，并規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。三是完善建設(shè)項目環(huán)境影響評價的公眾參與，規(guī)定“對依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在編制時向公眾說明情況，充分征求意見”?！柏撠?zé)審批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的部門在收到建設(shè)項目環(huán)境影響報告書后，除涉及國家秘密和商業(yè)秘密的事項外，應(yīng)當(dāng)全文公開；發(fā)現(xiàn)建設(shè)項目未充分征求公眾意見的，應(yīng)當(dāng)責(zé)成建設(shè)單位征求公眾意見”。

五、設(shè)置了環(huán)境公益訴訟制度

新《環(huán)境保護法》還是一部開放的立法，將民間力量有序地納入環(huán)境治理的機制中，設(shè)立了環(huán)保公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟是環(huán)境保護法修改中備受關(guān)注的問題。在修訂草案二審時，曾將環(huán)保公益訴訟的主體限定為一家“國字號”環(huán)保組織；在之后的幾次修訂中，法律訴訟主體得到進一步擴大，最終被規(guī)定為：“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且信譽良好的社會組織”。新法增加了環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計，明確規(guī)定：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的相關(guān)社會組織，和專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且信譽良好的社會組織，可以向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。但是，提起公益訴訟不得以牟取利益為目的，對公益訴訟行為設(shè)置了規(guī)范要求。此外，為了防止社會組織以訴訟謀取利益情況的發(fā)生，新法明確規(guī)定，提起訴訟的社會組織不得通過訴訟謀取利益。（作者單位：姜青新，山東財經(jīng)大學(xué)；張淼，中國礦業(yè)大學(xué)）

編輯|趙鈞 jun.zhao@wtoguide.netendprint