劉淑芳

(中共邵陽市委黨校 管理教研部，湖南 邵陽 422000)

教育行政體制改革亟需厘清的幾個關(guān)系

劉淑芳

(中共邵陽市委黨校 管理教研部，湖南 邵陽 422000)

教育行政管理體制是國家政治文化和公共管理水平的折射，改革就是廢舊立新的過程，要建立一套符合國情社情、利于教育發(fā)展和國民素質(zhì)提高、助于實(shí)現(xiàn)社會公平公正的教育行政體制，必須理順市場和政府、權(quán)力和腐敗、改革和法律的關(guān)系，只有厘清市場和政府的范圍界定，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行，注重法治引領(lǐng)，才能對教育行政體制進(jìn)行持續(xù)改革，建立便利高效、廉潔規(guī)范、依法行政的教育管理模式。

教育行政；制度改革；關(guān)系；權(quán)力清單

十八屆三中全會通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出：“深化行政審批制度改革，最大限度減少中央對微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率；由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項，一律下放地方和基層管理?！盵1]根據(jù)這一改革戰(zhàn)略部署，當(dāng)前從中央到地方，都在有條不紊地推進(jìn)行政審批制度改革，高等教育領(lǐng)域就教育權(quán)力、行政領(lǐng)導(dǎo)和制度政策進(jìn)行了全面清理，取得了一定成效，促進(jìn)了教育行政職能轉(zhuǎn)變和自主辦學(xué)發(fā)展。但是，在教育行政制度改革和創(chuàng)新的實(shí)踐中，對改革過程中的幾個關(guān)系的處理，有些人還有疑惑。本文擬就這幾個關(guān)系作點(diǎn)膚淺探討。

1 市場和政府：厘清范圍界定

新中國建立后，我國實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)，高度集權(quán)的行政審批制度是計劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的產(chǎn)物，兩者相伴相生。這個時期，教育行政制度呈現(xiàn)出兩大明顯特征，一是教育行政審批制度幾乎全面覆蓋辦學(xué)審批、人事任命、課程設(shè)置和資產(chǎn)管理等各個領(lǐng)域，行政管理集中統(tǒng)一；二是作為計劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要支撐，教育行政制度具有單一性，表現(xiàn)為審批內(nèi)容單調(diào)，管理方式簡單。在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中，為了活躍市場秩序、豐富社會關(guān)系，我國行政制度的范疇和作用發(fā)生著重要的轉(zhuǎn)變。一定程度上說，現(xiàn)存的高等教育行政制度是改革開放以后才逐漸建立完善起來的，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的有機(jī)構(gòu)成，反映了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀規(guī)律。

在市場經(jīng)濟(jì)里，市場競爭容易導(dǎo)致行業(yè)壟斷，抑制自由貿(mào)易，單純以市場的自發(fā)調(diào)節(jié)進(jìn)行社會資源的配置，難以解決社會公平公正問題，無法滿足社會對公共產(chǎn)品的需求。正如亞當(dāng)斯密所說，“如果每個人都從利己的角度出發(fā)，那么不需要任何外力的強(qiáng)制，人們就會在相互交易中合作最后達(dá)到社會福利最大化?！笔袌鼋?jīng)濟(jì)本身具有的這些缺陷，說明市場這只“無形之手”不是萬能的，需要政府進(jìn)行正當(dāng)干預(yù)，教育行政審批就是政府干預(yù)的重要方式之一，通過行政審批干預(yù)，防止惡性競爭和資源浪費(fèi)；通過對具有排他性和非競爭性的教學(xué)產(chǎn)品和教育培訓(xùn)服務(wù)實(shí)行政府特批許可制度，嚴(yán)把教育準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和要求，實(shí)現(xiàn)政府對公共資源的最后配置格局，解決社會的貧富差距和分配不公等社會問題[2]。

事實(shí)證明，沒有哪一種力量能夠單獨(dú)承擔(dān)起全部職責(zé)，過多的政府干預(yù)最終帶來政府失靈，在教育行政領(lǐng)域主要表現(xiàn)：一是在教育主管部門管理的過程中，由于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政理念偏差，對部門的管轄范圍界定不清，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要矛盾與教育內(nèi)部的主要矛盾沒有形成正確認(rèn)識，難以保障高等教育管理育的正常運(yùn)行。二是行政效率較低，提高了高等教育成本。在教育行政對高等院校的相關(guān)設(shè)置管理過程中，更多考慮的基于方便管理的需要，往往對設(shè)置的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一、隨意性過大，環(huán)節(jié)多、流程復(fù)雜，過多的“自我保護(hù)”措施出現(xiàn)在行政管理規(guī)范中，這些都會使得教育資源嚴(yán)重浪費(fèi)，教育管理效率過低，無法滿足社會發(fā)展對高等人才的客觀需求[3]。三是教育行政在對事項的干預(yù)度上把握不準(zhǔn)確。有的部門在管理事項上采取“抓大放小”“明減暗增”“避實(shí)就虛”的做法；有的部門在權(quán)力下放事項方面堅持“放責(zé)不放權(quán)”“放審批不放許可”，審批環(huán)節(jié)混亂；還有的部門強(qiáng)化部門作用，以增加前置條件方式，從而冒出具有一定權(quán)益合法化形態(tài)的行政審批事項。

市場不是萬能的，政府也不是萬能的，要激活高等辦學(xué)活力，關(guān)鍵在于政府與市場良性互動，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，必須厘清政府與市場的范圍界定，而且是一個不斷變化發(fā)展的動態(tài)界定。一方面，市場仍然是基本導(dǎo)向，在教學(xué)資源配置過程中，政府必須充分發(fā)揮市場的決定性作用，堅持市場實(shí)現(xiàn)利潤追求行為的合法性，利用市場競爭機(jī)制，為高等教育的良性發(fā)展創(chuàng)造人力、物力和財力的供給平臺，提供更好的基礎(chǔ)設(shè)施和物質(zhì)條件。另一方面，政府這只“有形之手”是彌補(bǔ)市場先天缺陷必不可少的有效手段，政府雖不是萬能的，但還是有用的，是必需的，為了避免失靈市場，政府必須引入教育系統(tǒng)的第三方評估機(jī)制，把教育行政審批制度放入市場，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)評估模式論證其確立的必要性和可行性，重點(diǎn)是教育行政審批運(yùn)行成本和社會收益的預(yù)期值，才能實(shí)現(xiàn)教育行政審批的效率最大化力?？傊?，“該市場的給市場，該政府的歸政府”，發(fā)揮政府在教育資源配置中的助推作用，進(jìn)一步完善高等教育行政制度。

2 權(quán)力和腐?。罕O(jiān)督權(quán)力運(yùn)行

行政審批是政府行政權(quán)力的具體表現(xiàn)，它由法律制度賦權(quán)，依據(jù)法律法規(guī)來行使和發(fā)揮著的官僚體系，對外構(gòu)建的以許可為核心的管制體系，直接的結(jié)果就是培育了龐大的權(quán)益群體，這些群體寄生于行政管理體制內(nèi)。高等教育性質(zhì)體制改革需要解決的核心問題是中央與地方政府、教育管理部門與學(xué)校圍繞教育事權(quán)方面的權(quán)限劃分。通過改革，所有高校的審批權(quán)由過去教育部審批變?yōu)槭〖壵畬徟幌鄳?yīng)?？茖哟蔚恼猩媱潤?quán)力由中央下放到省，中央只保留了本科權(quán)限。教育行政管理體制就像一座冰山，顯性的制度條框是水面以上的部分，而隱蔽在水面下的部分則是由教育部門內(nèi)部官僚群體的主觀意志、運(yùn)作傳統(tǒng)、行為習(xí)慣、權(quán)益利益和人員素質(zhì)等因素決定，這些因素容易為教育腐敗提供溫床，表現(xiàn)為三種行為：一是擴(kuò)張權(quán)力，讓事情不容易辦。作為權(quán)力的掌控者，教育行政部門往往暗中破壞正當(dāng)利益原則，讓審批事項不斷衍生，導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)的臃腫和社會資源的浪費(fèi)，大大增加了整個社會的教育成本。二是加高門檻，使簡單問題變得復(fù)雜化。政府的一個基本職能就是通過行政審批，從制度層面設(shè)置許可門檻，對關(guān)系國計民生的社會公共事務(wù)進(jìn)行有效管理。高等院校設(shè)置進(jìn)入門檻，這本來是必須的，但是，設(shè)置過高進(jìn)入門檻，通常會讓簡單事項繁瑣化、簡易事務(wù)程序化、部門意圖法定化，造成行政審批隨意性加大，時效過長[3]。三是以事養(yǎng)權(quán)，突顯行政審批部門的權(quán)力存在。在內(nèi)控機(jī)制軟弱和外部監(jiān)督乏力的情況下，有些教育行政機(jī)關(guān)會“根據(jù)自身需要”，為自身權(quán)力的存在和權(quán)力的體現(xiàn)設(shè)立相關(guān)審批事項，把工作變事權(quán)、以事權(quán)變職權(quán)。

任何名義的組織，只要存在著權(quán)力的行使，必然存在腐敗的可能性。因?yàn)?，一旦擁有了能夠左右他人利益?shí)現(xiàn)的權(quán)力，任何組織或者個人都會產(chǎn)生通過這種權(quán)力實(shí)現(xiàn)自我利益的意愿。高等教育行政審批中的腐敗行為體現(xiàn)了行政審批部門，或者確切地說應(yīng)該是人的原始趨利本性，腐敗是基于人性的，任何制度都不可能從根本上消除它，這既不是制度本身的原因，也不是權(quán)力自身的原因，根本的原因在于掌握權(quán)力的人，是人出了問題，是出了問題的人抓住制度的漏洞來滿足自己的私欲[4]。公共權(quán)力是制約“人的欲望”的有效手段，當(dāng)管控過了頭可能發(fā)生偏離，那就是管制越多，腐敗就會越多，但是不能單從行政審批中的腐敗行為來否定政府對高等教育的管制行為，這恰恰表明高等教育行政制度改革還有許多地方需要完善，是一項長期的改革任務(wù)。

3 改革和法律：注重法治引領(lǐng)

法為人類提供了秩序和穩(wěn)定，西方發(fā)達(dá)國家的行政審批制度改革，其中一條成功的經(jīng)驗(yàn)就是重視法治在改革中的引領(lǐng)作用。12世紀(jì)，南意大利頒布了歐洲最早的許可證法令——《阿里言諾法令》，規(guī)定醫(yī)生行醫(yī)必須有執(zhí)照，建立了相應(yīng)的執(zhí)照考試制度[5]。1975年，美國政府取消證券市場股票委托手續(xù)費(fèi)的相關(guān)規(guī)定，由此拉開了美國行政審批制度改革的序幕[5]。我國推進(jìn)的行政審批制度改革不是一個單一獨(dú)立的任務(wù)，它身上肩負(fù)著更為艱巨的政治、經(jīng)濟(jì)和行政的神圣使命。教育行政審批制度改革目的是合理配置教育資源、規(guī)范政府與高校的職責(zé)范圍，提升高校的辦學(xué)水平與社會發(fā)展需要同步協(xié)調(diào)；同時，通過教育行政管理體制改革，激活高校管理方式，增強(qiáng)高校與社會、高校與政府、高校與教師學(xué)生的和諧度。

我國構(gòu)成教育行政審批設(shè)立和實(shí)施的法律制度十分廣泛，根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，中央和地方各級政府都頒布了大量的地方性法規(guī)，這些法律數(shù)目繁多，但覆蓋的內(nèi)容并不全面。一些法律簡要列明了教育行政審批的構(gòu)成要素，但沒有涵括教育行政審批的申報情形和辦理方式；一些法律確定獲得高校行政審批的合法人條件和相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，但沒明確教育管理部門應(yīng)該遵守的實(shí)施程序和辦理期限；還有一些法律試圖化繁為簡，用小衣包大身材，脫離實(shí)際，法律優(yōu)先和法律保留原則在實(shí)際操作中體現(xiàn)不足，很多時候依法依規(guī)形同虛設(shè)，增加了教育行政的社會成本，無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期改革目標(biāo)。

教育行政制度改革就是要建立起一套與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)和行之有效的行政審批法律制度，用法律手段來確保社會教育資源、私人利益、公眾利益之間達(dá)成平衡。在立法上要體現(xiàn)審批部門與高校權(quán)利和義務(wù)，對法律關(guān)系主體要嚴(yán)格按照權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)相互平衡原則來進(jìn)行規(guī)制；教育行政審批運(yùn)行程序也必須保障相對人的利益，明確審批部門的職責(zé)，增加高校的自主權(quán)[6]。在改革中需要保留或者要求新增設(shè)行政審批事項，都必須遵循依法行政原則，做到合法有據(jù)，嚴(yán)格按照法定程序發(fā)布設(shè)立。教育行政制度改革需要清理現(xiàn)有的法律法規(guī)，對于目前現(xiàn)有的涉及有關(guān)教育審批的法律法規(guī)，分級分類篩選，關(guān)于教育行政制度的中央法律行政法規(guī)、地方性法規(guī)要依照法定職權(quán)和程序設(shè)定審批事項，關(guān)于省級以下的規(guī)范性文件，原則上不可以設(shè)立具有約束行政相對人的審批事項，只有這樣，才能用法律保證教育行政權(quán)力的規(guī)范行使，防止權(quán)力濫用。

[1] 于淑麗.簡政放權(quán)難在哪里？——以行政權(quán)力清單推行為切入點(diǎn)[J].機(jī)構(gòu)與行政，2015(8)：49-50.

[2] 趙含棟.從權(quán)力清單制度入手，深入推進(jìn)地方行政審批制度改革[J].改革與管理實(shí)踐，2015(6)：17-20.

[3] 艾琳，王剛.行政審批制度改革[M].北京：人民出版社，2015.

[4] 周志忍.當(dāng)代國外行政改革比較研究[M].北京：國家行政學(xué)院出版社，1999.

[5] 劉炳香.西方國家政府管理新變革[M].北京：中共中央黨校出版社，2003.

[6] 應(yīng)松年.行政審批制度改革：反思與創(chuàng)新[J].學(xué)術(shù)前沿，2012(5)：48-53.

(責(zé)任校對 龍四清)

10.13582/j.cnki.1674-5884.2016.12.030

20161014

劉淑芳(1983-)，女，湖南邵陽人，碩士，講師，主要從事公共管理和行政管理研究。

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1674-5884(2016)12-0102-03