● 鄭霽鵬

義務教育福利供給中的社會責任

● 鄭霽鵬

義務教育福利是為保障公民接受義務教育權利而提供的公共服務，在實踐層面，義務教育福利的責任主體和實施主體具有非同一性，部分福利訴求應由多元社會主體參與其中；義務教育同樣具有“福利門檻”，福利投入并非多多益善，其福利內容有待進一步厘清；市場機制的引入使福利供給更為快捷、產品更為多元，也能根據市場情形做出自發(fā)性調整，是提高福利績效、擴大福利代表性的一個有效途徑。

義務教育福利；政府責任；社會參與；市場機制

[編者按]提高教育質量與促進教育公平是教育改革與發(fā)展的兩個永恒主題。提高質量似乎是教育內部的問題，教育公平則遠遠超出了教育領域，因而成為整個社會一直關注的焦點。鑒于我國教育的規(guī)模和水平相對較低，教育公平問題尤其突出。在今天這種日新月異的時代背景下如何確保教育的相對公平？既然教育問題是社會問題，那么，社會或社區(qū)在教育中究竟應該扮演什么角色？由于基礎教育或義務教育是人人接受的教育，本刊本期特邀請了三位基礎教育領域的學者就這一階段的教育公平問題從多角度撰文分析，希望對關注這一問題的同行有所啟發(fā)。

義務教育福利是國家為保障公民受義務教育權而提供的公共服務。其“義務”及“福利”的限定與屬性常使其被視為國家應然作為的領域，但在實踐層面，公共福利的責任主體和實施主體具有非同一性，部分福利訴求應由政府之外的社會力量承擔。

一、義務教育福利內涵與屬性

教育福利是指以免費或低費方式向國民提供教育機會和教育條件的社會福利事業(yè)，是對“所有公民的受教育權保障問題[1]”，而義務教育福利通常被理解成由針對全體適齡兒童提供的基礎教育服務和針對弱勢群體提供傾斜性福利服務構成，包括對貧困地區(qū)、家庭子女提供的義務教育救助、義務教育制度以及針對殘障兒童舉辦的特殊教育體系[2]。具體說來，義務教育福利應該包括：（1）義務教育體制下為全體適齡兒童提供的一定年限的教育服務，含校舍建設、師資提供、教育設施的提供等內容；（2）針對于義務教育階段的全體兒童提供的有助于消除其受教育障礙的一些服務，如關涉其成長的免費食物供應，關涉其健康的衛(wèi)生服務，關涉就讀便利的交通服務，以及關涉其就學安全的校園安全服務等等；（3）是針對貧困家庭、地區(qū)或者其他特殊群體或者區(qū)域（如少數民族聚集區(qū)域）提供的具有政策傾斜的補救型教育福利內容；（4）是針對身體或者智力存在障礙的適齡兒童提、供的特殊教育。

但對義務教育福利的理解遠不能止步于對內涵的剖析和概括，義務教育福利的供給由何而來是一個更具意義的話題。福利有公共福利和社會福利之分，“社會福利是以政府和社會為主體，以全體社會公民與社區(qū)公民為對象，以制度化與專業(yè)性為保證，以保障性與服務性為主要特征，以社會支持網絡為框架，以物質資助和精神支持為主要內容，以解決社會問題為目的，旨在不斷完善和提升公民的物質和精神需求，提高社會生活質量的社會政策和社會制度[3]”，而公共福利事業(yè)是指以國家為主體的，以全體公民為對象的服務性和福利性的公益性事業(yè)，包括醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化、體育健身、環(huán)境保護等等，這是一種接受對象普遍、內容廣泛、形式多樣、功能突出的“公共產品”供給[4]。那義務教育福利到底屬于公共福利抑或屬于社會福利？對于這個問題的答案的探究，意義不僅僅停留在術語層面對其責任主體的區(qū)分，其深層意義在于明確福利供給具有多元主體的可能性和必要性。

義務教育通常被看作是國家作為責任主體向全體公民提供的教育服務，其“義務”的屬性，使其常被看作是國家不可推卸的責任，由此義務教育常和國家責任必然聯系在一起。有學人指出，“‘義務’一語，從政府方面來說，是政府有使人民受適當教育之義務；若從人民方面來說，人民只有要求受教育的權利”。[5]隨著社會的進步和教育的發(fā)展，人們明確意識到基礎教育是個人謀求社會身份的重要途徑、是自身發(fā)展的必要基礎?！笆芙逃钡摹肮窳x務”內涵意味漸漸被“國家責任”所掩蓋，它不再是一種被迫的個人責任，而成為個人向公共利益的代表者——國家，要求獲得社會資源分配的利益訴求。要求國家保障適齡兒童“無論他的民族是什么，無論他的出身是什么，他的家庭高低貴賤如何，貧富狀況如何，都享有進學校受國家規(guī)度的教育之權利”。[6]

隨著義務教育體制日漸完善，義務教育的公共福利屬性也不斷凸現出來。但有一個問題需要澄清，義務教育之所以具有公共福利的屬性，首先是經過政策制度層面或理論研究層面的先賦預設，義務教育才成為國家和政府的責任，基礎教育福利才成為公共福利，義務教育具備何種福利屬性主要取決于教育決策中對義務教育領域中的責任分擔；其次，在實踐層面，基礎教育福利也不必然都由政府承擔全責，在踐行“人民教育人民辦”理念的歷史階段，社會力量積極參與初等教育辦學，其中未必沒有值得借鑒之處，義務教育福利的社會福利屬性的彰顯并非一無是處；另外，義務教育福利與其他福利項目一樣，不必然遵循從始至終的同一個實踐理念，隨著對其認識的深化和改變，隨著經濟形勢和社會政策的改變，義務教育具備的福利屬性也會有所以調整和變化。由此，對義務教育福利屬性的探究和討論意義猶存，且這種探究對于打破成見，進行理性思考不乏幫助。

二、義務教育福利問題的成見與洞見

在義務教育問題上，無論是制度建設還是理論研究，我們的認知和踐行都為時尚短，對義務教育福利的理解上不乏值得商榷和厘清的問題。

首先，義務教育福利常被認為是免費的，不免費的就是商品或者是公益品了，事實上，這是對福利的狹隘解讀，福利行為包括無償行為、低償行為、微利市場行為。認為它是白給的、免費的認識，常常常弱化人們對于其質量的要求。一旦義務教育福利具備了對自身服務質量的訴求，引入競爭機制、引入多方供給主體、引入成本效率目標，也就具備了必要性。另外，以免費形式獲得的義務教育產品，其背后當然存在投入成本和效用，如何節(jié)約成本和提高產出也成為探索其他供給機制的動因之一。福利經濟學的創(chuàng)始人庇古把福利定義為滿足個人需要的“效用”。所謂效用，就是某物可以用于滿足人們的某種需要，福利的這種效用本質，意味著義務教育也具備經濟屬性。

其次，通常認為福利體現社會平等、公平和正義。[7]福利旨在使每一個人都可以在生活中有平等的機會和待遇，都可以享受到社會進步、社會發(fā)展的成果。福利的受眾群體都被給予公平的福利待遇，無論他們貧富貴賤都享受同一標準，[8]這是我們對福利的理想化認知?；A教育對個人和社會意義重大，人們對義務教育福利的期待更加凸顯以上價值訴求，但這些價值訴求既寶貴，又難以實現，由此人們常常寄希望于具有至高權力的國家和政府，希冀通過強有力的再分配手段實現這些。但福利國家的社會實踐已經告訴我們政府獨立承擔、不斷增容的福利供給也并非大道正途，在義務教育發(fā)展視閾內，何為平等，何為公平和正義，遠不是僅靠政府投入和分配就可以實現的。

第三，義務教育福利賦予每個人均等的受教育機會。這是公共福利最應然的追求，但個人的需要是多層次的，且隨著社會的發(fā)展，人的需要也不斷增加。福利與權利的不同之處也在于此：權利更加傾向于應然層面的，但福利是國家政府為保證權利的實現而做的具體安排。人的差異性、處境的復雜性、需求的多樣性，由上至下進行的產品供給提供了同一性的教育服務，但也扭曲了“教育機會”滿足個體發(fā)展要求的初衷。在這種機會的分配中，作為頂端的福利主體和作為末端的福利客體距離越遠，對個體教育需求的滿足程度就越弱。

第四，義務教育福利是國家對義務教育領域投入的人力、財力和物力。這也是對福利的一種誤讀，福利是為了保障個人權利的實現和滿足個人對福祉的追求而由社會提供的服務。忽視其服務的屬性，就忽視了福利接受者的主觀感受，個體在接收福利過程中就沒有選擇自由和自主空間，那么這種好心的幫助就等同于強制綁架不想過馬路的老奶奶過馬路了。被強制的服務不是真的服務，沒有選擇自由的福利也稱不上福利。

針對以上分析，我們可以得出一個結論，即公共福利的責任主體和實施主體具有非同一性。在社會福利發(fā)展中，國家與個人、市場等社會組織的關系也需要認真思考?！吧鐣＠c自由放任、社會福利與政府干預都不是一種兩者必居其一的選擇關系”。[9]義務教育福利也是如此，責任主體是政府，政府要保障經費的充足與增長，要制定規(guī)章制度，建立福利設施、提供福利服務、聘用和管理專業(yè)人員，但在具體實踐層面，實施主體不一定是政府。義務教育福利的供給和管理涉及到多個部門和領域，管理層次和方式也比較復雜，也不應該由單一主體來完成。對福利問題的誤解和調整都是社會實踐中難以避免的，福利的供給必須具備相匹配的福利安排，才會是切實可行的。義務教育福利的供給安排就是其供給機制，主要由三個主要因素構成，一是責任主體，二是供給范圍，三是供給途徑。具體來說，責任主體應該是以政府為主導，同時兼顧多元的社會力量；就供給范圍來看，義務教育的福利內容應該依據區(qū)域、群體甚至家庭的現實情況做出調整，而不是同一性的分配和政府供給責任無限度的增加；就供給途徑來看，在由上至下的財政撥付之外，應該充分發(fā)揮市場在教育福利供給中的作用，增加個體的選擇自由和自主空間。

三、義務教育福利的供給主體

對于教育產品屬性的判斷直接意味著在教育的供給方式以及財政來源上的不同看法。認可義務教育的公共產品屬性，是較為傳統的認識，也是論證教育發(fā)展中市場失靈的論據之一。經濟學領域從來也沒有停止對于教育產品屬性的質疑，教育的產品屬性并不必然是公共產品，是政府的教育供給方式規(guī)定的教育產品屬性，而不是教育的產品屬性決定了教育供給方式和責任主體。公共部門提供的同質性的教育，以及教育產品背后的價值附加都是“福利國家出于‘父愛主義’的考慮…，公共部門提供教育的動機絕非出于‘教育是一種公共物品’的考慮”。[10]

在1986年義務教育法出臺之后，我國的義務教育依舊是采取多元供給主體的路線，家庭、單位、地方、中央政府都是教育福利的供給主體。我國的義務教育與英美義務教育的發(fā)展進路不同，英美國家是先普及然后義務化，我國的義務教育是還不曾普及就實行義務化，要完成普及化和義務化的雙重任務，在資源有限的情況下，就必然使得兩個事情的解決都表現得力有不逮。當初“人民教育人民辦”的模式雖存在一些問題，但也解決了普及教育的問題。隨著義務教育的繼續(xù)發(fā)展，這樣多元的投入主體漸漸單一化，政府成為投入的主體，過去可以分散教育福利責任的社會力量逐漸被淡化，因此資金的不足使得這樣的均衡問題更加嚴重，盡管在政策上不斷傾向于弱勢群體和地區(qū)，但是我們的教育目標多是以中等教育水平作為目標設立的起點，故而所設定的目標都比較高，或者說與弱勢地區(qū)的教育現實差距較大。因此在義務教育發(fā)展的過程中，均衡問題依舊是個大難題。

均衡發(fā)展是一理想性的目標，對于它的實現，不可以過于急躁和樂觀，最為關鍵的應該是發(fā)動多元的社會力量來進行教育投入，從解放后的“人民教育人民辦”，再到“人民教育國家辦”，那當下國家辦教育就必然是政府獨挑重擔嗎？有責任、有能力、有意愿的社會力量就應該被納入到教育福利的提供主體中來，家庭可以做的交給家庭、地方政府可以做的交給地方政府、民間可以完成的交付民間，市場能夠實現的移交市場，在這些力量都力不能及的地方，才是政府最應該發(fā)力的所在。社會力量是政府應該倚仗并加以扶持的教育力量。在《改造政府》一書中，戴維·奧斯本和特德·蓋布勒提出企業(yè)化政府的主張，其特征之一就是“起到催化劑作用”，即政府的作用是掌舵而不是劃槳，劃槳是指政府在所有事情上的親力親為，由政府為公民提供公共服務。劃槳任務應該交給社會組織和機構來完成，這樣有利于提高效率也有利于減輕政府的負擔。“更多的無計其數的公共利益，通過更多的難以計數的公共機構實現，是以增大的公共負擔為代價的”[11]，“提高政府規(guī)模的福利績效是改進福利的最佳途徑”[12]，就是通過“最小的政府支出來最好地滿足社會的福利需求”。

四、義務教育福利的供給范圍

“道德傳統要求每個有負責能力的成年人首先應該對他自己的幸福情況和他后代的幸福情況負責”[13]，家庭在兒童教育中有不可推卸的責任。對于義務教育中的“義務”，通常的理解是，它包括國家承辦此種教育的義務，以及家長送適齡子女接受此種教育的義務。由此似乎家長的義務僅限于把孩子送入義務教育中小學校。事實上，在義務教育的發(fā)展中，家長的教育權力和責任一直是一個爭議中的話題。在基礎教育轉變?yōu)榱x務教育之后，英國就政府開始不斷加大其中的投入，福利范圍從保障弱勢群體的生活再到普惠性的、針對每個適齡兒童的衣、食、住、行、健康方面的生活福利。而在上世紀七十年代中期保守黨執(zhí)政之后，這些福利內容被一再縮減。一方面是因為國家的經濟發(fā)展狀況不樂觀導致政府福利供給能力不足，另一方面也是因為重視家庭在兒童成長和教育中的作用的理念獲得認可。

義務教育免除的學費、雜費，提供免費牛奶、早餐或者午餐，以及校車接送服務，這些教育福利從很大程度上保證了義務教育的順利實施。但是在這些福利的供給中，也并不是國家提供越多、福利內容越豐富、覆蓋面越廣就越可以凸顯義務教育的發(fā)展。對于教育福利的供給永遠要與“兒童受教育權”的實現可能性密切聯系。福利的供給只為保障權利的實現，家庭在兒童成長的責任無可推卸，如果家庭可以承擔對于子女的供養(yǎng)，那國家就應該退出這個領域，而把可以利用的資源投入到更需要的地方。因此對于貧困家庭和具有其他劣勢的群體和地區(qū)加大教育福利供給是必需的，如果普通家庭都具備這些條件，國家的福利供給責任就應該回歸家庭。

另一方面，義務教育福利與其他福利一樣，對福利接受者而言，是開始容易取消難，增加內容遠比減少供給更樂于被接受，福利供給的數量和質量也被期待不斷獲得提高，也意味著政府的責任越來越重。但是需要與福利并非一一對應的社會實踐關系，有需要不意味著必須有福利項目來予以滿足。家庭對義務教育的需要在不斷提高，義務教育服務質量還差強人意，但這并不是義務教育福利的首要使命，實現均衡發(fā)展和教育公平才是當務之急。家庭追求更好的義務教育可以由家庭來承擔責任，而不一定都要納入福利內容。

五、義務教育福利的供給途徑

哈耶克說，對于福利問題的焦點所在，“與其說是政府行動的目標，不如說是政府行動的手段[14]”。目標善不意味著工具善。發(fā)揮福利經濟制度在發(fā)展市場經濟中的作用，既需要市場機制也需要有政府調控，更需要二者的有機結合。福利分配的過程中必然會導致資源損失，福利分配也會對經濟行為產生一些負面的干預作用，在政策設計環(huán)節(jié)就應該防范這樣的問題。另外，“政府的公共服務部門普遍存在著機構臃腫、官僚主義嚴重、行政效率低下的問題公共行政的低效率不可避免會直接增加公共服務成本，同時間接地使政府提高稅收”[15]。此種供給機制的優(yōu)勢就在于：“一方面使社會福利政策成為政府干預經濟生活調節(jié)經濟周期的重要手段，另一方面也要使社會福利的發(fā)展不能破壞市場機制的作用，避免因過分追求社會公平而嚴重損害經濟效率的現象”。[16]

既然教育資源分配中絕對的行政途徑有此弱點，那么就可以考慮其他途徑。教育服務本身兼具使用價值和價值兩種屬性，也可以通過市場機制進行流通和交換，義務教育福利的不同在于它以政府為主要提供者，但不妨礙政府通過市場獲得教育福利產品并進行分配。市場在提供義務教育福利中，遵循著不同于政府對資源的配給原則。政府的配給是由上及下的，類似于一種行政指令。為了享受到這樣的恩澤，學校就要服從于上級的命令。從而使得學校最需要關心的是來自于上級的政策，而不是兒童和家長對教育的需要，并不與他們利益最相關。而市場機制下義務教育福利產品的提供和消費，直接取決于教育消費者的選擇。市場規(guī)則是優(yōu)勝劣汰、自我調整、平等競爭，這些都更有益于教育福利的提供和輸送。

市場機制是優(yōu)勝劣汰適者生存的，而政府直接對資源的分配是均一的，按照人頭進行資源配給。但是個人從學校處享受到的教育福利產品品質并不一樣，政治手段下進行的福利分配就抹殺了這些不平等，市場機制下對于福利的分配則是賦予每個人平等的選擇權利，根據自己的需要和喜好選擇教育產品，學校教育的差異，意味著他從學生那里獲得不相同的獎賞和評價，教育福利品質的不相同意味著福利供給者的不同發(fā)展境遇，因此在市場機制下，學校成為教育產品的提供者，就必然對個人的需要負責，通過獲得認可而得以生存和發(fā)展。如同T.S.馬歇爾所言，“福利的核心功能是，以從市場拿走商品和服務的方式代替市場，或在某些方面控制和調整它的運作以便產生它自身不能產生的結果”[17]，這也正是市場機制分配教育福利的優(yōu)勢所在。

結語

公共福利本身是一種制度安排，作為制度本身來說，它具有同一的規(guī)定性，沒有規(guī)定性就不能稱之為制度，但這不否定制度品質中的多元性價值。針對國家配置資源上的模式化缺憾，市場機制在福利資源配置中的作用不容忽視。哈耶克在《自由秩序原理》一書中引用馮·洪堡的精辟論斷：人得到最為多樣化的發(fā)展具有著絕對且本質的重要性[18]。市場機制可以通過提供多元化的產品，滿足不同人群的不同需求，實現更高層次上公平。充分發(fā)揮市場的作用，提高資源的利用效率，也就可以使得更多人獲得公平的益處。菲利普（Robert Philips）探討了國家干預教育的目的和性質，認為“市場供應將更加有效[19]”，從教育福利供給者來看，公共福利是以國家為主體的福利安排，但是主體不意味著它具有完全負責的權力和義務。國家在義務教育福利中的責任最主要的是補救和矯正。前者針對的是無法從父母那里獲得足夠的支持來接受教育的兒童，后者針對因為制度原因而喪失受教育機會的兒童，這也是體現政府責任的地方，除此之外，父母為兒童提供教育機會方面，在權利和責任上都是優(yōu)先于政府的。除了父母之外，在義務教育福利的供給方面，民間社會是另一個主要的福利來源。義務教育福利不等同于義務教育，它還包括對于適齡兒童提供健康、醫(yī)療、膳食、交通等方面的內容，也包括為學生提供教育場所、教育設施、教育資金等內容。如果說社會不可以取代政府進行公民教育，那么，社會力量對于教育福利的供給尤其不可以被忽視的。

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（責任編輯：金傳寶）

鄭霽鵬/國家開放大學副教授，教育學博士，研究方向為教育學原理與教育政策