汪建強(qiáng)

（山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院，山東煙臺(tái)264005）

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PPP模式與城市公共住房供給——尼日利亞的政策失誤及啟示

汪建強(qiáng)

（山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院，山東煙臺(tái)264005）

摘要眼演面向低收入者的公共住房問(wèn)題是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所面臨的突出挑戰(zhàn)之一，在治理現(xiàn)代化的發(fā)展背景下，能整合利用更廣泛的社會(huì)資源共同應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題的PPP模式成為了改革創(chuàng)新的重要選擇。文章分析闡述了作為非洲城市化典型代表的尼日利亞在實(shí)施PPP模式解決城市低收入者公共住房問(wèn)題中的主要政策缺陷，并據(jù)此提出了對(duì)我國(guó)加快完善與推行這一模式的相關(guān)啟示及政策建議。

關(guān)鍵詞眼演PPP模式；公共住房；尼日利亞；政策啟示

網(wǎng)絡(luò)出版網(wǎng)址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20160105.1416.022.html網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2016-1-5 14:16:22

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，面向低收入者的公共住房建設(shè)的可持續(xù)性問(wèn)題日益突出，由政府完全承擔(dān)這一建設(shè)任務(wù)的發(fā)展模式面臨著資金不足、效率低下、風(fēng)險(xiǎn)集中、管理不善等諸多限制，探索動(dòng)員更多的社會(huì)力量參與、構(gòu)建新的建設(shè)管理模式成為改革發(fā)展的重要方向。2010年5月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出，要鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)民間資本投資建設(shè)保障性住房，參與棚戶區(qū)改造并享受相應(yīng)政策待遇；2012年6月住建部等七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與保障性安居工程建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的通知》提出，要鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本通過(guò)直接投資、間接投資、參股、委托代建等方式參與保障性安居工程建設(shè)，為其參與保障房投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理創(chuàng)造良好環(huán)境?；诖耍本?、上海、重慶、江蘇等地陸續(xù)展開(kāi)了相關(guān)的探索和改革，公私合作的PPP住房模式逐漸引起了越來(lái)越多的關(guān)注。

一、PPP釋義及源流

PPP（Public-Private-Partnership）模式可稱為公私伙伴關(guān)系、公私合作伙伴模式、公私合作關(guān)系等，是指政府公共部門(mén)與民營(yíng)部門(mén)合作過(guò)程中，讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門(mén)的職能并同時(shí)也為民營(yíng)部門(mén)帶來(lái)利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過(guò)這種合作和管理過(guò)程，可以在不排除并適當(dāng)滿足私人部門(mén)的投資營(yíng)利目標(biāo)的同時(shí)，為社會(huì)更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。[1]相比由政府部門(mén)獨(dú)自負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)模式，PPP模式強(qiáng)調(diào)對(duì)私營(yíng)部門(mén)的引入和充分利用民間資金，推動(dòng)公共項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的多元化，公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)結(jié)成伙伴關(guān)系，約定共同的合作目標(biāo)，各自發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)彼此間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享，實(shí)現(xiàn)“1＋1>2”的雙贏效應(yīng)。因此，創(chuàng)新并完善PPP模式以激發(fā)民間資本的活力，鼓勵(lì)其參與房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)建設(shè)、尤其是保障房建設(shè)和棚戶區(qū)改造是正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系、堅(jiān)持“市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的重點(diǎn)改革方向之一。[2]

20世紀(jì)90年代起PPP模式在我國(guó)公共事業(yè)領(lǐng)域（能源、電信、交通、供水等）得到了廣泛應(yīng)用，但在公共保障房領(lǐng)域遲至2011年6月才由北京市成立了保障性住房建設(shè)投資中心，標(biāo)志著PPP模式首次被引入保障房建設(shè)中，尚處于初始摸索階段的這一改革目前面臨著許多發(fā)展困惑與障礙，對(duì)他國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)研究便顯得非常重要。PPP作為政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的新模式最早由英國(guó)政府在1982年提出，其后在各國(guó)得到了大規(guī)模實(shí)施并取得了良好成效，在公共住房方面，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、德國(guó)、日本、瑞士等國(guó)是成功的典型，這些發(fā)達(dá)國(guó)家也成為目前國(guó)內(nèi)研究主要的關(guān)注對(duì)象。不可否認(rèn)，這些國(guó)家的成功實(shí)踐對(duì)我國(guó)具有重要的參考和借鑒價(jià)值，但我們的眼界不應(yīng)局限于此，還需擴(kuò)展到更廣闊的視野，研究了解與我國(guó)同為發(fā)展中國(guó)家、同處快速城市化之中，也正采用PPP模式來(lái)應(yīng)對(duì)城市公共住房問(wèn)題但卻效果不彰的這類(lèi)情況和對(duì)象也非常必要，對(duì)失誤的教訓(xùn)汲取與對(duì)成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)同樣重要，甚至具有更為直接的警示和反思意義，尼日利亞便是這樣的典型。

二、尼日利亞城市貧民住房危機(jī)與PPP模式的低效供給

尼日利亞是非洲最大經(jīng)濟(jì)體，是非洲快速城市化的典型代表，城市人口從1963年的1 070萬(wàn)增至1999年的4 350萬(wàn)，城市化率從19.2%增至41%，進(jìn)入新世紀(jì)后城市人口年均增速達(dá)5.5%，幾乎是全國(guó)人口年均增速（2.9%）的兩倍，2010年城市人口比重突破50%，數(shù)量超過(guò)8 000萬(wàn)，成為非洲城市人口最多的國(guó)家。[3]最大城市與經(jīng)濟(jì)中心拉各斯1970年僅有140萬(wàn)人，2011年增至1 120萬(wàn)，成為非洲人口最多的城市；首都阿布賈的設(shè)計(jì)人口容量為320萬(wàn)，但2006年已達(dá)776萬(wàn)且仍以年均9.3%的增速擴(kuò)張。[4]全國(guó)人口超百萬(wàn)的城市也從1999年的5個(gè)增至2010年的11個(gè)。

大量人口向城市快速聚集造成了城市住房極度短缺和貧民窟泛濫、居住環(huán)境惡劣等嚴(yán)重問(wèn)題。21世紀(jì)初全國(guó)城市人口的60%～70%居住在貧民窟，2010年超過(guò)75%。1998至2006年阿布賈新出現(xiàn)的貧民窟超過(guò)68個(gè)，整座城市布滿了貧民窟、棚戶區(qū)和違法居住區(qū)；[5]1985至2006年拉各斯新出現(xiàn)的貧民窟超過(guò)100個(gè)，住房短缺達(dá)500萬(wàn)套，占全國(guó)住房短缺額（1800萬(wàn)套）的28%，被稱為“貧民窟特大城市”（mega-city of slums）。[6]

為應(yīng)對(duì)這一嚴(yán)峻問(wèn)題，尼政府早期采取了傳統(tǒng)的政策方式，即由政府直接為低收入貧民建房。1962～1999年政府連續(xù)制定實(shí)施了多項(xiàng)全國(guó)性公共住房建設(shè)計(jì)劃，計(jì)劃建房總量近62萬(wàn)套，可最終僅建成8.58萬(wàn)套，這一結(jié)果遭到了猛烈抨擊，建房中資金使用的不透明、政策多變且執(zhí)行不力等狀況也被廣泛詬病。[7]由此，尼政府逐漸開(kāi)始改變政策理念，嘗試引入PPP模式來(lái)加強(qiáng)城市公共住房建設(shè)。在1991年頒布的《國(guó)家住房政策》文件中，除了繼續(xù)強(qiáng)調(diào)政府的直接建設(shè)供應(yīng)外，首次提出了鼓勵(lì)和引入私營(yíng)部門(mén)以提高公共住房的供給水平；2000年政府進(jìn)一步提出要實(shí)現(xiàn)從“供給者”向“使能者”（enabler）和“調(diào)控者”（regulator）的角色轉(zhuǎn)變，在住房供給與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展上更加提倡市場(chǎng)化導(dǎo)向；2002年《國(guó)家住房與城市發(fā)展政策》文件頒布，提出了通過(guò)私營(yíng)部門(mén)導(dǎo)向的創(chuàng)新（private-sector-led initiatives）來(lái)確保所有國(guó)民都能以可負(fù)擔(dān)的支出擁有或可及到體面、安全、衛(wèi)生的居住場(chǎng)所的發(fā)展目標(biāo)，PPP模式被確定為應(yīng)對(duì)城市公共住房危機(jī)的關(guān)鍵手段，標(biāo)志著該國(guó)從舊式的政府獨(dú)自負(fù)責(zé)供給的模式向新型的合作式（collaborative）供給模式的正式轉(zhuǎn)型。[8]

遺憾的是，PPP的引入并未給城市貧民帶來(lái)明顯的居住改善，改革所預(yù)期的積極效應(yīng)極其有限。一方面PPP建房的數(shù)量很少，甚至還不及從前政府直接供給時(shí)的水平；另一方面尼PPP模式采取的最主要形式是建設(shè)—出售（build- and-sell），只有很少量的舊房更新改造項(xiàng)目，而新建房屋的售價(jià)過(guò)高，低收入者很難承擔(dān)，致使目標(biāo)受益人群發(fā)生了嚴(yán)重偏離。拉各斯市政府計(jì)劃1999～2007年通過(guò)PPP建設(shè)4.5萬(wàn)套住房，最后僅建成5 250套，僅為最初目標(biāo)的12%，其中低收入貧民獲得2 219套，中等收入與中高收入者分別占有1 250套和1 781套；[9]阿布賈市政府計(jì)劃2000～2011年通過(guò)PPP建設(shè)3.5萬(wàn)套住房，最終建成4 158套，也僅是原計(jì)劃的12%左右，受益者也基本是富裕階層；[4]尼南部6個(gè)城市的14個(gè)PPP項(xiàng)目建成的3 359套房屋中，低收入者僅獲得300套，不足總量的9%，中等收入與高收入者分別獲得1 314套（39%）和1 745套（52%）；[10]翁多州首府阿庫(kù)雷市計(jì)劃2005～2009年通過(guò)PPP建設(shè)2 464套住房，最終只建成286套，僅為計(jì)劃目標(biāo)的11.6%，建成房屋中的最低售價(jià)也達(dá)1.9萬(wàn)美元，該州最高等級(jí)公務(wù)員的年薪僅5 177美元，二者相差近4倍，更遑論其他低收入者的情況了。[11]由此不難斷言，尼日利亞公共住房建設(shè)的PPP模式處在一種近乎失效的尷尬境地。

三、尼日利亞PPP模式運(yùn)作低效的成因分析

PPP模式的引入是從傳統(tǒng)的“統(tǒng)制型”行政管理體制轉(zhuǎn)向新型多元合作共治發(fā)展體制的顯著標(biāo)志，政府如何在其中通過(guò)科學(xué)合理有效的政策應(yīng)對(duì)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身角色定位的轉(zhuǎn)型將直接影響PPP預(yù)期效益的實(shí)現(xiàn)程度，政府部門(mén)在創(chuàng)造有利的法制、政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和有效的制度框架方面的功能定位對(duì)PPP模式是最為重要的。[12]美英等國(guó)PPP模式在公共住房領(lǐng)域的良好實(shí)踐便是佐證，反之，尼日利亞PPP模式的上述表現(xiàn)也是一種佐證：由于尼政府在這一轉(zhuǎn)型中政策行為的無(wú)力與低效，導(dǎo)致PPP實(shí)施效應(yīng)與其預(yù)期設(shè)計(jì)相差甚遠(yuǎn)，完全未能發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。

（一）法制環(huán)境

從法制環(huán)境看，尼日利亞PPP模式的建房行為始終缺乏明確的法律支撐或全國(guó)統(tǒng)一化的政策體系，由此也造成了對(duì)PPP項(xiàng)目相應(yīng)規(guī)制的缺失。

進(jìn)入21世紀(jì)后尼各地的PPP建房項(xiàng)目逐漸展開(kāi)，但對(duì)之的立法及穩(wěn)定統(tǒng)一的政策環(huán)境營(yíng)造一直未被納入政府議事日程。2006年尼政府頒布《新國(guó)家住房政策》文件，這份基本延續(xù)2002年政策精神的文件提出了14項(xiàng)政策目標(biāo)愿景，依舊沒(méi)有提及制定相關(guān)法律或指導(dǎo)性政策構(gòu)架的問(wèn)題，PPP建房項(xiàng)目呈現(xiàn)出各地各自為政、隨意性大的狀況。在進(jìn)行建房項(xiàng)目時(shí)，各地政府通常僅僅跟合作的私營(yíng)企業(yè)簽訂諒解備忘錄（Memoranda of Understanding）和項(xiàng)目發(fā)展租賃協(xié)定（Development Lease Agreements），作為項(xiàng)目實(shí)施的臨時(shí)性指導(dǎo)（interim guideline）和工作文件。[9]這些文件僅是技術(shù)性、工具性、特指性的，而非法律性和普遍性的，它們會(huì)明確合作雙方的身份、各自的責(zé)任和收益、PPP項(xiàng)目類(lèi)型、建房的數(shù)量和戶型、目標(biāo)受益人口數(shù)量等，但幾乎沒(méi)有關(guān)于對(duì)合作雙方違約的處理及項(xiàng)目失敗的責(zé)任追究的內(nèi)容，因?yàn)橛诜o(wú)據(jù)也政出無(wú)門(mén)，而在實(shí)際運(yùn)作中，缺乏強(qiáng)力約束的合作雙方常有各種違約行為，因此各地PPP住房項(xiàng)目能真正完成預(yù)定目標(biāo)的極少。

以項(xiàng)目土地為例，對(duì)政府而言，以優(yōu)惠價(jià)格或無(wú)償方式提供建房土地是體現(xiàn)其公共屬性、實(shí)現(xiàn)PPP住房的低成本與平民化的最主要措施，這在各地的備忘錄和協(xié)定中也有明確約定。但由于土地資源在城市化進(jìn)程中價(jià)值的不斷增大，很多地方政府在落實(shí)供地約定時(shí)或躊躇再三、久拖不決，或是更換地塊，直接影響到項(xiàng)目實(shí)施，與其合作的私營(yíng)企業(yè)只能撤出，或是建設(shè)高價(jià)房以收回投資。同樣由于土地的巨大價(jià)值和缺乏監(jiān)督追究機(jī)制，不少獲得了優(yōu)惠或無(wú)償供應(yīng)的土地的私營(yíng)企業(yè)直接變身為土地投機(jī)商，將這些本該用于為貧民建房的土地轉(zhuǎn)手銷(xiāo)售，牟取了高額利潤(rùn)，這當(dāng)中還夾雜著大量的貪腐行為，很多能進(jìn)入PPP項(xiàng)目的私營(yíng)企業(yè)的幕后實(shí)際所有者或利益相關(guān)者都是當(dāng)?shù)氐墓珓?wù)人員和政客。[13]這些亂象的產(chǎn)生很大程度上源自專(zhuān)業(yè)性法律的缺位，有學(xué)者指出，尼日利亞公共住房PPP供應(yīng)模式的實(shí)施必須要發(fā)展起一種全面的政策框架體系，才能應(yīng)對(duì)它的各種變異狀況（variants）。[10]

（二）政治環(huán)境

從政治意愿看，尼日利亞各級(jí)政府對(duì)PPP模式的推行比較積極，不過(guò)在行政體制機(jī)制的配套升級(jí)與跟進(jìn)上卻較為滯后，阻礙了PPP建房項(xiàng)目的落實(shí)。

城市貧民住房建設(shè)涉及面很廣，建設(shè)規(guī)劃審核、土地供應(yīng)及原住戶的搬遷補(bǔ)償、政府資金補(bǔ)貼、配套基礎(chǔ)設(shè)施的接應(yīng)等等需要不同政府機(jī)構(gòu)的協(xié)作合力解決，PPP模式也要求政府對(duì)過(guò)時(shí)僵化的管理體制進(jìn)行適應(yīng)性變革，塑造更具效率的政治環(huán)境。但尼各地政府依然沿襲著舊式的、分割化的行政體制，各機(jī)構(gòu)間互不統(tǒng)屬、各行其是，缺乏將所有相關(guān)部門(mén)集中融合、協(xié)調(diào)銜接的順暢機(jī)制，在建房項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中也沒(méi)有公私雙方之間的對(duì)話溝通機(jī)制，[5]再加上政府部門(mén)長(zhǎng)期存在的官僚主義習(xí)氣，使得參與PPP建房項(xiàng)目的私營(yíng)企業(yè)經(jīng)常怨聲載道但又申訴無(wú)門(mén)、無(wú)力改變，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)緩慢甚至不了了之。

有學(xué)者對(duì)256名參與阿布賈PPP住房項(xiàng)目的私營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了調(diào)查，這些企業(yè)無(wú)一能按時(shí)開(kāi)工建設(shè)，普遍延期超半年以上，其原因首先便是他們上報(bào)的建房計(jì)劃書(shū)一直沒(méi)有走完繁瑣冗長(zhǎng)的審批程序；其次是地塊原住戶的政府安置和補(bǔ)償一直拖延不決；再次是政府承諾的補(bǔ)貼資金和基礎(chǔ)設(shè)施供給也一直沒(méi)到位。[4]在尼日爾州首府明納市的調(diào)查中，54%的參與PPP住房項(xiàng)目的企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，政府部門(mén)行政支持體系的失靈是導(dǎo)致項(xiàng)目低效或流產(chǎn)的重要原因，設(shè)立一種綜合性、跨部門(mén)的指導(dǎo)委員會(huì)或執(zhí)行委員會(huì)（steering committee）體制來(lái)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目相關(guān)事務(wù)極為必要。[14]在奧貢州的調(diào)查也顯示，機(jī)能失調(diào)的行政體制構(gòu)架既加大了各相關(guān)行政部門(mén)的腐敗與尋租機(jī)會(huì)，又導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的低效率與高成本，其負(fù)面影響不容低估。[15]

（三）社會(huì)環(huán)境

在對(duì)社會(huì)環(huán)境的營(yíng)造上，尼日利亞政府最明顯的失策是在PPP住房項(xiàng)目中排斥民間社會(huì)組織及項(xiàng)目目標(biāo)受益人群的參與，致使建成房屋的可負(fù)擔(dān)性嚴(yán)重不足。

PPP住房項(xiàng)目最主要的目標(biāo)人群是低收入貧民，該群體住房消費(fèi)能力低下的特征決定了PPP住房必須高度重視可負(fù)擔(dān)性指標(biāo)，高度重視這一群體及其代表組織對(duì)建房項(xiàng)目的態(tài)度、意見(jiàn)、看法。聯(lián)合國(guó)人居署研究認(rèn)為，政府部門(mén)與民間組織結(jié)成的PPP模式是提供公共住房最成功的模式，在實(shí)際操作中，由政府部門(mén)、私營(yíng)企業(yè)、民間社區(qū)組織（包括社會(huì)團(tuán)體、住房合作社之類(lèi)的民間機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目所涉及的個(gè)人和家庭等）三方共同組成的PPP模式是比較理想的形式，盡管各國(guó)國(guó)情不同，但在社區(qū)動(dòng)員、中介調(diào)解、爭(zhēng)議緩沖等方面能力強(qiáng)勁的第三部門(mén)組織的參與，以及公眾參與原則的牢固樹(shù)立將對(duì)PPP住房項(xiàng)目產(chǎn)生非常重要的影響。[16]尼PPP住房項(xiàng)目則是單純的、兩級(jí)化的“政府-市場(chǎng)”（state-market）伙伴關(guān)系，而非“多元化利益參與者”（multi-stakeholders）的格局，與政府合作的都是講求盈利回報(bào)的利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)型市場(chǎng)企業(yè)，該特性決定了其在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中必然的趨利沖動(dòng)，在缺乏必要的法制和政策約束的環(huán)境下，這一沖動(dòng)很容易引發(fā)建房項(xiàng)目的變味，對(duì)PPP住房的可負(fù)擔(dān)性或平民性造成極為不利的影響。

目標(biāo)受益者或民間組織參與進(jìn)PPP住房項(xiàng)目不僅能對(duì)私營(yíng)企業(yè)的過(guò)度盈利追求形成一定的博弈和抑制作用，對(duì)政府部門(mén)的違約及貪腐尋租行為等也會(huì)起到一定的制約效應(yīng)，同時(shí)提升全社會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的支持氛圍，提升項(xiàng)目的公眾滿意度，形成更加適宜的居住環(huán)境。有學(xué)者認(rèn)為，尼日利亞PPP住房模式的命運(yùn)將取決于其運(yùn)作結(jié)構(gòu)能在多大程度上接納和滿足普通民眾的利益訴求，“親貧民的”（pro-poor）PPP住房模式、或是擴(kuò)展化的“公私民伙伴關(guān)系”（Public-Private-Peoples Partnerships）模式應(yīng)是未來(lái)改革的重點(diǎn)，以努力強(qiáng)化對(duì)受益人群和民間社會(huì)組織的重視和引入。[17]

（四）經(jīng)濟(jì)環(huán)境

住房建設(shè)是資金密集型項(xiàng)目，以PPP模式建設(shè)公共住房的優(yōu)勢(shì)之一是以一定量的基礎(chǔ)性財(cái)政資金的投入引導(dǎo)私營(yíng)資本的參與，以撬動(dòng)更多社會(huì)資金共同應(yīng)對(duì)住房建設(shè)的資金壓力。政府財(cái)政投入的足額和及時(shí)到位往往是后續(xù)民營(yíng)資本參與的前提，在尼日利亞這樣的發(fā)展中國(guó)家私營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力還普遍不強(qiáng)，對(duì)政府財(cái)政的投入也更為看重和依賴，如果政府相關(guān)投入出現(xiàn)問(wèn)題，就將直接影響PPP項(xiàng)目的建設(shè)發(fā)展。

政府財(cái)政投入可分為直接投入和間接投入，在尼PPP住房項(xiàng)目中政府直接投入的最基本形式是負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目必需的基礎(chǔ)設(shè)施，如水電供應(yīng)、排水系統(tǒng)、公路網(wǎng)絡(luò)、學(xué)校警局等公用設(shè)施，合作的私營(yíng)企業(yè)建設(shè)購(gòu)物中心、娛樂(lè)場(chǎng)所等經(jīng)營(yíng)性設(shè)施。但在實(shí)際操作中，政府部門(mén)很少完全兌現(xiàn)或是長(zhǎng)期拖延自己的建設(shè)承諾，沒(méi)有為建房工程做好基本的物理環(huán)境準(zhǔn)備，私營(yíng)企業(yè)也就很難順利地實(shí)施建房工程了。阿布賈一些PPP住房計(jì)劃中應(yīng)由政府供給的道路交通、給排水系統(tǒng)等設(shè)施的建設(shè)周期竟然超過(guò)了十年，主要原因就在于政府資金投入非常緩慢，對(duì)履行自己的承諾半心半意，未能保證建設(shè)資金投放的有效性。[4]

尼日利亞政府間接投入的不充分主要體現(xiàn)在政策性住房金融機(jī)制的缺失上。政策性住房金融是以政府財(cái)力和信用為基礎(chǔ)，根據(jù)政府政策設(shè)立專(zhuān)業(yè)性的住房金融機(jī)構(gòu)或政府委托商業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其他機(jī)構(gòu)所開(kāi)辦的住房金融業(yè)務(wù)，重點(diǎn)支持低收入階層的住房消費(fèi)和擴(kuò)大公共住房的供應(yīng)量，主要形式包括對(duì)低收入者租購(gòu)住房發(fā)放低息貸款和補(bǔ)貼，對(duì)公共住房的建設(shè)企業(yè)發(fā)放長(zhǎng)期低息貸款或?qū)λ鼈兊慕ǚ可虡I(yè)貸款進(jìn)行貼息。尼日利亞雖然設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，中央一級(jí)有聯(lián)邦抵押銀行，州一級(jí)是州立基礎(chǔ)抵押銀行，但這些機(jī)構(gòu)對(duì)參與PPP住房項(xiàng)目的私營(yíng)企業(yè)的放貸卻很有限，且條件苛刻、手續(xù)繁雜，致使這些企業(yè)只能更多地利用自有資金或向商業(yè)銀行貸款，而商業(yè)貸款期限短利息高，申請(qǐng)財(cái)政貼息服務(wù)又很困難，因此這些企業(yè)對(duì)盡快收回投資的要求更加迫切，這也是造成PPP住房可負(fù)擔(dān)性不足的原因之一。再者，這些機(jī)構(gòu)對(duì)貧民住房消費(fèi)的支持力度也較差，不僅對(duì)其按揭貸款申請(qǐng)的審批發(fā)放非常緩慢，貸款利息也較高（普遍達(dá)6%～10%），這無(wú)疑背離了這類(lèi)機(jī)構(gòu)創(chuàng)立的初衷，使低收入貧民對(duì)PPP住房的獲取仍然面臨很大的資金負(fù)擔(dān)。[10]

四、尼日利亞的實(shí)踐對(duì)我國(guó)PPP住房模式發(fā)展的警示

作為應(yīng)對(duì)城市公共住房長(zhǎng)期供給壓力的創(chuàng)新政策工具，PPP模式的引入在我國(guó)具有重要的實(shí)踐價(jià)值和廣泛的應(yīng)用前景，如何盡快完善、規(guī)范尚在起步階段的這一模式以不斷挖掘和釋放其巨大潛力是當(dāng)前必須認(rèn)真研究思考的重要命題，尼日利亞的相關(guān)經(jīng)歷為我們提供了有益的教訓(xùn)和警醒。

（一）法制環(huán)境的建設(shè)是重中之重

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人科斯認(rèn)為，在制度環(huán)境中法律的作用最應(yīng)該被重視，它為人們的活動(dòng)創(chuàng)造了一種可預(yù)見(jiàn)的環(huán)境，提供了解決各種爭(zhēng)端的程序。由于相關(guān)法律和統(tǒng)一政策規(guī)則的缺失，尼日利亞PPP住房模式出現(xiàn)了各種無(wú)序和變異狀況，我國(guó)目前也缺乏關(guān)于PPP住房模式的完備法律法規(guī)體系，PPP的運(yùn)行缺少相關(guān)的政策法律依據(jù)，產(chǎn)生了諸如PPP住房的法律性質(zhì)、合同文本的內(nèi)容與形式、違約責(zé)任治理等各種問(wèn)題。為此，必須盡快制定出臺(tái)針對(duì)PPP住房模式的法律規(guī)章，構(gòu)筑起具有實(shí)際效能和約束力的運(yùn)作環(huán)境，對(duì)參與者的權(quán)利義務(wù)責(zé)任進(jìn)行公平明確的界定，尤其要對(duì)公私雙方的違約行為進(jìn)行有力的監(jiān)管與懲治，為這一模式的科學(xué)健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。退一步講，出臺(tái)正式的、完善的法律或許需要一定時(shí)日，那也可以先制定標(biāo)準(zhǔn)化的、指導(dǎo)性的管理實(shí)施辦法或條例，作為正式立法的探索、試驗(yàn)和準(zhǔn)備。

（二）努力推進(jìn)行政治理機(jī)制的整合優(yōu)化、協(xié)作互通

中國(guó)的低收入住房是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)，很容易牽涉15個(gè)以上的政府部門(mén)的管轄權(quán)，土地資源、財(cái)政管理、民政房管、稅務(wù)統(tǒng)計(jì)、信訪監(jiān)察等多頭參與，管理分散，[18]在政策執(zhí)行時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)協(xié)同失靈的狀況，如決策“碎片化”、職能交叉、跨部門(mén)協(xié)調(diào)統(tǒng)領(lǐng)機(jī)制斷裂、上下級(jí)之間銜接聯(lián)動(dòng)不暢等，不僅無(wú)法適應(yīng)PPP模式所要求的高效與動(dòng)態(tài)，也無(wú)法有效應(yīng)對(duì)快速城市化下公共住房問(wèn)題的持續(xù)壓力。因此，必須努力整合、優(yōu)化、創(chuàng)新政府機(jī)構(gòu)間的協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)的相互配合與聯(lián)接，依據(jù)各自職責(zé)積極做好各項(xiàng)相關(guān)工作，高效合力地提升政府治理能力；或可嘗試探索設(shè)立PPP住房中心等獨(dú)立機(jī)構(gòu)，承接統(tǒng)攬相關(guān)的政府職能工作，以實(shí)現(xiàn)參與合作的各方更便利的對(duì)接與溝通，為PPP住房項(xiàng)目的順利實(shí)施創(chuàng)造更加適宜的體制機(jī)制環(huán)境。

（三）著力保障與提升公眾參與度

低收入群體是PPP住房模式的最終服務(wù)對(duì)象，他們的滿意程度是衡量該模式價(jià)值的最根本指標(biāo)，“中國(guó)公共服務(wù)型政府的建立不取決于政府提供了什么性質(zhì)的服務(wù)，而是取決于這些服務(wù)是否真正惠及了服務(wù)對(duì)象，取決于政府如何使服務(wù)對(duì)象得到相當(dāng)水準(zhǔn)的滿足?！盵19]在快速變化發(fā)展的城市化進(jìn)程中，公共住房目標(biāo)人群的需求是高度多樣化和動(dòng)態(tài)化的，無(wú)論是自利型私營(yíng)企業(yè)還是作為社會(huì)公共利益代表的政府都不可能對(duì)其有切身體會(huì)或及時(shí)有效的反應(yīng)，因此在PPP住房項(xiàng)目實(shí)施中應(yīng)當(dāng)提高公眾及其組織的參與程度，保障他們的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)，積極了解和聽(tīng)取他們的心聲，科學(xué)合理地吸納民意，探索建立能保證目標(biāo)公眾有效參與、表達(dá)并落實(shí)其合理訴求的程序機(jī)制，形成一種更加多元互補(bǔ)的利益相互尊重與制衡的格局，促進(jìn)PPP住房模式民生價(jià)值的更充分實(shí)現(xiàn)。

（四）高度重視政府財(cái)力投入的有效性與可及性問(wèn)題

不可否認(rèn)，PPP模式的采用可以部分緩解政府財(cái)力應(yīng)對(duì)城市低收入者住房問(wèn)題時(shí)的巨大壓力，但這并不意味著政府財(cái)政投入責(zé)任的消除，反之還必須通過(guò)各種制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新來(lái)確保政府財(cái)力的有效投入及其對(duì)PPP住房項(xiàng)目的直接推動(dòng)，比如對(duì)項(xiàng)目的直接投資，對(duì)合作企業(yè)的資金補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保或貼息，對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)的合理分配與讓利等。這當(dāng)中最主要的投入是土地及其附屬基礎(chǔ)設(shè)施的供給，這在當(dāng)前城市優(yōu)質(zhì)土地資源日益短缺和高地價(jià)效應(yīng)的背景下尤為重要。此外，我國(guó)的政策性住房金融體制也比較滯后，只有住房公積金這一單一化的制度供給，而且其運(yùn)行也存在著許多問(wèn)題，對(duì)低收入者住房消費(fèi)的支持作用有限。我們應(yīng)盡快設(shè)立政策性住房銀行、住房保障銀行、住房貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)或中介機(jī)構(gòu)等專(zhuān)業(yè)化的金融保障機(jī)制，并對(duì)其運(yùn)作發(fā)展體系進(jìn)行科學(xué)化、集約化、親民化的設(shè)計(jì)與安排，努力夯實(shí)PPP住房模式運(yùn)行的政策性金融支持基礎(chǔ)。

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（責(zé)任編輯：張丹郁）

The PPP Mode and the Urban Public Housing Provision: The Policy Failures and Enlightenments from Nigeria

Wang Jianqiang
（School of Public Management，Shandong Institute of Business and Technology，Yantai 264005，China）

Abstract:Public housing problem for lower income people is an outstanding challenge for China in its new urbanization construction. Under the background of modern governance capability，PPP mode，which could efficiently integrate and mobilize more social resources to collaboratively resolve the problem，should become an important reform initiative. This paper analyzed and elaborated some major policy failures of the PPP mode of the public housing for urban lower income people in Nigeria as a representative of African urbanization，and proposed some relevant enlightenments and reform proposals for China to stimulate the improvement and popularization of PPP mode.

Key words:PPP Mode；public housing；Nigeria；policy enlightenments

作者簡(jiǎn)介：汪建強(qiáng)（1975-），男，重慶人，山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院副教授，博士，主要研究方向?yàn)橹型馍鐣?huì)保障制度與住房問(wèn)題比較研究。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目《非營(yíng)利組織與多元住房供應(yīng)體系構(gòu)建研究》（11CGL106）；住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部科學(xué)技術(shù)項(xiàng)目計(jì)劃《我國(guó)公共租賃住房制度構(gòu)建的國(guó)際借鑒研究》（2011-R5-13）。

收稿日期：2015-09-23

DOI：10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.01.007

[中圖分類(lèi)號(hào)]F293.3

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1673-0461（2016）01-0036-06