馮俏彬(國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部，北京100089)

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“省直管縣”何去何從？——基于新型城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃改革背景

馮俏彬
(國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部，北京100089)

內(nèi)容提要：當(dāng)前，省直管縣改革正面臨負(fù)擔(dān)過重、出路不明、進(jìn)退兩難的窘境。本文認(rèn)為，省直管縣的實(shí)質(zhì)是城市化進(jìn)程中縣的出路問題，省直管縣改革需要與我國行政區(qū)劃與行政層級(jí)改革這一更大的系統(tǒng)對接，需要與我國高速城市化這一宏偉的歷史背景聯(lián)系起來，以理清思路、準(zhǔn)確定位并據(jù)此設(shè)計(jì)相關(guān)政策措施。必須正面承認(rèn)，城市化過程在行政區(qū)劃方面的影響就是城市型政區(qū)擴(kuò)大和以縣為代表的農(nóng)村政區(qū)有所減少。目前在推進(jìn)省直管縣方面出現(xiàn)的問題主要源于縣的其它出路鎖閉，進(jìn)而導(dǎo)致省直管縣政策“小馬拉大車”，通道擁擠、不堪負(fù)荷?；诖?，本文認(rèn)為推進(jìn)省直管縣改革應(yīng)當(dāng)與“撤縣設(shè)市”、“縣改區(qū)”等其它涉及城市化進(jìn)程中縣的出路的政策同步進(jìn)行設(shè)計(jì)規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)將省直管縣的政策目標(biāo)重新錨定在“為農(nóng)村的發(fā)展與穩(wěn)定托底”上面，選擇對象應(yīng)為城市化進(jìn)程中處于相對弱勢、劣勢的農(nóng)業(yè)縣、貧困縣、邊遠(yuǎn)縣等，具體的政策手段有完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)之間要素交換等等，以推動(dòng)農(nóng)村與城市同時(shí)發(fā)展，共享增長與繁榮。

關(guān)鍵詞：省直管縣新型城鎮(zhèn)化行政區(qū)劃

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣(市)體制改革”。迄今為止，我國省直管縣改革已大致經(jīng)歷了前后三輪。第一輪是2002年前后以財(cái)政省直管為主題的改革，二是2005年前后以強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)為主的改革，三是2010年后行政省直管為主的改革試點(diǎn)。從現(xiàn)在的情況看，相關(guān)改革已進(jìn)行了十五年，但各方面對于省直管縣的認(rèn)識(shí)不是越來越清楚，而是越來越模糊；實(shí)踐層面的省直管縣改革的問題不是越來越少，而是越來越多；對于下一步省直管縣如何進(jìn)行，更是仁者見仁，智者見智。到底如何認(rèn)識(shí)省直管縣？如何定位省直管縣？如何推進(jìn)省直管縣？本文試對此進(jìn)行回答。

一、當(dāng)前省直管縣改革面臨的窘境

省直管縣改革是一個(gè)早已啟動(dòng)、迄今為止卻仍沒有完成的課題。繼2002年、2005年兩次高潮之后，2010年再次迎來了新一輪的省直管縣改革試點(diǎn)。這一年，中央編辦確定了安徽、河北、河南、湖北、江蘇、黑龍江、寧夏、云南等8個(gè)省區(qū)30個(gè)縣(市)進(jìn)行試點(diǎn)，計(jì)劃用三年左右的時(shí)間完成，以為全面深化省直管縣改革提供經(jīng)驗(yàn)。從參與試點(diǎn)的省來看，既有東部發(fā)達(dá)省份，也有中西部欠發(fā)達(dá)省份；既有普通省份，也有民族地區(qū)省份。從各省選擇的試點(diǎn)縣來看，既有經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，也有經(jīng)濟(jì)弱縣，既有工業(yè)大縣，也有農(nóng)業(yè)大縣和產(chǎn)糧大縣，樣本種類比較齊全。從試點(diǎn)內(nèi)容看，各地推進(jìn)省直管縣主要圍繞以下幾個(gè)方面展開：一是進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。二是將調(diào)整試點(diǎn)縣的管理體制，由原來的市管調(diào)整為省管，較多省對試點(diǎn)縣采取了省內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展單列的方式。三是適度調(diào)整干部管理體制、垂直部門管理體制、司法管理體制、人大政協(xié)體制等(張占斌，2013)。從效果上看，此次試點(diǎn)中無論是所取得的成績、還是所反映出來的問題，都沒有走出此前兩輪改革的窠臼，而是與此前有著極大的相似性。比如成績方面，試點(diǎn)縣主要反映提高了行政效率、釋放了縣域發(fā)展實(shí)力、增強(qiáng)了統(tǒng)籌能力、有效地扶持了區(qū)域節(jié)點(diǎn)城市、穩(wěn)定了糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，等等。在問題方面，也仍然是此前試點(diǎn)中一再反映出來的市縣關(guān)系問題、省管理能力不足的問題、通過放權(quán)仍然不能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)良好發(fā)展的問題、縣級(jí)政府履職能力素質(zhì)不足的問題、垂直部門與當(dāng)?shù)匕l(fā)展所需脫節(jié)的問題、干部制度問題，等等。以此而論，這輪試點(diǎn)仍然沒有達(dá)到效果、沒有形成改革共識(shí)。事實(shí)上，現(xiàn)在各方面對于省直管縣的認(rèn)識(shí)不是越來越清楚，而是越來越模糊；實(shí)踐層面的省直管縣改革的問題不是越來越少，而是越來越多；對于下一步省直管縣如何進(jìn)行，更是仁者見仁，智者見智。具體可概括為以下三個(gè)“不清楚”：

1.省直管縣的政策目標(biāo)不清楚

從政策目標(biāo)上看，2002年實(shí)施省直管縣，主要目標(biāo)是解決基層財(cái)政困難。2005年前后各地大力推行省直管縣，主要目標(biāo)是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”(東部地區(qū))或“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”(中西部地區(qū))。2010年全國范圍內(nèi)的省直管縣試點(diǎn)，主要想為全面實(shí)施行政省直管縣積累經(jīng)驗(yàn)。表面上看，每一次的政策目標(biāo)都是清楚的，但連貫起來看，就會(huì)發(fā)現(xiàn)三輪省直管縣的政策目標(biāo)之間缺乏連續(xù)性，且每一輪的試點(diǎn)都未能“善終”，而是不了了之。如財(cái)政部曾于2009發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，要求在2012年底，全面實(shí)施財(cái)政直管縣(民族縣除外)，結(jié)果不了了之。2005年前后，各地爭相對強(qiáng)縣進(jìn)行擴(kuò)權(quán)、或者用擴(kuò)權(quán)來強(qiáng)縣，但最終是強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)有限，擴(kuò)權(quán)也很難說就強(qiáng)了縣，結(jié)果不了了之。2010年中編辦推動(dòng)的全國試點(diǎn)，擬拿出一套全面實(shí)施行政省直管縣的方案，現(xiàn)在看來要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)也很難。換個(gè)角度，從各地的層面上看，省直管縣在很大程度上成了萬能藥方，今天要應(yīng)對基層財(cái)政困難，過兩天要加快縣域發(fā)展，再過些時(shí)候要保證農(nóng)業(yè)大縣、產(chǎn)糧大縣不掉隊(duì)，現(xiàn)在則是要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，建設(shè)中小城鎮(zhèn)等?？傊?，只要涉及到縱向行政體制調(diào)整的問題，都試圖用省直管縣達(dá)到“一招鮮”的奇效。

2.省直管縣的改革方式不清楚

通過各地、各階段的試點(diǎn)，各方面逐漸認(rèn)識(shí)到，由于我國地域廣大、各地情況千差萬別，省直管縣不能采用“一刀切”、“齊步走”的方式，應(yīng)當(dāng)“分類推進(jìn)省直管縣改革”。這一說法獲得了廣泛的贊同。但是，一旦落實(shí)到具體的操作層面，這里的“類”到底是指什么？如何分“類”？不同“類”如何進(jìn)行？現(xiàn)在看來仍然是大而化之、很不清楚。如有人認(rèn)為“類”是地域概念，即分東、中、西部，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，省直管縣可先行一步，在經(jīng)濟(jì)相對不太發(fā)達(dá)的中、西部地區(qū)，省直管縣可緩行一步。但是，一旦回到“真實(shí)世界”，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這種建議在實(shí)踐層面基本上沒有價(jià)值，因?yàn)闁|部也有欠發(fā)達(dá)縣，西部也有經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣。還有一種“類”是按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平劃分，其衡量指標(biāo)主要是GDP總值與地方財(cái)政收入，以此劃分，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣可率先進(jìn)入省直管行列，或者通過賦予一些縣相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，將其培育成未來的強(qiáng)縣。但實(shí)踐中也可以看到，2009年以后，一些經(jīng)濟(jì)相對落后的產(chǎn)糧大縣、民族地區(qū)的落后縣、貧困縣也陸續(xù)進(jìn)入了省直管縣的名單。如果用“亂花漸欲迷人眼”來的形容當(dāng)前的省直管縣改革，是一點(diǎn)也不為過的。

3.省直管縣的政策出口不清楚

省直管縣這一命題提出之初，各方面廣為認(rèn)同其實(shí)質(zhì)是要重視農(nóng)村的發(fā)展，特別是考慮到我國有70%的人口生活在縣所轄的范圍內(nèi)，重視縣的穩(wěn)定、重視農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展就顯得尤為重要。這一認(rèn)識(shí)在有限的時(shí)間界限內(nèi)，無疑是正確的，也是對早期工業(yè)剝奪工業(yè)、農(nóng)村支援城市戰(zhàn)略在一定程度上走偏的一種校正。但是，在基層財(cái)政困難問題得到初步緩解后，很多地方在選擇省直管縣的試點(diǎn)對象時(shí)，大多考慮的不是如何穩(wěn)定農(nóng)村、而是如何加快城市的發(fā)展，突出表現(xiàn)為強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣以及第三輪試點(diǎn)中一些省份集中力量培育未來的中等城鎮(zhèn)。更重要的是，相當(dāng)部分早已經(jīng)事實(shí)上成為城市的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、大縣仍然滯留在省直管縣的隊(duì)列之中，與那些經(jīng)濟(jì)落后、財(cái)政匱乏的農(nóng)業(yè)大縣、民族縣、邊遠(yuǎn)縣、貧困縣爭奪“省直管縣”的帽子。這一現(xiàn)象所反映的實(shí)質(zhì)是，對省直管縣政策施行到一定階段后，“已經(jīng)發(fā)展起來的縣應(yīng)當(dāng)往何處去？”這一政策“出口”不清楚。

由于以上三個(gè)“不清楚”，盡管中央對于省直管縣的方向一直十分首肯，多次在黨和政府的文件中指出要深化省直管縣改革，但在實(shí)踐層面上始終困難重重、疑慮重重，難于推進(jìn)。

二、城市化已成為當(dāng)代行政區(qū)劃與行政層級(jí)的最大影響因素

之所以出現(xiàn)以上三個(gè)不清楚，在相當(dāng)大的程度上就“省直管縣”論“省直管縣”，沒有將其與更加廣闊、更加深遠(yuǎn)的兩大背景因素相聯(lián)系——一是我國行政層級(jí)與行政區(qū)劃改革；二是我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程——進(jìn)而導(dǎo)致“省直管縣”政策本身負(fù)荷過重、獨(dú)立難撐。

省直管縣是行政層級(jí)改革的一個(gè)組成部分。表面上看，行政層級(jí)與行政區(qū)劃是一個(gè)地域概念。但究其實(shí)質(zhì)，行政區(qū)劃與行政層級(jí)是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的空間投射。行政層級(jí)多還是少、行政區(qū)劃是大還是小，取決于國家治理是否有效，取決于當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、民族、外交等多方面的需要并現(xiàn)實(shí)地受制于當(dāng)時(shí)交通、通信等技術(shù)手段。在我國漫長的古代時(shí)期，影響行政層級(jí)與行政區(qū)劃的主要原因有兩個(gè)，一是自然地理因素，即根據(jù)大江大河、崇山峻嶺等形成的自然邊界，這就是區(qū)劃問題上的所謂“山川形便”原則；二是政治需要，即越過自然地理邊界的束縛，有意混雜民族、風(fēng)俗甚至地理，形成你中有我、我中有你，相互制約、相互牽制的格局。這就是區(qū)劃問題上的所謂“犬牙相入”原則。此外，根據(jù)不同時(shí)期的不同需要，軍事原因、民族自治、外交便捷等都可能對局部的行政區(qū)劃產(chǎn)生影響。但總體而言，在傳統(tǒng)中國，行政層級(jí)與行政區(qū)劃問題更多是從中央政府有效統(tǒng)治的角度所做出的、自上而下的政治安排，起決定作用是政治因素而非經(jīng)濟(jì)因素。及至到了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于我國總體上實(shí)行趕超戰(zhàn)略，需要最大限度地調(diào)動(dòng)和集中全社會(huì)資源，為此建立了從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)的五級(jí)政府，實(shí)施縱向上的層層控制(從下管兩級(jí)到下管一級(jí))?？梢哉f直到這個(gè)時(shí)候，政治因素在我國行政層級(jí)和行政區(qū)劃上始終發(fā)揮著最為重要的決定性作用。

改革開放以后，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了巨大的變化。隨著地方政府、企業(yè)、家庭、個(gè)人經(jīng)濟(jì)主體地位和積極性被激活，中國社會(huì)縱向控制、橫向流動(dòng)嚴(yán)格緩慢的特征逐漸被打破，社會(huì)扁平化特征加強(qiáng)，社會(huì)流動(dòng)性極大增加。特別是隨著工業(yè)化過程加速，大量人口從農(nóng)村遷移到城市、從西部到中部，昔日以耕讀傳家的中國社會(huì)正緩慢地由“鄉(xiāng)村中國”變成“城市中國”。1978年，我國城鎮(zhèn)人口為1.7億人，農(nóng)村人口總數(shù)為7.9億人，城市化率僅為10%左右。到2011年，我國城鎮(zhèn)人口總數(shù)為6.9億人，農(nóng)村人口總數(shù)為6.6億人，城市化率提高到51%，在城鎮(zhèn)居住的人口總數(shù)首次超過在農(nóng)村居住的人口數(shù)。

到2013年，我國居住在城市的人口總數(shù)已達(dá)7億人左右，城市化率提高到53.72%。也就是說，從1997年起到2013年，我國每年大約有1000-2000萬人從農(nóng)村遷移到城市。遍觀歷史，數(shù)億人從農(nóng)村到城市，稱得上是“數(shù)千年來中國從未有過之大變局”，這一巨大流動(dòng)所帶來的沖擊，正深刻地改變著中國社會(huì)的面貌。當(dāng)前在行政層級(jí)與行政區(qū)劃方面呈現(xiàn)出來的種種問題，無不與此相關(guān)，省直管縣作為我國行政層級(jí)改革的一個(gè)組成部分，自然也與此緊密相連。

三、行政區(qū)劃改革滯后是造成省直管縣政策負(fù)荷過重的主要成因

隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的展開，巨量非農(nóng)人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的不斷集聚對城市、農(nóng)村同時(shí)都產(chǎn)生了巨大的影響。一方面，大城市走向特大、中小城市走向了更大，另一方面，農(nóng)村走向了城市，具體表現(xiàn)為原行政建制下屬于農(nóng)村政區(qū)的縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)榉寝r(nóng)人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的集聚，成為了事實(shí)上的城市，這樣的事例不勝枚舉。但與此同時(shí)，我國行政層級(jí)和行政區(qū)劃卻沒有能同步順應(yīng)這一歷史潮流的變化，大量已經(jīng)發(fā)展起來的、事實(shí)上成為城市的縣沒有能進(jìn)入城市型政區(qū)的行列，仍然被束縛在以縣為名的農(nóng)村政區(qū)之中。

1978年，我國地區(qū)一級(jí)的行政區(qū)有310個(gè)，縣級(jí)行政區(qū)2653個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)6198個(gè)。僅僅兩年后即1980年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)就達(dá)到54183個(gè)，增加了8.7倍，同期，縣級(jí)行政區(qū)劃僅增加122個(gè)，為2775個(gè)，而地區(qū)級(jí)行政區(qū)劃僅增加了8個(gè)，為318個(gè)。到1984年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃數(shù)達(dá)到歷史頂點(diǎn)106439個(gè)，其中雖然有各地跟風(fēng)而上的嫌疑，但也確能反映農(nóng)村人口先行向鎮(zhèn)匯集的趨勢。同期，縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)小幅增加，達(dá)到2814個(gè)，地區(qū)級(jí)行政區(qū)劃增長到322個(gè)。此后，區(qū)劃改革方面的熱點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向“撤縣改市”，1986年，全國共有縣級(jí)市150個(gè)，1991年增加到289個(gè)，到1993年增加到371個(gè)，1996年增加到445個(gè)，達(dá)到歷史高點(diǎn)。1997年，國家緊急叫停撤縣改市政策，此后基本停止①1998年-2012年，民政部只批復(fù)了云南蒙自、文山兩個(gè)縣撤縣改市和江西省德安縣部分區(qū)域設(shè)立共青團(tuán)市的申請。2013年1月，民政部批準(zhǔn)吉林扶余、云南彌勒兩縣改為縣級(jí)市。2014年12月，國家發(fā)改委、住建部等11個(gè)部委印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》，批準(zhǔn)62個(gè)縣、2個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)行改市、設(shè)市試點(diǎn)，停滯多年的縣改市政策才有所松動(dòng)。。

有必要專門討論和回顧一下撤縣改市政策的前前后后。改革開放以后，東南沿海一些地方的縣城率先發(fā)展起來，無論是非農(nóng)人口的比重，還是經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值都很快達(dá)到了1983年國家出臺(tái)的撤縣改市標(biāo)準(zhǔn)，也正是在這些地方，首先掀起了縣改市的浪潮。客觀地說，在這些地方進(jìn)行撤縣改市在相當(dāng)大的程度上是順時(shí)應(yīng)勢之舉，而且確實(shí)促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，也得到國家層面的首肯。1993年，民政部修訂了、頒布了新的撤縣改市標(biāo)準(zhǔn)，這可以視為對基層首創(chuàng)行為的一種正面肯定。隨后，廣大內(nèi)陸省份跟風(fēng)而上，紛紛啟動(dòng)撤縣設(shè)市的進(jìn)程，有條件的要上，沒有條件的創(chuàng)造條件也要上，以至出現(xiàn)了一些農(nóng)村人口仍然占絕大多數(shù)的縣虛假申報(bào)和“假性城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，加之已獲得批準(zhǔn)的縣大規(guī)模地進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，占用了大量耕地良田，威脅到我國糧食安全。1997年，民政部全面叫停了撤縣改市。

但人口流動(dòng)、城市擴(kuò)張的趨勢并沒有因?yàn)橐患埞亩Ｖ埂３房h改市政策停止以后，這種由人口增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)的行政區(qū)劃改革欲望轉(zhuǎn)而沖向“縣改區(qū)”。從數(shù)字上可以看出，1997年，我國還僅有727個(gè)市轄區(qū)，但五年后即2002年就增加了100多個(gè)，達(dá)到830個(gè)，到2005年后，基本穩(wěn)定在850個(gè)左右。2012年后又呈快速增加態(tài)勢，2013年達(dá)到872個(gè)。

驅(qū)動(dòng)縣改區(qū)的成因當(dāng)然是多方面的。但是，已有的研究清楚表明，在這場“縣改區(qū)”的浩蕩大潮中，市由于擔(dān)心實(shí)施省直管縣進(jìn)而失去對縣的控制，影響未來的發(fā)展空間，因而在省直管之前搶先改區(qū)，是諸多縣被改區(qū)的主要?jiǎng)右蛑弧５踉幍氖?，由于有省直管縣這一政策通道，一些本應(yīng)成為市轄區(qū)的縣竭力回避，采取各種或明或暗的抑制措施，進(jìn)一步延滯了合理的區(qū)劃改變，加大了省直管縣功能與定位的扭曲程度。

總之，在現(xiàn)行的行政體制下，農(nóng)村政區(qū)與城市政區(qū)之間的轉(zhuǎn)換極不為暢，撤縣設(shè)市基本停滯、縣改區(qū)也絕非易事。由于只有省直管縣是唯一被許可、鼓勵(lì)和開放的政策通道，因此所有與基層政區(qū)有關(guān)的改革都被自覺或不自覺地置于省直管縣之下，所有與縣級(jí)發(fā)展穩(wěn)定相關(guān)的問題都被置于省直管縣之下……以至于達(dá)到今天這樣省直管縣“說不清、道不明”的境地，陷于極大的尷尬之中。

四、錨定省直管縣的托底功能，配套推進(jìn)行政層級(jí)與行政區(qū)劃改革

我認(rèn)為，省直管縣改革的實(shí)質(zhì)是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中縣(或者說農(nóng)村型政區(qū))的出路問題。依情況與條件不同，縣至少有三種出路，一是撤縣設(shè)市，二是變成市轄區(qū)，三是繼續(xù)保持縣本身。一旦看清這一事實(shí)，就可以清楚地找到省直管縣政策的主要應(yīng)用對象，找到“分類推進(jìn)省直管縣”中那個(gè)至關(guān)重要的“類”。由此，省直管縣改革推進(jìn)的方式、出路等困惑各方的問題都將迎刃而解。

1.省直管縣改革就是要為農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定托底

綜合城市化進(jìn)程以縣為主的農(nóng)村政區(qū)的改革，省直管縣的政策目標(biāo)應(yīng)當(dāng)錨定為農(nóng)村的發(fā)展穩(wěn)定托底。市場經(jīng)濟(jì)、城市化是把雙刃劍，在獲得經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)，勢必同時(shí)會(huì)造就一些相對弱勢的地區(qū)、產(chǎn)業(yè)和人群。相對于城市，農(nóng)村無疑是弱勢的，政府要為農(nóng)村發(fā)展托底，要防止城市化這個(gè)火車在轟隆向前時(shí)僅矚意城市而將農(nóng)村落下。這當(dāng)然是一篇大文章，但在行政改革層面，就表現(xiàn)為省直管縣。具體而言，一是通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，保證農(nóng)業(yè)縣在運(yùn)轉(zhuǎn)、民生、基本公共服務(wù)等方面的需要，而這正是財(cái)政部門早已施行的縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。未來，還應(yīng)進(jìn)一步在保障內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)上下功夫。二是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)，要通過健全體制機(jī)制，將城市的工商業(yè)資本、人力資本等，通過市場機(jī)制合理、有序地引導(dǎo)到農(nóng)村和農(nóng)業(yè)之中，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營向現(xiàn)代化、規(guī)模化方向發(fā)展。三是深化農(nóng)村土地制度改革，建立城鄉(xiāng)之間要素平等交換、自由流動(dòng)的機(jī)制，共享增長與繁榮?？傊Ｗo(hù)農(nóng)村、穩(wěn)定農(nóng)村并不意味要將其與城市隔絕開來，而是一方面擁抱市場和城市，另一方面由政府出面，為其中可能蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)托住底，保證城市與農(nóng)村共享增長與繁榮。

一旦政策目標(biāo)確定“省直管縣的出路”這一命題本身已經(jīng)不成立了。不過，按照新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃，在廣大的中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，確有一些縣要通過主動(dòng)作為，將其培育為未來城鎮(zhèn)體系一個(gè)節(jié)點(diǎn)，因此需要通過省直管縣這種方式導(dǎo)入資源、導(dǎo)入機(jī)會(huì)。對于這些縣，即使實(shí)行省直管，也只是一個(gè)方式和階段問題，當(dāng)其城市規(guī)模、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、非農(nóng)人口達(dá)到一定的程度，已具備城市的內(nèi)核時(shí)，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)撤縣設(shè)市、或并入更大的區(qū)塊發(fā)展。這一邏輯同樣適用于在較長時(shí)期仍然以農(nóng)業(yè)為主的縣，長遠(yuǎn)而言，只有具備條件，就應(yīng)當(dāng)獲得順利轉(zhuǎn)向城市政區(qū)的機(jī)會(huì)。

2.修訂設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，盡快重啟撤縣改市政策

城鎮(zhèn)化的過程同時(shí)也是部分農(nóng)村政區(qū)轉(zhuǎn)化為城市政區(qū)的過程?；谖覈鞘谢默F(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)當(dāng)盡快重啟縣改市政策，一方面為省直管縣政策減負(fù)，另一方面對接新的政策出口。我們注意到，民政部冰凍多年撤縣設(shè)市政策的背后，是對各地競相爭取行政級(jí)別、權(quán)力、機(jī)構(gòu)、編制等上位的熱烈訴求的畏懼與無力阻擋。因此，一旦要重新啟動(dòng)縣改市政策，首先要解決的就是設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)問題。對此，我認(rèn)為需要掌握以下幾個(gè)要點(diǎn)，第一，不宜再像1993年那樣制訂出基于GDP、財(cái)政收入等量化指標(biāo)，原因很簡單，因?yàn)橐坏┒ㄖ笜?biāo)，就免不了下面“做指標(biāo)”，面對諸多完全符合定量指標(biāo)、但實(shí)質(zhì)上有水分的改市要求，民政部怎么選擇都不會(huì)令各方滿意。第二，要適度弱化行政級(jí)別與權(quán)力大小之間過于緊密的關(guān)聯(lián)。從過往的經(jīng)驗(yàn)上看，通過升格為市獲得更高的行政級(jí)別、更大的權(quán)力、更多的資金支持是一些本來不具備設(shè)市條件的縣采取種種措施“霸王硬上弓”、創(chuàng)造條件升格的主要?jiǎng)右?。這一條不改，重啟縣改市政策，仍然將面臨極大的不確定性。第三，操作上可先對東部眾多已經(jīng)事實(shí)上城市化的縣或鎮(zhèn)，對其進(jìn)行設(shè)市確認(rèn)。對于廣大的中西部而言，一方面要追認(rèn)部分已經(jīng)發(fā)展起來的縣設(shè)市，另一方面則通過預(yù)先設(shè)市、提前設(shè)市來主動(dòng)培育一批節(jié)點(diǎn)城市，以優(yōu)化我國城市體系，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

3.測試市縣聯(lián)系度，合理推進(jìn)縣改區(qū)

基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的考量，對一些在地理位置上鄰近中心城市，與其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等關(guān)聯(lián)度極強(qiáng)的縣，其發(fā)展方向就不是設(shè)市、而應(yīng)當(dāng)是改區(qū)。市場經(jīng)濟(jì)是自動(dòng)擴(kuò)展的經(jīng)濟(jì)，能自動(dòng)地將周圍的要素、空間等內(nèi)卷到某種自發(fā)的秩序之中，進(jìn)而獲得區(qū)域協(xié)同、規(guī)模發(fā)展的巨大效應(yīng)，這在長三角、珠三角已經(jīng)看得十分清楚。對此，只能順應(yīng)，不能違背，絕不能因一縣之私、一人之私，將這些應(yīng)當(dāng)同周遭城市協(xié)同發(fā)展的縣也變成市。原因很簡單，在我國現(xiàn)行體制下，多一個(gè)市，就多一道行政藩籬，就多一道阻隔要素流動(dòng)的無形之墻。這對于與臨近中心城市已事實(shí)上融為一體的縣而言，有百害而無一利。具體操作上，可通過一系列指標(biāo)，測試縣與鄰近市的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系強(qiáng)弱程度判別：凡是那些與中心城市空間距離較近、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系度高、資金人員信息往來頻密的縣，其行政建制上的取向都是改區(qū)，以維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在聯(lián)系，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的逐漸生成。

4.市縣關(guān)系：從“市轄縣”、“市管縣”到市縣分治和跨區(qū)域協(xié)作

必須說明，省直管縣改革觸動(dòng)的是市縣關(guān)系，而不是市本身的存廢。正如本文一再想闡明的那樣，城市化進(jìn)程意味著越來越多的城市型政區(qū)的出現(xiàn)，意味著一些原來是農(nóng)村的縣將變

成市。除了那些可改成區(qū)的縣將融入市、成為市的一部分以外，那些撤縣設(shè)市的縣、那些未來仍然是縣的縣，與市之間應(yīng)當(dāng)是平行關(guān)系而非所轄關(guān)系。市縣各自在特定的區(qū)域內(nèi)實(shí)施行政管理，相互之間的往來與交換主要基于市場原則，將來也會(huì)根據(jù)具體需要發(fā)展出某種跨行政區(qū)的合作關(guān)系等，總之，市縣之間的關(guān)系是分治、平等、共存而非替代與包含。進(jìn)一步地，在更多的農(nóng)村型政區(qū)演變成為城市政區(qū)之后，邏輯上的確會(huì)引出省如何管理眾多市縣的難題。這是一篇大文章，既涉及到省級(jí)行政區(qū)改革、也涉及到政府與市場的邊界劃分、政府職能轉(zhuǎn)變、政府間事權(quán)清單以及政府管理創(chuàng)新等多方面的問題?？梢韵胂筮@是一個(gè)復(fù)雜、漫長的過程。但正是這樣一個(gè)問題引出另一個(gè)問題，解決一個(gè)舊問題又迎來一個(gè)新問題，才可能在不傷筋動(dòng)骨的情況下促使結(jié)構(gòu)性變革緩慢地發(fā)生。而這正是我國漸進(jìn)式改革的內(nèi)在邏輯。關(guān)鍵在于改革方向的穩(wěn)定明確、改革節(jié)奏的把握以及永遠(yuǎn)向前的改革態(tài)度。

總之，省直管縣問題的實(shí)質(zhì)是城市化進(jìn)程中縣的出路問題，是城市化進(jìn)程中我國城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化、城鄉(xiāng)一體化中的一個(gè)問題。就“省直管縣”論“省直管縣”是沒有出路的，必須將其與更深刻的背景相聯(lián)系(城

市化)，必須將其與更大的系統(tǒng)對接(行政區(qū)劃改革)，必須與“撤縣設(shè)市”、“縣改區(qū)”等配套推進(jìn)，才能看清楚當(dāng)前關(guān)于省管縣問題的出處和解決問題的出路，才能在紛繁復(fù)雜的各方訴求中堅(jiān)持省直管縣的政策初衷與方向，穩(wěn)步推動(dòng)省直管縣改革向縱深推進(jìn)。

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【責(zé)任編輯寇明風(fēng)】

中圖分類號(hào)：F812.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672- 9544（2016）02- 0011- 05

〔作者簡介〕馮俏彬，教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樨?cái)政理論及政策、財(cái)政體制、政府預(yù)算。

〔收稿日期〕2015-10-29