文/ 朱維究 劉永林

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公辦高等學校內(nèi)部治理結構研究

文/ 朱維究 劉永林

編者按：

2015年9月，中國機構編制管理研究會舉辦了“簡政放權與公益事業(yè)治理體系改革”研討會，分簡政放權改革、公辦高等學校內(nèi)部治理結構改革、城市公立醫(yī)院綜合改革、公益服務中的PPP四個主題研討，來自教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會組織等領域的幾十位國內(nèi)外專家學者、實務部門代表在研討會上作了發(fā)言。本期繼續(xù)開設“公益事業(yè)治理體系改革”專欄，陸續(xù)刊登研討會上的發(fā)言。

朱維究 ：中國政法大學教授

高等學校的治理結構與高等學校的章程、高等學校的使命宣言，共同構成現(xiàn)代大學制度的三大核心要素，是高等學校實現(xiàn)其使命定位所需要的組織架構和制度安排。①史靜寰：“現(xiàn)代大學制度建設需要‘根’‘魂’‘骨架’”，《中國高教研究》，2014年第4期?！秶抑虚L期教育發(fā)展與改革規(guī)劃綱要（2010-2020）》實施以來，教育部在推進公辦高等學校法人治理改革方面，多措并舉、成效顯著。圍繞教育規(guī)劃綱要逐項落實，推動出臺堅持和完善黨委領導下的校長負責實施細則，制定高等學校信息公開、高等學校章程、學校教職工代表大會、高等學校學術委員會、高等學校理事會等方面的規(guī)范性文件，并推動高等學校校長公開選拔試點、學院制試點和完善內(nèi)部治理結構試點等。當前，我國公辦高等學校內(nèi)部治理結構，“總的來說，大學行政化色彩濃厚，學術權力不彰，決策科學化、民主化程度低，監(jiān)督機制缺乏。使得高等學校辦學活力不足，教師積極性不高，對學校的科學發(fā)展產(chǎn)生了嚴重制約?！雹趯O霄兵：《中國特色現(xiàn)代大學制度建設研究》，教育科學出版社，2012年，第107頁。

高等學校治理結構的形成與特定的歷史環(huán)境相關聯(lián)，不同國家、不同高等學校也會有不同的治理結構。當前，完善公辦高等學校內(nèi)部治理結構是一個系統(tǒng)工程，需要在充分認識和深刻把握我國公辦高等學校內(nèi)部治理結構制度設計和實踐的歷史經(jīng)驗的基礎上，辯證借鑒域外國家高等學校內(nèi)部治理結構制度設計和實踐的有益做法，結合國內(nèi)實際，對公辦高等學校內(nèi)部治理結構的核心內(nèi)容，包括公辦高等學校的決策機構、校長及行政機構、學術機構、參與民主管理與監(jiān)督機構等制度現(xiàn)狀和實踐經(jīng)驗做出實事求是的分析，并在此基礎上，全面統(tǒng)籌考慮和精心設計，對我國公辦高等學校內(nèi)部治理結構的完善提出建議。

一、公辦高等學校決策機構：從保守走向改善

黨委領導下的校長負責制是黨內(nèi)法規(guī)和國家法律及政策明確下來的。幾十年歷史與制度經(jīng)驗積累并被實踐證明的，保證高等學校正常運作的根本制度，必須堅持并不斷完善黨委領導下校長負責制。

我國公辦高等學校內(nèi)部治理結構的完善，必須準確把握黨委領導下的校長負責制的內(nèi)涵，堅持完善的思路，輔之以建立理事會制度，不斷完善黨委會的組成、職責和決策程序等。在保證黨委會決策機構性質(zhì)和地位不變的前提下，對黨委會的職責在橫向上分類，厘清作為政治領導組織的職責和作為高等學校決策機構的職責；在縱向上分層，厘清決策機構的職責和校長的職權，改革黨委常委會的設置。實現(xiàn)從“封閉決策”到“開門決策”的轉(zhuǎn)變，從決策機構成員組成、決策程序公開、決策結果公布等環(huán)節(jié)入手，實現(xiàn)從高等學校治理“臺前”到“幕后”的轉(zhuǎn)變，應明確和保留黨委會的必要決策事項，充分授權校長和學術機構等治理學校，依法依規(guī)支持校長及其行政機構和學術機構自主開展行政管理和學術自治工作。

二、公辦高等學校校長及行政機構：從任性走向理性

公辦高等學校的校長作為法定代表人的法律地位，應相對獨立于決策機構、行政機構、學術機構、參與民主管理與監(jiān)督的機構，既保持獨立又互相聯(lián)系。當前，公辦高等學校校長的產(chǎn)生方式，正在從任命制走向公開選拔制，需要在實踐中進一步總結經(jīng)驗，并對制度不斷完善。作為主要行政負責人的校長、副校長及其他行政機構所享有的行政權力的法治化，是公辦高等學校行政化問題解決的關鍵。

公辦高等學校中行政權力受到的批評主要表現(xiàn)在學術組織結構和功能的行政化、學術領域與行政領域的模糊化、學術人員在評價體系中的缺位。而其中的主要原因是高等學校實體性地位的缺失和高等學校自我目標的迷失。③湛中樂、韓春暉：“論大陸公立大學自治權的內(nèi)在結構——結合北京大學的歷史變遷的分析”，見勞凱聲：《中國教育法制評論第4輯》，教育科學出版社，2006年，第62頁。行政權力擠壓或者替代學術權力，使得學術權力的運行完全行政化，學術人員和學術機構未享有應有的學術地位和學術職權，高等學校的學術發(fā)展也受到影響。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務力度，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別。④《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）。當然，公辦高等學校的行政化不完全是行政機構行政化的問題，更重要的是包括學術人員、學術機構等在內(nèi)的整個學術系統(tǒng)的行政化，即學術行政化問題。行政權力與學術權力的合理分野是高等學校去行政化的必然要求，也是高等學校去行政化的重要標志。⑤廖小平：“大學去行政化四問”，《大學教育科學》，2013年第5期。

在法律上，公辦高等學校的校長兼具法定代表人和主要行政負責人的法律地位。校長作為法定代表人，對外代表學校，對內(nèi)處理與法定代表人地位相應的各類事務。校長作為主要行政負責人，領導學校行政工作，與副校長及行政機構，共同完成校內(nèi)的行政任務。校長的選拔任用方式一直沿用的是黨政領導干部的任命制，近年來教育部采取了面向海內(nèi)外的公開選拔任用的試點，我國公辦高等學校的校長遴選制度應結合實際，總結公開選拔的經(jīng)驗，借鑒域外校長遴選制度的長處，進一步推動校長遴選制度的改革。當前，公辦高等學校的行政化問題，需要從外部和內(nèi)部兩方面入手，在中國行政體制改革和事業(yè)單位改革的背景下，運用法治思維和法治手段，依法設置行政機構，合法、合理、誠信行政，程序正當，監(jiān)督有力，救濟到位，防止行政權力任性、恣意，確保行政權力規(guī)范、理性運行。

三、公辦高等學校學術機構：從依附走向自主

一般而言，大學中的學術事務有兩種形式：學者獨立從事學術事務或在組織中從事學術事務。學術機構是公辦高等學校內(nèi)部治理結構中的重要機構，與行政機構共同執(zhí)行決策機構關于學術事務和行政事務的決議，同時在法律和章程的范圍內(nèi)依法自主地完成學科專業(yè)建設、教學指導、科學研究、學位評定和其他學術事務評定等任務。當前，在我國的制度與實踐中，以學術委員會為核心的學術機構是學術自治的載體，是承載公辦高等學校學術使命和學術目標的組織。唯有遵循學術發(fā)展規(guī)律，健全學術機構，重視學術自治，才能不斷完善內(nèi)部治理結構，實現(xiàn)公辦高等學校的有效治理。

公辦高等學校走向卓越，需要教授治學。當前，以《高等學校學術委員會規(guī)程》為標志，我國公辦高等學校學術機構的制度已基本確立，亟待未來在高等學校的法律層面，對高等學校學術委員會的性質(zhì)、地位及其保障制度做出規(guī)定，同時高等學校在章程制定以及校內(nèi)學術委員會章程制定中對學術委員會制度作全面、統(tǒng)一的規(guī)范。如此，才能在制度上依據(jù)這一整套規(guī)則體系，保證高等學校學術權力真正按學術規(guī)律來運作，保證學術權力的正確運用。

四、公辦高等學校參與民主與監(jiān)督機構：從封閉走向開放

高等學校的管理，不僅受到社會的監(jiān)督，而且還受到多方面的制約，表現(xiàn)出復雜的治理結構和多重制約的決策程序。⑥[美]克拉克 · 科爾：《大學的功用》，陳學飛等譯，江西教育出版社，1993，第23-25頁。公辦高等學校要建立健全學校全體成員代表會議、教代會、學代會和理事會，與決策機構、行政機構、學術機構并行的，參與有序、表達有力、監(jiān)督有效的監(jiān)督系統(tǒng)。教代會和學代會是面向校內(nèi)的民主管理與監(jiān)督機構，應在此基礎上，建立學校全體成員代表會議作為教代會和學代會原有集體層次參與職能的載體，發(fā)揮參與民主管理與監(jiān)督的作用。調(diào)整后的教代會和學代會主要作為教職工代表和學生代表的選任和退出機構存在，建立向決策機構、行政機構、學術機構、理事會選任教職工和學生個體代表的機制。

有效的參與民主管理與監(jiān)督機制的建立，就治理機構之間的關系而言，必須是決策機構、行政機構、學術機構等制度設計與參與民主管理與監(jiān)督機構制度設計有序?qū)?、暢通運行。決策機構成員吸納教職工和學生、學術委員會有青年教師比例名額、行政機構行政程序上的公開等，正在經(jīng)歷一個從封閉到開放的過程。由此，建立健全理事會制度，建立學校全體成員代表會議制度，健全教職工和學生個體層次參與民主管理與監(jiān)督機制，是公辦高等學校參與民主管理與監(jiān)督取得真正實效的必由之路。

（作者系中國政法大學教授；北京信息科技大學講師）