○朱作鑫

提高立法質(zhì)量 加強制度保障

○朱作鑫

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局出發(fā)，立足中國發(fā)展實際，堅持問題導(dǎo)向，逐步形成并積極推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的“四個全面”戰(zhàn)略布局，確立了新的歷史條件下黨和國家各項工作的戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略舉措。全面依法治國是“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，對促進國家生活和社會生活的法治化制度化規(guī)范化，實現(xiàn)黨和國家長治久安，推動我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，不斷開拓中國特色社會主義事業(yè)更加廣闊的發(fā)展前景，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢起到重要保障作用。

法律是治國之重器，體現(xiàn)出國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。良法是善治之前提，全面依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，立法必需先行。習近平總書記高度重視立法在全面依法治國進程中的引領(lǐng)和推動作用，在一系列講話中闡述了提高立法質(zhì)量的重要性，指出“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量”。

法，所以定分止爭者也。法的這一特性反映了法在協(xié)調(diào)利益關(guān)系、解決實際問題方面具有重要作用。隨著我國全面深化改革進入了攻堅期和深水區(qū)，利益訴求多元化趨勢日益顯著、利益關(guān)系更加錯綜復(fù)雜，而改革就是利益調(diào)整，全面深化改革的關(guān)鍵是黨基于最廣大人民群眾的根本利益來推動尋找各方利益的最大公約數(shù)。從立法領(lǐng)域來看，以往立法工作中一定程度上存在的“部門利益法制化”、“名為開門立法，實為部門立法”、“立法難以反映廣大人民群眾訴求”等缺陷已廣受詬病，這既不符合黨章黨規(guī)和習近平總書記系列重要講話精神，也極大地干擾了立法質(zhì)量的提高，降低了人民群眾對于制度供給的獲得感，不利于統(tǒng)籌推進“四個全面”戰(zhàn)略布局。對此，習近平總書記專門指出，“各有關(guān)方面都要從黨和國家工作大局出發(fā)看待立法工作，不要囿于自己那些所謂利益，更不要因此對立法工作形成干擾”，“如果有關(guān)方面都在相關(guān)立法中掣肘，都抱著自己那些所謂利益不放，或者都想避重就輕、拈易怕難，不僅實踐需要的法律不能及時制定和修改，就是弄出來了，也可能不那么科學(xué)適用，還可能造成相互推諉扯皮甚至‘依法打架’”。立法就是要在矛盾的焦點上切一刀,作為全面依法治國的首要環(huán)節(jié)，立法必須始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，善于將黨的各項路線方針政策決定和主張，通過法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供根本性、全局性、長期性的有力制度保障。落實到具體工作中，立法工作者應(yīng)當不斷提升貫徹“四個全面”戰(zhàn)略布局的思想自覺和行動自覺，切實做好以下三個方面的工作。

一、樹立堅定的共產(chǎn)主義理想信念和立法理念

立法作為一項主觀見之于客觀的實踐活動，立法質(zhì)量的高低與立法工作者能否充分發(fā)揮主觀能動性密不可分。實事求是地說，隨著黨和國家高度重視立法工作，法學(xué)教育日益發(fā)達，越來越多具有較高學(xué)術(shù)理論、專業(yè)技術(shù)素養(yǎng)和職業(yè)道德素質(zhì)的立法工作者投身法治事業(yè)，對提高立法質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。然而，是不是只要具備了較高的業(yè)務(wù)知識、技術(shù)能力和職業(yè)修養(yǎng)就一定能立好法、立良法呢？答案顯然是否定的。立法作為黨領(lǐng)導(dǎo)的一項重大事業(yè)，對立法工作者而言，僅僅具備較高的法學(xué)理論知識、專業(yè)技術(shù)素養(yǎng)和職業(yè)道德素質(zhì)是遠遠不夠的，最重要也是最核心的要求是必須具備共產(chǎn)黨員的黨性、具備忠誠可靠的思想政治素質(zhì)。這就要求立法工作者自覺主動、深入全面和堅持不懈地加強政治學(xué)習，老老實實、原原本本學(xué)習馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀，學(xué)習馬克思主義中國化最新成果；特別是要通過“兩學(xué)一做”學(xué)習教育，學(xué)習領(lǐng)會黨章黨規(guī)和習近平總書記系列重要講話精神，打牢“講政治、有信念，講規(guī)矩、有紀律，講黨性、有信念，講奉獻、有作為”的基礎(chǔ)。立法工作者只有不

斷加強學(xué)習，用黨章黨規(guī)和習近平總書記系列重要講話精神來改造主觀世界、武裝頭腦、規(guī)范言行，才能從根本上確保立法工作不偏離正確的政治方向，才能保證自覺地按照高標準來對待立法工作，才能在立法工作中充分發(fā)揮主觀能動性，更好地改造客觀世界。

習近平總書記指出，“對馬克思主義的信仰，對社會主義和共產(chǎn)主義的信念，是共產(chǎn)黨人的政治靈魂，是共產(chǎn)黨人經(jīng)受住任何考驗的精神支柱”。只有具備堅定的共產(chǎn)主義理想信念，才能真正踐行黨的宗旨，全心全意為人民服務(wù)，保持公仆情懷；才能與最廣大人民群眾保持密切的血肉聯(lián)系，一切從實際出發(fā)，以問題為導(dǎo)向；才能樹立政治意識和大局意識，勇于擔當，開拓進??；才能成為政治上的明白人，成為提高立法質(zhì)量工作崗位上的“排頭兵”；才能有勇氣、有決心、有智慧為矛盾的焦點切上“穩(wěn)準狠”的一刀。面對風云變幻的國際形勢，面對不斷深化改革、時時發(fā)展變化的國內(nèi)形勢，立法工作者需要在不斷堅定理想信念、加強理論武裝、提升理論修養(yǎng)的基礎(chǔ)上，自覺地將這種理想信念、理論武裝和理論修養(yǎng)充分轉(zhuǎn)化為埋頭苦干、服務(wù)群眾的實際行動，轉(zhuǎn)化為勇創(chuàng)佳績、拼搏進取的工作勁頭，不斷在實踐中學(xué)習和運用黨的理論，做到學(xué)深悟透、融會貫通，內(nèi)化于心、外踐于行，在工作實踐中堅決貫徹落實黨章黨規(guī)和習近平總書記系列重要講話精神，積極主動地運用這一武器指導(dǎo)自己使用法學(xué)理論知識和專業(yè)技術(shù)能力來改造客觀世界，正確認識、分析和解決改革發(fā)展中面臨的“疑難雜癥”，切實有效提高立法質(zhì)量。

二、實現(xiàn)法律語言文本在形式意義上的高標準

立法是客觀存在的事物而非抽象的概念，衡量立法質(zhì)量高低也有著相應(yīng)的標準，我國長期以來的法治實踐和習近平總書記系列重要講話為我們判斷立法質(zhì)量高低提供了明確具體的標準。高質(zhì)量的立法，應(yīng)當符合形式和實質(zhì)兩個方面的標準：形式意義上的高標準，主要是從外在表達形式方面對法律語言文本提出的要求，一般是指法律規(guī)定的具體內(nèi)容能夠做到結(jié)構(gòu)分明，語言暢達，邏輯清晰，含義準確，要而不繁，便于理解和執(zhí)行；實質(zhì)意義上的高標準，則是從法治內(nèi)在精神和法律實施效果方面所提的要求，主要包括法律規(guī)范應(yīng)當符合黨的各項路線方針政策決定和主張，符合憲法精神，具備針對性、及時性、系統(tǒng)性，能夠準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，解決實際問題，反映人民意愿、得到人民擁護。高質(zhì)量的立法，必然同時符合形式意義和實質(zhì)意義雙重標準，這也應(yīng)當是每一位立法工作者所追求實現(xiàn)的目標。

從形式上來說，立法工作者應(yīng)當精益求精、如切如磋，不斷提高法律語言的規(guī)范化、統(tǒng)一化、精確化水平，特別是可以通過建立健全有關(guān)立法用語專家咨詢制度，借重專家在漢語漢字和法律語言領(lǐng)域的深厚造詣，幫助提高法律語言文字水平，努力使法律語言成為最規(guī)范的語言表達方式，能夠最精確、凝練、直觀易懂地描述法律現(xiàn)象，確保法律適用的絕大多數(shù)對象都能清晰明白地知曉法律條文含義乃至內(nèi)在精神，體現(xiàn)法律語言文本在形式意義上的高標準。

三、力爭法律文件內(nèi)容在實質(zhì)意義上的高標準

一是在確定立法規(guī)劃時，應(yīng)當圍繞黨中央和國務(wù)院的中心工作，前瞻性與現(xiàn)實性相結(jié)合，重點突出。特別是要從改革發(fā)展中的突出問題和人民群眾的重大關(guān)切出發(fā)，圍繞經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)文明建設(shè)等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)加快法律的制定、修改、廢止和清理工作。二是要擴大公眾參與立法的機制。民主立法的核心，在于立法要為了人民、依靠人民，要從具體機制、程序等方面進一步擴大和完善公眾有序參與立法的范圍和深度，廣泛聽取、認真對待各方面意見，充分尊重、合理吸收各種建設(shè)性意見和建議，最大限度地凝聚社會共識，保障法律法規(guī)的有效實施。三是要切實增強立法針對性、及時性、系統(tǒng)性。立法的引領(lǐng)和推動作用，不僅體現(xiàn)在解決有沒有法的問題，更體現(xiàn)在法律能不能有效解決現(xiàn)實問題上。立法絕不能“回避舊問題，制造新矛盾”，科學(xué)立法要求不斷提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性。要以問題為導(dǎo)向，尤其是針對全面深化改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)迫切需要解決的突出問題，集中力量和資源，深入調(diào)查研究，把握客觀規(guī)律，抓緊開展系統(tǒng)性的法律制定和清理工作，使法律出得快、立得住、行得通，各項具體規(guī)定操作性強，實施起來切實管用。只有這樣，才能真正實現(xiàn)立法在實質(zhì)意義上的高標準。

2016年是我國全面建成小康社會決勝階段的開局之年，“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段。面對新常態(tài)、新任務(wù)，立法工作者必須以“兩學(xué)一做”學(xué)習教育為契機，學(xué)思踐悟，以黨章黨規(guī)和習近平總書記系列重要講話精神整改作風，真正克服知識恐慌與本領(lǐng)恐慌，嫻熟地運用學(xué)術(shù)理論和專業(yè)技術(shù)能力，攻堅克難，自覺主動以高標準來衡量和要求每一項工作，切實有效提高立法質(zhì)量，制定經(jīng)得起實踐、人民、歷史檢驗的良法，為推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供制度保障！

（作者系國務(wù)院法制辦公室副調(diào)研員）

（責任編輯 周吟吟）