○姜煥葉

我國財(cái)政支出中存在的主要問題及其解決措施

○姜煥葉

當(dāng)前，我國財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)繼續(xù)發(fā)生積極變化，財(cái)政支出公共化趨勢(shì)愈加明顯，但面臨的問題也不容忽視。一方面存在著財(cái)政支出范圍過寬、國家包攬事物過多的情況，另一方面難以全面有效地強(qiáng)化財(cái)政支出的重點(diǎn)投入。此外，資金的管理也缺乏明確的責(zé)任制度規(guī)范和相應(yīng)監(jiān)督措施，財(cái)政支出仍然存在著預(yù)算軟化、管理弱化、支出不規(guī)范等問題。必須進(jìn)一步加大財(cái)政支出的改革力度，調(diào)整財(cái)政支出格局，轉(zhuǎn)變財(cái)政支出方式，提高財(cái)政支出效益，努力探索適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政支出管理的新路子。

一、我國財(cái)政支出中存在的主要問題

（一）財(cái)政支出的范圍不夠規(guī)范

從改革開放至今，我國的經(jīng)濟(jì)體制改革雖然打破了財(cái)政統(tǒng)收的局面，但財(cái)政支出的范圍并沒有相應(yīng)的大幅調(diào)整，具體表現(xiàn)為財(cái)政的資源配置定位模糊，財(cái)政支出責(zé)任與職能范圍沒有根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整;財(cái)政支出又存在嚴(yán)重缺位現(xiàn)象，即財(cái)力過于分散，支出重點(diǎn)不明確，使得在應(yīng)該由財(cái)政供給的市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域出現(xiàn)保障不足和無力保障的局面。許多該由市場(chǎng)解決的問題，本應(yīng)通過市場(chǎng)機(jī)制干預(yù)的事項(xiàng)，政府卻大包大攬，浪費(fèi)了稀缺的財(cái)政資源，分散了財(cái)力，使財(cái)政支出沒有盡可能用在科教興國或可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施上。2015年我國用于社會(huì)保障的支出為19001億元，僅占當(dāng)年財(cái)政支出的10.8%，這與發(fā)展中國家的25%—30%和發(fā)達(dá)國家的30%—50%的標(biāo)準(zhǔn)差之甚遠(yuǎn)。從2015財(cái)政支出看到，對(duì)社會(huì)文教、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的投入也不足，這不僅使政府宏觀調(diào)控的職能和力度弱化，也不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善。

（二）經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的占比偏高

隨著改革開放和社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，投資主體日趨多元化，國家在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的支出有所減少，2015年達(dá)到13%，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)工業(yè)國家5%—10%。從構(gòu)建公共財(cái)政的要求來看，其比重顯然偏高。我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出內(nèi)部框架不合理，政府參與的競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目過多，用于生產(chǎn)性的支出偏多，用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等方面的支出不足。

（三）行政支出的占比過大

1.成本高而效率低。2015年，我國的行政支出為42364億元，在財(cái)政支出中所占比重過大。然而行政管理成本如此之高，換回來的卻是行政的低效率。究其原因，政府部門的鋪張浪費(fèi)難辭其咎。

2.行政管理支出的形式和結(jié)構(gòu)不合理。一是許多行政單位依舊采用實(shí)物分配形式，容易出現(xiàn)公私不分的現(xiàn)象。二是行政支出在各部門之間分配結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。政府用以提供公共物品的部門，其行政開支不足以支撐其正常行使職能，因此出現(xiàn)低效率的行政管理。三是人員經(jīng)費(fèi)的分配不合理。近年來，離退休人員大量增加，加上分配結(jié)構(gòu)的缺陷，行政開支的比重連年上升。

3.對(duì)行政管理支出控制不嚴(yán)格。目前行政管理支出單位太多，加上支出的項(xiàng)目不夠規(guī)范，許多不該列入行政管理支出范疇的支出也被列入其中，促進(jìn)了行政管理支出的惡性膨脹。

（四）文教衛(wèi)生支出占比偏低且上升緩慢

目前財(cái)政支出對(duì)文化事業(yè)的投入與其所承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)極不相稱，嚴(yán)重地影響到了文化事業(yè)的發(fā)展。我國文教衛(wèi)支出在財(cái)政支出中一直處于較低的占比水平，從國際上的比較角度來看，發(fā)展中國家由于教育基礎(chǔ)比較薄弱且對(duì)教育的高度重視，其教育支

2.流行情況。鯉魚、鯽魚、鰱魚、鳙魚、金魚、鳊魚等多種魚類從苗種到成魚都會(huì)感染此病，尤以草魚、青魚最容易感染。對(duì)草魚、青魚的苗種危害最為嚴(yán)重。水溫5℃以上就開始發(fā)病，魚密度越大、水溫越高、水質(zhì)越差，越容易流行暴發(fā)此病。

出占GDP的比重多維持在較高水平。發(fā)達(dá)國家如美國和日本更是占20%以上，而我國這一占比一直在4%以下，這不僅在發(fā)達(dá)國家中處于極低水平，也與我國的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)極不相適應(yīng)，因此我國對(duì)教育的重視和支持程度有待進(jìn)一步提高。在醫(yī)療衛(wèi)生的支出上，我國也是處于支出程度較低水平。近年來文教衛(wèi)的支出增長(zhǎng)大致保持在10%左右，有著較快的增長(zhǎng)速度。但文教衛(wèi)支出在財(cái)政支出中的比重，仍低于世界平均水平，也與發(fā)達(dá)國家存在著較大差距。

（五）農(nóng)業(yè)支出占比偏低，調(diào)控不力

1.農(nóng)業(yè)投入不足。我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例關(guān)系較為失衡，工農(nóng)產(chǎn)品比價(jià)不合理，使農(nóng)業(yè)比較效益低下，農(nóng)業(yè)投入低已經(jīng)成為制約農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾。一方面，從財(cái)政支出中的農(nóng)業(yè)支出來看，雖然總量在不斷地增加，但是農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出的比重不穩(wěn)定且有下降趨勢(shì)；另一方面，農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政總支出的比重遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)GDP在整個(gè)GDP中的比重，農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政總支出的比重一般只及農(nóng)業(yè)GDP在總GDP中比重的1/2左右。

2.資金支持結(jié)構(gòu)不合理。農(nóng)業(yè)支出中支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出的比重過大，而農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用過低，并且農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出不足等問題十分明顯。在支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支出中占主要份額的農(nóng)林水利部門的事業(yè)費(fèi)用支出約占70%左右，這一數(shù)據(jù)表明對(duì)生產(chǎn)性投入低而對(duì)非生產(chǎn)性投入較高，即用于農(nóng)業(yè)主管部門的人員經(jīng)費(fèi)投入過多，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系則缺乏必要的資金投入。

3.資金使用不夠規(guī)范。由于目前農(nóng)業(yè)支出資金的使用重點(diǎn)不突出，投入面過寬且使用分散，所以不能集中資金辦大事，難以發(fā)揮資金的規(guī)模效應(yīng)，從而影響到建設(shè)項(xiàng)目投資效果。另外，資金在使用過程中的監(jiān)督管理缺乏行之有效的制度和法律保障，支農(nóng)資金使用的監(jiān)督和效益考核辦法不夠完善，缺乏系統(tǒng)性和責(zé)任約束。

（六）社會(huì)保障支出明顯不足

1.社會(huì)保障支出總量不足。2015年我國社會(huì)保障支出為19001億元，絕對(duì)數(shù)量有了很大的增長(zhǎng)，但由于GDP的水平也同時(shí)在快速增長(zhǎng)，社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重保持在11%左右。這一數(shù)字相對(duì)較小。同時(shí)，將社會(huì)保障支出與行政管理支出對(duì)比發(fā)現(xiàn)，用于社會(huì)保障的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及行政管理支出。如果不阻止這個(gè)現(xiàn)象的不斷發(fā)展，必將導(dǎo)致財(cái)政支出的失衡，不利于社會(huì)公平正義和建設(shè)廉潔型政府的要求。我國當(dāng)前的社會(huì)保障支出水平還不如20世紀(jì)80年代中等以上發(fā)展中國家，更不用說社會(huì)保障支出比例高達(dá)30%以上的各發(fā)達(dá)國家了。

2.社會(huì)保障支出增長(zhǎng)緩慢。我國現(xiàn)正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入分配一直處于一種失衡的增長(zhǎng)方式，收入差距和貧富差距較大。如今就是要通過社會(huì)保障支出來實(shí)行收入的再分配，保障“后富者”的利益，縮小與“先富者”的貧富差距，以達(dá)到社會(huì)公平。實(shí)際情況是，我國社會(huì)保障支出每年的絕對(duì)數(shù)量有所增長(zhǎng)，但相對(duì)增長(zhǎng)極其緩慢。

3.社會(huì)保障支出結(jié)構(gòu)不合理，地區(qū)差異較顯著。由于歷史原因，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著嚴(yán)重的“二元制”現(xiàn)象，在社會(huì)保障支出方面，也同樣存在著二元結(jié)構(gòu)問題。一方面城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快卻不斷加大社會(huì)保障投入，另一方面農(nóng)村收入很低可社會(huì)保障支出卻非常有限。

4.增值困難，有安全隱患。除少數(shù)地方成立了專門的社會(huì)保障事業(yè)管理機(jī)構(gòu)外，大多數(shù)地方還沒有統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)。一些政府部門和行業(yè)為爭(zhēng)奪社會(huì)保險(xiǎn)管理權(quán)而成立各自的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，造成管理成本增加和社會(huì)資源浪費(fèi)。社保資金增值困難甚至出現(xiàn)減值的情況時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，社保案件頻出，社保資金安全令人擔(dān)憂。

二、改進(jìn)我國財(cái)政支出的思路

（一）財(cái)政支出緊密圍繞宏觀管理進(jìn)行安排

1.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，確保經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成功

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是未來中國經(jīng)濟(jì)能否繼續(xù)快速、持續(xù)發(fā)展的核心，也是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成功與否的基本標(biāo)志。作為黨和政府倡導(dǎo)的最重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式主要包括以下三個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由過度依賴投資和出口轉(zhuǎn)變到提高消費(fèi)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)度，由消費(fèi)投資出口協(xié)調(diào)拉動(dòng)；二是由過度依賴第二產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)轉(zhuǎn)向提升第三產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)作用，由三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同拉動(dòng)；三是由過度依賴物質(zhì)資源消耗轉(zhuǎn)變到更多依靠提高勞動(dòng)者素質(zhì)、加快技術(shù)進(jìn)步和改善管理方面來。這些轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)需要從需求結(jié)構(gòu)、供給結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)要素組合結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)要素質(zhì)量提高等方面進(jìn)行努力，而這些都離不開在科學(xué)界定財(cái)政支出范圍并與稅收政策有機(jī)配合基礎(chǔ)上的財(cái)政支出調(diào)整。因此，要持續(xù)擴(kuò)大公共教育的支出，加快人力資本的培育，加大對(duì)衛(wèi)生、社會(huì)保障等的支出比例，為居民擴(kuò)

大消費(fèi)、提高消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)度創(chuàng)造良好的環(huán)境。加大財(cái)政支出對(duì)建立創(chuàng)新體系的支持力度和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。完善公共服務(wù)支出的法律體系，深化財(cái)政預(yù)算支出管理體制改革。

2.加大開支結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度，確保社會(huì)公共性開支需要

我國政府的職責(zé)范圍主要包括：為社會(huì)有效地提供行政管理和國防、外交服務(wù)；提供不能進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)和經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施；提供教育、科學(xué)、社會(huì)保障等公共服務(wù)，進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理；調(diào)節(jié)國民收入在地區(qū)間、居民間的分配關(guān)系；制定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本規(guī)范及其法規(guī)制度；負(fù)責(zé)生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)、人口控制等問題。因此，政府的財(cái)政支出范圍要緊緊圍繞政府履行上述職能的實(shí)際需要來安排，要著力強(qiáng)化那些代表著社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的公共性開支。

3.調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)其對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的支撐能力

一是要集中財(cái)力確保國民經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)建設(shè)事業(yè)，包括國家的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的支撐能力，以帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)財(cái)政還要著力支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，以帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)換代，發(fā)揮科技改造和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的作用。二是要提高國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入比重。建立促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制和財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制，大力支持解決“三農(nóng)”問題，即確保財(cái)政農(nóng)業(yè)投入增長(zhǎng)要高于同期財(cái)政收入增長(zhǎng)。抑制財(cái)政農(nóng)業(yè)投入比重下降的趨勢(shì)，這是今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)財(cái)政農(nóng)業(yè)投資政策的基本取向。三是要繼續(xù)把支持教育作為重點(diǎn)，采取有效措施進(jìn)一步提高教育經(jīng)費(fèi)支出的比重。一方面應(yīng)保證現(xiàn)有預(yù)算口徑的教育支出的穩(wěn)定增長(zhǎng)；另一方面應(yīng)研究增設(shè)教育專項(xiàng)資金的新渠道，可以考慮開征教育稅來取代現(xiàn)在的教育附加費(fèi)，將中外各類企業(yè)都納入征稅范圍，拓寬稅基穩(wěn)定稅源?？顚Ｓ?，使財(cái)政的教育支出具有更加可靠的收入來源。四是要采取過硬措施控制行政支出的增長(zhǎng)。同時(shí)，還要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，重新界定事業(yè)單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)，對(duì)那些必須由國家興辦、財(cái)政供給的單位，在優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)上，結(jié)合單位的收費(fèi)和創(chuàng)收情況進(jìn)行規(guī)范化地管理，把一切收支統(tǒng)一納入到國家預(yù)算。五是增加就業(yè)和社會(huì)保障投入。就業(yè)工作和社會(huì)保障制度建設(shè)關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行，其穩(wěn)定作用的發(fā)揮尤為重要。

（二）財(cái)政支出管理方式從傳統(tǒng)感知型向科學(xué)化、精確化方向轉(zhuǎn)變

1.加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)，杜絕財(cái)政收支隨意性

加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理，需要將相關(guān)法制建設(shè)進(jìn)一步落實(shí)落細(xì)，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理全過程和全覆蓋的財(cái)政法制體系。這樣就能夠有效杜絕財(cái)政收支和預(yù)算管理的隨意性，有效防范腐敗現(xiàn)象發(fā)生，進(jìn)而為構(gòu)建節(jié)約型社會(huì)奠定法制基礎(chǔ)。

2.提高精細(xì)化管理水平，優(yōu)化公共財(cái)政配置效率

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式也逐步從粗放式向集約式轉(zhuǎn)變，從數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。這就意味著，我國經(jīng)濟(jì)管理也逐步由傳統(tǒng)感知型向科學(xué)化、精確化的數(shù)字管理型轉(zhuǎn)變，管理工作的精細(xì)度在不斷提高。財(cái)政是社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的一個(gè)綜合管理部門，涉及面廣、舉足輕重，因此應(yīng)該在加強(qiáng)精細(xì)化和科學(xué)化管理上下功夫。

3.嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，加強(qiáng)效益評(píng)估體系的建設(shè)

財(cái)政支出效益是指通過財(cái)政支出，優(yōu)化資源配置，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和各要素的貢獻(xiàn)，以獲取最大的經(jīng)濟(jì)效益。首先，要嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，財(cái)政預(yù)算一經(jīng)同級(jí)人大批準(zhǔn)后具有法律效力，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，任何單位和個(gè)人不得以任何理由隨意增加開支，并接受同級(jí)人大的檢查和監(jiān)督。其次，要建立和完善效益評(píng)估系統(tǒng)。建立財(cái)政支出效益評(píng)估系統(tǒng)既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要，又是提高財(cái)政支出管理水平，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出管理科學(xué)、規(guī)范的迫切需要。按照效益財(cái)政的理論，要對(duì)各級(jí)預(yù)算支出定期進(jìn)行客觀公正的監(jiān)督和綜合考核，并與下年度預(yù)算進(jìn)行掛鉤，提高財(cái)政支出的營(yíng)運(yùn)效益。

4.實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的信息化管理，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政開支的有效監(jiān)督

陽光是最好的防腐劑，要通過媒體，將財(cái)政支出信息透明化，確保財(cái)政決策的科學(xué)合理和有效監(jiān)督。權(quán)力在陽光之下才會(huì)受到制約，才會(huì)得到有力的監(jiān)督。加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督對(duì)確保財(cái)政支出科學(xué)合理、提高財(cái)政資金使用效益和有效降低政府執(zhí)政成本有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。而強(qiáng)化對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等民生資金等方面的財(cái)政監(jiān)督，對(duì)于調(diào)節(jié)收入分配和促進(jìn)民生財(cái)政尤為重要。

（作者單位 武漢行政學(xué)院）

（責(zé)任編輯 田鶯歌）