張建清，王艷慧

（武漢大學中國中部發(fā)展研究院，湖北武漢430072）

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長江中游城市群基本公共服務均等化現狀評價與對策研究

張建清，王艷慧

（武漢大學中國中部發(fā)展研究院，湖北武漢430072）

摘要眼演推動基本公共服務均等化是實現長江中游城市群一體化發(fā)展的應有之義。文章基于綜合評價法構建了一個包含5個方面共13個具體指標的基本公共服務指標體系，采用變異系數和泰爾指數兩種方法對長江中游城市群2008～2013年的基本公共服務均等化現狀進行測度分析，得出長江中游城市群整體的基本公共服務均等化水平在此5年間略有上升，但在某些方面依然差異較大，且3個區(qū)域內部差異特別是武漢城市圈的內部差異是長江中游城市群基本公共服務非均等化的主導因素。進而結合得出的基本結論提出了政策建議。

關鍵詞眼演長江中游城市群；基本公共服務；均等化；變異系數；泰爾指數

網絡出版網址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20160105.1406.010.html網絡出版時間：2016-1-5 14:06:51

一、引　言

長江中游城市群是以武漢城市圈、環(huán)長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群為主體形成的特大型城市群，承東啟西、連南接北，是長江經濟帶三大跨區(qū)域城市群支撐之一，也是實施促進中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略、全方位深化改革開放和推進新型城鎮(zhèn)化的重點區(qū)域，在我國區(qū)域發(fā)展格局中占有重要地位。長江中游城市群以武漢、長沙、南昌為支點，以長江中游為主軸，以京廣線、滬昆線、京九線和武九線為重點，共囊括31個城市，總面積約31.7萬平方公里，總人口1.1億。從經濟總量來看，長江中游城市群2014年實現生產總值4.5萬億元，位于長三角、京津冀、珠三角之后居第四位。2012年國家頒布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將長江中游城市群列為“國家重點開發(fā)區(qū)”。2015年4月5日，《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》已經國務院批復實施。這是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》出臺后，國家批復的首個跨區(qū)域城市群規(guī)劃。長江中游城市群正式定位為中國經濟發(fā)展新增長極、中西部新型城鎮(zhèn)化先行區(qū)、內陸開放合作示范區(qū)和“兩型”社會建設引領區(qū)。

隨著長江中游城市群經濟快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，人們對基本公共服務的需求也越來越大。然而，在過去盲目追求經濟增長的過程中，基本公共服務的有效供給卻被政府所忽視。而且，由于各地區(qū)政府的財力不均以及對公共服務供給的力度不同，長江中游城市群各個城市的基本公共服務現狀表現出很大的差異。實現長江中游城市群基本公共服務均等化體現了以人為本和彌補市場失靈的制度安排，不但有利于政府財政從建設型財政向公共財政的轉型，將更多的財政支出用于民生事業(yè)，還能夠促進長江中游城市群內部協(xié)調發(fā)展，加快經濟增長、擴大內需，對于提高長江中游城市群的綜合實力和競爭力具有十分重要的意義。同時，實現長江中游城市群基本公共服務一體化也是建設“兩型”社會、加快推進新型城鎮(zhèn)化的必然要求。

二、文獻回顧

目前在對長江中游城市群研究的大量文獻中，全面考察基本公共服務均等化方面的文獻并不多。王婭薇（2012）通過構建一個包含就業(yè)服務、社會保障、住房保障、公共教育、公共文化、公共衛(wèi)生、人口計生、基礎設施和環(huán)境保護等9項內容的基本公共服務體系，分析了長株潭城市群基本公共服務均等化的現狀及非均等的原因；劉迪揚（2011）選擇了每萬人擁有郵電業(yè)務量、每萬人擁有交通運輸里程數、每萬人基礎設施投資費用3個指標構成基礎設施均等化指數（X1），每萬人擁有醫(yī)療機構、每萬人擁有衛(wèi)生人員、人均醫(yī)療衛(wèi)生支出3個指標構成醫(yī)療衛(wèi)生均等化指數（X2），醫(yī)保覆蓋率、人均社會保障費用兩個指標構成區(qū)域社會保障均等化指數（X3），并用變異系數和均等化指數測算了長株潭城市群以上3個方面的均等化水平；林佩學（2012）及蔡瓊等（2011）從基礎設施建設、公共教育資源配置、公共衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障能力等4個方面對武漢城市圈的基本公共服務均等化現狀進行了分析；孫友祥（2011）以區(qū)跨界治理理論為依托，選取教育投入、基礎設施建設、醫(yī)療衛(wèi)生、社保與就業(yè)服務支出狀況等4個指標對武漢城市圈的基本公共服務非均等問題做了實證分析?？傊?，既有的關于長江中游城市群區(qū)域基本公共服務均等化問題的研究大多集中于各個子城市群（圈），還沒有相關研究對長江中游城市群整體的基本公共服務均等化水平進行測度。因此，構建長江中游城市群基本公共服務體系并進行均等化水平測度分析具有重大的實踐和理論價值。

三、基本公共服務均等化的內涵

對于基本公共服務，我國國務院于2012年頒發(fā)的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》中明確給出了官方定義：“基本公共服務，是指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發(fā)展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務?！薄盎竟卜辗秶?，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關聯(lián)的交通、通信、公用設施、環(huán)境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。”“基本公共服務均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化?！?/p>

綜上所述，基本公共服務均等化的基本要義是旨在滿足全體人民最基本、最廣泛的的需求以保障全體公民的人權，實質是通過基本公共服務的公平、合理配置，讓全體社會成員享受水平大致相當的基本公共服務，使全體人民“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，最終實現社會整體福利水平的提高。

四、長江中游城市群基本公共服務均等化的評價體系

（一）長江中游城市群基本公共服務均等化指標體系及數據來源

構建長江中游城市群基本公共服務均等化水平指標體系實際上是對不同地區(qū)的不同公共服務項目的總水平進行評價。由上文可知，基本公共服務涉及到很多方面，因此必須用綜合評價法。本文從基本公共服務均等化水平角度出發(fā)，設定了1個一級指標，即“基本公共服務均等化水平”；1個二級指標，即“地區(qū)基本公共服務水平”；5個“方面指標”，即“基礎設施”、“基礎教育”、“公共文化”、“衛(wèi)生醫(yī)療”、“環(huán)境保護”；每一個方面指標下面設有2～4個（共13個）“具體指標”（見表1）?？紤]到數據的可得性與完整性，本文選取的時間段為2008～2012年，所有具體指標的數據來源于2008～2012年《中國城市統(tǒng)計年鑒》。

表1　基本公共服務均等化指標體系

（二）對具體指標無量綱化的方法

本文采用極值標準化方法[1]來對各單項指標進行無量綱化。由于代表基本公共服務的各單項指標中還有正指標和逆指標之分，對正指標和逆指標進行無量綱化的方法稍有區(qū)別。對于正指標，無量綱化方法如公式（1）所示：

對于逆指標，無量綱化方法如公式（2）所示：

其中，xi代表單項指標的具體值，max（xi）和min（xi）是xi在2008～2012年不同地區(qū)具體指標中的最大值和最小值。在本文選取的具體指標中，只有小學生師比和中學生師比這兩項為逆指標，其他11項皆為正指標。

（三）具體指標及地區(qū)基本公共服務水平指標的合成方法

在對各具體指標無量綱化的基礎上，再將各指標合成方面指標。本文擬對具體指標的合成采取算術平均法。在由方面指標合成各個地區(qū)基本公共服務水平指標時，同樣采取上述方法。

（四）衡量基本公共服務均等化水平的方法——變異系數法和泰爾指數法

本文的重點是衡量長江中游城市群的基本公共服務均等化水平，以及均等化水平在不同年份的變化情況，所以最終還是需要通過一定的統(tǒng)計指標來反映。測度均等化水平的指標有很多，如標準差（Standard Deviation）、變異系數（Coefficient of Variation）、泰爾指數（Theil Index）、基尼系數（Gini Coefficient）等。本文擬選用變異系數和泰爾指數來反映均等化程度。

1.變異系數

由于變異系數計算方法簡單，而且可以消除單位和（或）平均數不同對兩個或多個資料變異程度比較的影響，故變異系數是最基礎、最常用的衡量變異程度的統(tǒng)計指標。變異系數的基本原理如公式（3）[2]：

2.泰爾指數

泰爾指數是由泰爾（Theil，1967）利用信息理論中的“熵”的概念來計算收入不平等而得名的。泰爾指數越大，則變異程度越大[3]。泰爾指數與其他衡量差異性的統(tǒng)計指標相比，最突出的優(yōu)點在于，泰爾指數測度出的整體差異可以分解為組內差異和組間差異兩部分[4]。利用泰爾指數這個特殊的功能，我們可以探究組內差異和組間差異分別對整體差異的貢獻率，以更深入地分析差異來源。泰爾指數的計算公式[5]是：

其中，N為樣本個數，T為總泰爾指數，Tj為各個組內泰爾指數，Tw為加權后的組內泰爾指數之和，Tb為組間泰爾指數，Iw為組內泰爾指數對總泰爾指數的貢獻率，Ib為組間泰爾指數對總泰爾指數的貢獻率，Iw+Ib=1。

為了深入探討長江中游城市群基本公共服務均等化的現狀，本文將其分為武漢城市圈①（9個城市）、環(huán)長株潭城市群（8個城市）、環(huán)鄱陽湖城市群（9個城市）3個區(qū)域，在此基礎上計算總泰爾指數、區(qū)域內泰爾指數和區(qū)域間泰爾指數，從而分析長江中游城市群的整體基本公共服務水平差異程度，以及總差異中有多大份額是由3個區(qū)域的區(qū)域間差異產生的、有多大份額是由各區(qū)域內部差異產生的。在本文中，樣本數即城市個數N=26，組數j=3。

五、長江中游城市群基本公共服務均等化的實證分析

（一）變異系數

由圖1看出，在2008～2013年期間，長江中游城市群整體基本服務水平的變異系數雖然在前4年間略有上升，但從2012年開始明顯下降。整體來看，由2008年的0.35降至2013年的0.29，降幅17.15%。這表明在此期間，長江中游城市群基本公共服務均等化水平有所提高，但提高速度緩慢。從方面指標來看，公共文化的變異系數最大，其次是醫(yī)療衛(wèi)生、基礎設施和基礎教育，環(huán)境保護的變異系數最低，說明在以上5個方面指標中，長江中游城市群內部各城市在公共文化、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎設施和基礎教育方面的差異較大。值得注意的是，2013年，公共文化、醫(yī)療衛(wèi)生的變異系數比2008年降低，而基礎設施、基礎教育、環(huán)境保護的變異系數均比2008年上升，表明在此期間，長江中游城市群在公共文化、醫(yī)療衛(wèi)生方面的均等化程度提高，而在基礎設施、基礎教育、環(huán)境保護方面的均等化狀況均呈現惡化趨勢。

圖1　長江中游城市群基本公共服務均等化水平和各個方面指標的變異系數

（二）泰爾指數

長江中游城市群基本公共服務總泰爾指數在此6年間先上升然后下降，呈現“倒U型”趨勢。其中，2009年上升至最大值0.0643，此后兩年緩慢下降，2012年明顯下降并降至最低0.0389，2013年略有上升?？傮w來說，與2008年相比，2013年總泰爾指數下降幅度達26.55%（見表2）。以上分析表明長江中游城市群整體基本公共服務水平的差異在前4年略有擴大，但從2012年開始明顯縮小，整體基本公共服務均等化水平提高，該分析結果與以上變異系數的分析結果是一致的。

從泰爾指數的分解結果來看，區(qū)域內泰爾指數對總泰爾指數的貢獻率明顯高于區(qū)域間泰爾指數，即總泰爾指數的大小及其趨勢主要取決于區(qū)域內泰爾指數。表2顯示，Tw對T的貢獻率一直維持在90%以上，即由2008年的90.31%上升到2010年的最高值96.30%，此后降至2013年的90.42%。其中，武漢城市圈的泰爾指數對總泰爾指數的貢獻率是最大的，由2008年的最低值51.71%上升至2010年的最大值60.39%，2013年降至54.70%（見表3）。以上分析表明武漢城市圈、環(huán)長株潭城市群及環(huán)鄱陽湖城市群之間的基本公共服務總體水平相差不大，而這3個區(qū)域內部的基本公共服務水平差異，特別是武漢城市圈內部的差異，構成了長江中游城市群基本公共服務水平非均等的主導因素。

表2　長江中游城市群基本公共服務的泰爾指數及其分解

表3　3個區(qū)域內泰爾指數及其貢獻率

（三）基本公共服務非均等化的主要原因

1.經濟發(fā)展水平與政府財政實力及其公共服務意識懸殊

經濟發(fā)展水平是政府財政實力的基礎，而財政資金是提升公共服務水平的重要保障。雖然這幾年長江中游城市群內各城市對公共服務的投資都有所提高，但是從整體而言，各個城市之間由于經濟發(fā)展水平及財政實力不同，對基本公共服務的投入也差距明顯，特別是對于長江中游城市群的次發(fā)達地區(qū)，由于地區(qū)總體發(fā)展落后，政府對基本公共服務投入嚴重不足，因此各項基本公共服務仍處于較低水平。例如，從表4中看出，2013年，作為長江中游城市群的中心城市的武漢市公共財政用于民生領域的支出達703.40億元，占全市公共財政支出比重為63.70%，而作為湖北省欠發(fā)達城市之一的鄂州市的這一支出僅為14.48億元，占全市公共財政支出為20.44%。中心城市武漢的地區(qū)首位度偏高，極化效應強烈，擴散效應薄弱，經濟發(fā)展水平及相應的公共服務水平遠優(yōu)于其他城市。區(qū)域內大中城市偏少，小城市數量則較多，而且中心城市過強的極化效應阻礙了周邊城鎮(zhèn)的發(fā)展，而中小城鎮(zhèn)低水平的公共服務又阻礙了中心城市的進一步發(fā)展，其直接后果是城市之間聯(lián)系不緊密，各級城市的區(qū)域效益不明顯，從而導致了區(qū)域協(xié)作效益的低下。

由表4和表5可看出:

第一，從三大城市群整體來看，三大城市群之間財政水平相差較大。其中以武漢為中心的武漢城市圈財力最強，其地方政府財政一般預算收入（1 717.17億元）和支出（2 728.05億元）都居于首位；其次是以長沙為中心的環(huán)長株潭城市群；財政水平最低的是以南昌為中心的環(huán)鄱陽湖城市群，其財政收入和支出分別比武漢城市圈低27.90%和16.01%。另外，三大城市群的財政支出中，基本公共服務支出占比普遍不高，而且各地區(qū)政府對基本公共服務投入的重視程度不一，這從基本公共服務支出占財政支出的比例可以看出——武漢城市圈的這一比例最高，達到了60.92%，而環(huán)長株潭城市群的這一比例最低，還不足50%（僅41.34%）。故三大城市群之間的經濟發(fā)展水平及財政實力與公共服務投入意識差異構成了長江中游城市群基本公共服務一體化的重要障礙。

第二，從三大城市群內部來看，財政水平差異也是相當明顯的。財力最不均等的是經濟社會最發(fā)達的武漢城市圈，其所包含的12個城市中，財政收入、支出最高的城市與財政收入、支出最低的天門、孝感相差分別為963.5億元和1 073.04億元，分別占武漢的財政收入和支出的56.11%和39.33%。這種狀況與我國傳統(tǒng)的經濟體制及發(fā)展模式是分不開的。長期以來，各省政府將省會城市作為政治中心和經濟中心來主導其發(fā)展，通過各項投資優(yōu)惠政策，在省會城市進行大量的基礎設施建設和重點產業(yè)扶植，尤其是交通系統(tǒng)的建設違反了按照城市本身經濟發(fā)展的需要而多由政治中心城市向外輻射。而對于周邊城鎮(zhèn)，特別是離中心城市偏遠的地區(qū)，卻長期重視不足，導致其各項基礎設施嚴重落后，最終喪失了比較優(yōu)勢，造成其經濟社會的裹足不前甚至倒退。這種以省會城市為中心的實質，就是脫離城市自然、歷史、文化、社會、經濟基礎等綜合優(yōu)勢而強制進行建設的安排，其結果只能導致資源配置嚴重不合理、不公平，城市之間經濟發(fā)展及基本公共服務水平差距不斷拉大。

表4　2013年長江中游城市群各城市基本財政指標

表5　2013年長江中游三大城市群基本財政指標

2.基本公共服務制度及標準不統(tǒng)一

有效的制度設計可以更好地實現公共服務的公平有效供給，而制度的不合理則可能導致公共服務供給和消費過程中公平與效率都無法實現的惡果。受多種因素影響，各地提供基本公共服務不僅支出標準不完全一致，而且在制度設計上也各有特色。特別是由于各城市群（圈）之間的競爭大于合作，合作意識與機制尚未形成，這樣導致社會管理體制改革相對滯后，尚未建立起區(qū)域內社會公共事務的協(xié)作管理機制，在管理制度設計上未充分考慮基本公共服務要素在不同地區(qū)之間的有效對接和自由流動，各市政府難以協(xié)調決策、統(tǒng)一行動。因此，各城市群（圈）之間、各市之間的聯(lián)系不夠緊密，基本公共服務制度均還存在較大差異。進而導致基本公共服務內容構成也沒有統(tǒng)一，如小城市的民生財政支出主要用于轉移農村勞動力就業(yè)、幫助貧困人口脫貧、建設農村福利院、實施農村合作醫(yī)療保險、加強醫(yī)務教育等，而對于諸如武漢、長沙、南昌此類大中城市來說，其民生財政支出則主要用于城市居民養(yǎng)老保險、高等教育、公共文化、交通通訊網絡、娛樂設施等。

六、基本結論及政策含義

（一）基本結論

根據以上對變異系數和泰爾指數的分析，可以得出以下基本結論：

第一，整體來看，2008～2012年間，長江中游城市群基本公共服務均等化水平有所提高。雖然前4年非均等化呈現緩慢的上升趨勢，但2012年出現了顯著的下降。這主要是因為2012年，湘鄂贛3省在武漢簽訂《加快構建長江中游城市群戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，并展開基礎設施、文化、生態(tài)、旅游、產業(yè)、社會事業(yè)等一系列的合作，縮小區(qū)域之間經濟社會發(fā)展差距，促進長江中游城市群發(fā)展一體化，合力打造中國經濟增長“第四極”。

第二，長江中游城市群基本公共服務水平的總體差異主要來源于3個區(qū)域的內部差異，區(qū)域間差異僅構成總體差異的小部分。區(qū)域內差異中，武漢城市圈的內部差異對總差異的貢獻率達一半以上，遠高于環(huán)長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群。這主要是由于區(qū)域內部的大中小城市之間財力不均等所致。財政資金是提升區(qū)域公共服務水平的重要保障，各個城市由于經濟實力不同，對基本公共服務的投入差異明顯。特別是對于離政治、經濟、文化中心較偏遠的小城鎮(zhèn)，由于地區(qū)總體發(fā)展落后，政府財政緊張，政府對基本公共服務投入嚴重不足，因此各項基本公共服務仍處于較低水平。以武漢城市圈為例，中心城市武漢的地區(qū)首位度偏高，極化效應強烈而擴散效應薄弱，基本公共服務水平遠優(yōu)于區(qū)內其他城市。

第三，長江中游城市群在公共文化方面的差異程度最大，其次是基礎設施、公共衛(wèi)生和基礎教育，而環(huán)境保護方面的差異程度最小。其中，基礎設施水平的均等化程度下降，而其他4個方面的均等化程度均有小幅提高。這是各城市的經濟發(fā)展水平、政府財政實力、政府提供公共服務的意識以及政府政策扶持等多種因素綜合作用的結果。

（二）政策建議

推動基本公共服務均等化對實現長江中游城市群發(fā)展一體化意義重大卻又“任重道遠”。各地政府亟須加強合作，根據《長江中游城市群發(fā)展一體化規(guī)劃》，深入貫徹關于建設長江中游城市群的一系列合作協(xié)議，建立健全長江中游城市群合作機制及管理體制。繼續(xù)完善縱向和橫向的轉移支付制度，提高欠發(fā)達地區(qū)政府的財力水平，在財權與事權對等的原則上，合理分配各級政府的財權與事權；提高欠發(fā)達城市政府對公共服務的供給意識，在拉動當地經濟增長的基礎上，增加對民生財政的支出，使得經濟和社會發(fā)展相互促進、共生共榮；改變長期以來片面重視中心城市的資源配置的觀念和制度，將更多的支持政策向偏離中心城市的小城鎮(zhèn)傾斜，提高小城鎮(zhèn)的文化、教育、醫(yī)療、基礎設施等公共服務配置水平，縮小大中小城市之間的基本公共服務差距。

[注釋]

①長江中游城市群包含的湖北省的城市有武漢、黃石、黃岡、鄂州、孝感、咸寧、仙桃、天門、潛江、襄陽、宜昌、荊州、

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（責任編輯：李萌）

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An Evaluation and Countermeasure Study on the Current Situation of the Basic Public Services Equilibrium of the Urban Agglomerations of the Yangtze River Middle Reaches

Zhang Jianqing，Wang Yanhui
（Institute for the Development of Central China，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract:For the integrated development of the urban agglomerations of the Yangtze River middle reaches，it is of great significance fostering the equilibrium configuration of basic public services. In this paper，using comprehensive evaluation method，we constructed an indicator system of basic public services，including 5 general indicators which are made up of 13 specific indicators. Employing both the coefficient of variance and the Theil Index，we measured and analyzed the current equilibrium configuration situation of the basic public services of the urban agglomerations of the Yangtze River middle reaches from 2008 to 2013. The results show that，although the equilibrium configuration level of the basic public services of the urban agglomerations of the Yangtze River middle reaches has been improved，the disparity in some aspects were still significant. In addition，the disparities within every city cluster/circle，especially that of Wuhan city circle，were the dominant elements of inequality. Finally，we proposed certain suggestions in reference to these conclusions.

Key words:the urban agglomerations of the Yangtze River middle reaches；basic public service；equalization；coefficient of variance；Theil Index

作者簡介：張建清（1963-），男，河南人，武漢大學中國中部發(fā)展研究院、武漢大學經濟發(fā)展研究中心教授、博士生導師，研究方向：區(qū)域經濟、世界經濟、國際貿易；王艷慧（1988-），女，河北石家莊人，武漢大學中國中部發(fā)展研究院碩士研究生，研究方向：區(qū)域經濟學。

基金項目：國家發(fā)展和改革委員會委托項目《新時期長江中游城市群的戰(zhàn)略定位與發(fā)展路徑》（632/212000031）。

收稿日期：2015-08-12

DOI：10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.01.013

[中圖分類號]F061.6；C916.2

[文獻標識碼]A

[文章編號]1673-0461（2016）01-0069-06