傅志華　陳龍

(中國財政科學(xué)研究院，北京　100412)

深化財政治理改革需謹(jǐn)防民粹主義思潮

傅志華陳龍

(中國財政科學(xué)研究院，北京100412)

內(nèi)容提要：民粹主義是當(dāng)今世界各國治理難題。雖然從表面上看，民粹主義與黨的群眾路線都是對公眾訴求的回應(yīng)，但二者有著本質(zhì)的區(qū)別。民粹主義假借“民意”之名，其諸多觀點似是而非，已對我國財政改革產(chǎn)生了較大壓力。確保我國財政改革的正確方向，需要保持改革定力，分清改革主次，依次分步推進(jìn)。同時，反思民粹主義“原始土壤”的誘因，樹立共享、公正的財政觀，增強改革的針對性、協(xié)同性。

民粹主義群眾路線財政改革治理難題

近代以來，民粹主義思潮一直是世界上許多國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和轉(zhuǎn)型中面臨的治理難題。無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，特別是一些新興市場經(jīng)濟(jì)國家和轉(zhuǎn)型國家，都不同程度上遭遇過或者正在遭遇民粹主義的困擾。如何應(yīng)對民粹主義思潮及其政策訴求，在很大程度影響到一個國家的治理模式選擇，也必然影響到國家的穩(wěn)定和發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型進(jìn)入關(guān)鍵時期，打著各種旗號、以多種面孔表現(xiàn)的民粹主義觀點和思潮泛起，一些人在收入分配、稅收負(fù)擔(dān)、民眾福利等方面提出貌似“為民請命”，實則不切實際、不合國情、不利國家治理現(xiàn)代化的訴求和過分政策主張，對財政改革與發(fā)展帶來了巨大壓力，并有可能激化政府與民眾在財政政策預(yù)期上的對立情緒，帶來諸多消極影響。目前，我們正立足于國家治理現(xiàn)代化推動財政治理改革深化和現(xiàn)代財政制度建設(shè)，必須充分認(rèn)識和有效破除民粹主義傾向的不良影響。

一、民粹主義是當(dāng)今世界各國治理難題

民粹主義是19世紀(jì)后半期興起的一種社會思潮。此后，幾經(jīng)變遷，在不同的國家和不同的發(fā)展階段，民粹主義呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式。盡管民粹主義在各國的表現(xiàn)形式不一，但基本上都是打著“人民”的旗號，是對公眾因經(jīng)濟(jì)利益、身份認(rèn)同等因素引起的不安全的回應(yīng)。近些年來，民粹主義在世界范圍內(nèi)的崛起，已成為當(dāng)今世界各國治理難題。它不僅給全球化縱深發(fā)展蒙上了一層陰影，而且給各國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展帶來諸多負(fù)面影響。例如，近些年來美國興起的民粹色彩濃厚的“茶黨運動”，反對奧巴馬政府的經(jīng)濟(jì)刺激計劃和醫(yī)療改革方案；2011年10月美國發(fā)生了“占領(lǐng)華爾街”運動，提出“99%反對1%”的口號，并且這一運動的模式在近一百個國家中得到效仿；歐洲在移民問題上出現(xiàn)的排外情緒以及種族主義思想的蔓延，對其經(jīng)濟(jì)社會政策帶來非常大的壓力。

縱觀世界各國發(fā)展史，能否正確應(yīng)對和處理民粹主義的訴求，不僅體現(xiàn)了政府的治理能力，而且成為一個國家保持穩(wěn)定和走向繁榮的重要因素。民粹主義對社會不公正、收入差距過大、政治腐敗等社會問題的批判，在公眾之間極易引起共鳴，產(chǎn)生強大的輿論及其他形式的社會力量，并可能引發(fā)極端化、非理性的觀念與行為，影響國家政策和政府決策。如果一味地迎合民粹主義的訴求，則可能使國家偏離正確的“航向”，甚至引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會危機。拉美國家陷入“中等收入陷阱”即是較為典型的一例。雖然在表象上看導(dǎo)致拉美國家陷入“中等收入陷阱”的因素比較多，如技術(shù)創(chuàng)新不足、未能及時轉(zhuǎn)化發(fā)展模式、宏觀政策出現(xiàn)偏差、過早退出工業(yè)化等，但其深層次原因卻在于民粹主義的影響。為迎合公眾的不同訴求，拉美一些國家采取了包括限制外資和外國企業(yè)、強制提高工資等一系列的政策，特別是仿效發(fā)達(dá)國家的福利制度，實施福利趕超，導(dǎo)致債臺高筑、增長停滯等一系列不良后果，進(jìn)而跌入中等收入陷阱。20世紀(jì)90年代，原蘇聯(lián)東歐轉(zhuǎn)軌國家中大多長時間陷入經(jīng)濟(jì)衰退、社會動亂和政局動蕩之中，其中一個重要因素乃是激進(jìn)式“民主化”改革背景下的民粹主義思潮泛濫。自2009年以來歐洲一些國家出現(xiàn)的主權(quán)債務(wù)危機，也與民粹主義有很大關(guān)聯(lián)。在民粹主義影響下，歐洲國家普遍實行高福利制度，導(dǎo)致財政支出過度擴(kuò)張、國債負(fù)擔(dān)沉重，為主權(quán)債務(wù)危機埋下伏筆。當(dāng)全球經(jīng)濟(jì)放緩之時，這些國家出現(xiàn)主權(quán)債務(wù)危機在所難免。同樣，如果對民粹主義置之不理，就會積聚矛盾，形成較大的社會風(fēng)險，也不利于國家的健康穩(wěn)定發(fā)展?？傊?，實現(xiàn)國家的穩(wěn)定和繁榮，必須積極穩(wěn)妥地應(yīng)對和處理民粹主義的訴求。

二、民粹主義主張看似強調(diào)群眾利益，實際上與黨的群眾路線完全相悖

群眾路線是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和根本工作路線，傾聽群眾的呼聲、了解并滿足群眾的合理訴求是我們處理事務(wù)的原則。雖然從表面上看，民粹主義與黨的群眾路線都是對公眾訴求的回應(yīng)，但二者有著本質(zhì)的區(qū)別。這一區(qū)別集中體現(xiàn)在公眾訴求內(nèi)容、表達(dá)與回應(yīng)方式上的理性與非理性之上。具體而言：

1.訴求內(nèi)容的合理性。黨的群眾路線不是一味地討好公眾，而是對理性的公眾訴求的回應(yīng)、引導(dǎo)和保障。公眾訴求最終表現(xiàn)為利益。理性的公眾訴求，通常是在利益關(guān)系上能夠做到統(tǒng)籌兼顧，不片面強調(diào)某一利益。這些利益關(guān)系主要包括個人利益、群體利益與公共利益的關(guān)系，短期利益與長期利益等利益關(guān)系等。黨的群眾路線要求兼顧這些利益關(guān)系，實現(xiàn)多種利益關(guān)系的平衡；而民粹主義通常追求狹隘的利益關(guān)系，如只注重當(dāng)前短期的物質(zhì)利益而忽視長期利益、只注重個人和群體的利益而忽視公共利益。

2.訴求表達(dá)與回應(yīng)方式上的理性。黨的群眾路線，一個重要特征就是訴求表達(dá)與回應(yīng)方式上的理性。公眾以理性的方式選擇合理的訴求表達(dá)渠道，不走極端；政府將這些合理的訴求，反映到國家制度和政策中去，既不是形式主義，也不是一味地討好公眾。而民粹主義則在這方面表現(xiàn)為非理性，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是極端的理念及訴求表達(dá)方式。不僅表現(xiàn)為在公共場合、網(wǎng)絡(luò)媒體等非理性的謾罵、批判，有時甚至采取與政府對抗的極端表達(dá)形式。二是形式主義或盲目性的回應(yīng)方式。針對公眾訴求，政府及有關(guān)部門有時采取形式主義的回應(yīng)辦法，并不著眼于公眾的根本利益。這在政策上表現(xiàn)為盲目性、片面性，不僅無助于解決問題，而且有可能使問題更為復(fù)雜、更加難以處理，從而走向解決問題的反面。

客觀而言，民粹主義主張對社會分配不公、貧富不均、政府腐敗及不作為等社會問題的批判，具有一些積極因素，反映了一些合理的社會訴求，但其對事物的認(rèn)識以及解決問題的方案，卻要么帶有過度理想主義色彩，空洞而不切實際，要么走向盲目極端化，因而好的名義動機下往往出現(xiàn)不好的結(jié)果。普林斯頓大學(xué)政治學(xué)教授揚·維爾納·穆勒曾形象地指出：“民粹主義里沒有‘人民’”?？傊?，民粹主義與黨的群眾路線相悖，二者有著本質(zhì)區(qū)別，不能將二者混淆。旗幟鮮明地反對民粹主義，是黨的群眾路線的必然要求。

三、警惕民粹主義思潮對我國財政改革的壓力與不良影響

隨著全面轉(zhuǎn)型時期諸多經(jīng)濟(jì)社會矛盾的出現(xiàn)，理論界和社會上逐漸出現(xiàn)了明顯的民粹主義思潮和傾向。特別是社會不公引起的矛盾，更是容易引發(fā)激進(jìn)觀念，產(chǎn)生非理性民粹主義，真正、合理的公眾訴求往往被非理性的要求所掩蓋。非理性民粹主義，將會導(dǎo)致社會的激進(jìn)與盲從，難以達(dá)成理性的社會共識。如果在政策決策中，一味呼應(yīng)這種非理性民粹主義的訴求，就會陷入一種“非理性民粹主義”陷阱，危及社會穩(wěn)定與發(fā)展。在拉美、中東等地區(qū)都曾出現(xiàn)過這種陷阱，使當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展陷入一種停滯狀態(tài)。當(dāng)前，民粹主義已對我國財政改革產(chǎn)生了較大壓力，凡涉及利益調(diào)整的財政改革與政策措施，毫無例外地面臨一邊倒的輿論壓力和民意壓力——“稅收(收費)越少越好”，“民生福利支出越多越好”。如果一味遷就如此非理性的民意主張，政府財政收支矛盾必然走向惡化，財政改革和現(xiàn)代財政制度建設(shè)必然落空，國家治理現(xiàn)代化更無從談起?？傮w而言，財政發(fā)展與改革需要警惕以下四種主要的民粹主義觀點或論點：

1.福利趕超論。在各種非理性民粹主義觀點中，頗具模糊性和危害性的當(dāng)屬“福利趕超論”。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對福利的期望也越來越高。誠然，我們改革、發(fā)展的根本目的，就是提高人們生活和福利水平、讓人們共享發(fā)展的成果，但如果超越國家財力和社會發(fā)展?fàn)顩r，大搞平均式的福利主義，就很容易陷入“福利主義”的泥潭，使國家發(fā)生嚴(yán)重的財政和債務(wù)危機，勢必影響國家發(fā)展的可持續(xù)性，甚至出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長停滯。拉美、歐洲等一些國家發(fā)展中遇到的財政和債務(wù)危機，主要就是由于福利趕超或福利超載所致。忽視發(fā)展水平的福利趕超雖然愿望良好，但結(jié)果卻可能適得其反。當(dāng)前，這種“福利趕超論”在社會上非常有市場，給福利制度和財政制度改革造成了極大壓力。

2.稅收原罪論。這種觀點認(rèn)為政府是不得不容忍的一個“惡”，和政府的運行相關(guān)的“稅”本身就是“惡”，只要一提到稅就認(rèn)為是不好的，并認(rèn)為稅是有原罪的，將當(dāng)前社會諸多問題的根源最終歸結(jié)為稅，傾向于少征稅或不征稅。對于開征新稅，更是堅決反對。這種偏向，沒有認(rèn)識到稅的本質(zhì)和存在的必然性，顯然也是非理性的。這對于調(diào)整、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，包括開征房地產(chǎn)稅、改革個人所得稅、消費稅等都帶來較大壓力。特別是對于宏觀稅負(fù)的不正確理解和認(rèn)識，更是起到推波助瀾的作用。

3.財政必然支持論。這種觀點認(rèn)為各行業(yè)、地區(qū)的發(fā)展，都離不開國家財政、稅收政策的支持。財稅支持似乎成了“萬能鑰匙”，國家要鼓勵發(fā)展什么，就似乎需要研究出臺相應(yīng)的財政、稅收優(yōu)惠支持措施。一些地區(qū)、行業(yè)甚至將謀求財稅支持作為其發(fā)展的重要措施，出現(xiàn)了“跑部錢進(jìn)”、“僵尸企業(yè)”、“貧困成為稱號”等現(xiàn)象。財稅支持過多過濫，不僅會肢解稅基，降低財政支持的效率，影響財政收入的穩(wěn)定性，而且可能會造成更多的經(jīng)濟(jì)扭曲。

4.財政改革速決論。這種觀點希望財政改革“畢其功于一役”，在較短的時間內(nèi)完成。它又可具體分為兩種情況：一是改革一蹴而就論。這種觀點忽視了財政改革本身的復(fù)雜性，以及與體制、制度和其他社會問題的關(guān)聯(lián)性，希望財政改革一步到位。例如，在稅收法定上，不切實際地希望短期內(nèi)迅速完成由稅收條例到稅收法律的轉(zhuǎn)換；在稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整上，不顧我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)狀況和居民收入水平，希望將西方國家的稅制結(jié)構(gòu)移植到我國，快速調(diào)整我國間接稅與直接稅的比例。二是形式財政民主論。這種觀點倡導(dǎo)不受約束和限制的財政公開、預(yù)算參與等，只追求財政民主的形式，而忽視其質(zhì)量。實際上，轉(zhuǎn)型社會的財政公開、公眾參與是一把“雙刃劍”。與成熟、穩(wěn)定的現(xiàn)代社會體制不同，轉(zhuǎn)型社會須注重財政公開、公眾參與的形式和程度，并考慮其技術(shù)性、公眾的知識素養(yǎng)和能力等約束條件。過度或不當(dāng)?shù)母母锊粌H不會帶來社會的穩(wěn)定，相反，會成為誘發(fā)社會失序的一個重要因素。

四、保持定力，深化改革，遏制民粹傾向的不良影響

民粹主義假借“民意”之名，其諸多觀點似是而非，極具迷惑性和危害性。如果一味順應(yīng)民粹主義的訴求，就可能綁架政府財政政策，將財政改革引向歧途。確保我國財政改革的正確方向，需要保持改革定力，分清改革主次，依次分步推進(jìn)，并注重系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)、配合，抵制民粹主義的不良影響。同時，反思民粹主義“原始土壤”的誘因，樹立共享、公正的財政觀，增強改革的針對性、協(xié)同性。

(一)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與福利提升之間的平衡，注重對公眾福利期望值管理

社會福利往往是民粹主義吸引公眾最響亮的口號。實際上，提升社會福利水平，也是我國改革和發(fā)展目標(biāo)的根本所在。不過，二者的區(qū)別在于是否倡導(dǎo)理性的社會福利水平——與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相符的社會福利水平。民粹主義的福利訴求，因與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相脫節(jié)，往往成為“空中樓閣”，或產(chǎn)生“竭澤而漁”的后果。我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財力狀況，不足以承擔(dān)起人口規(guī)模巨大、水平較高的福利制度，并且社會福利具有“剛性”特點，因此，我國需要處理好短期福利與長期福利的關(guān)系，制定符合實際的社會福利制度，避免“竭澤而漁”。在當(dāng)前公眾福利期望值與滿意度存在一定差距的情況下，一方面，制定理性的福利提升計劃，建立與國情相適應(yīng)的福利制度，調(diào)整收入分配政策，促進(jìn)我國社會福利水平的逐步提升，提高公眾的福利滿意度；另一方面，加強對民眾期望值的管理。通過正面宣傳和正確引導(dǎo)，使民眾對于福利水平改善和提高有一個相對合理的期望。特別是要公眾清楚人均消費能力和福利水平有限將是一個長期的事實，只能漸進(jìn)改善，不能不顧國情去追求過高福利。

(二)樹立共享和正義的財政理念，增強改革的協(xié)同性，消除滋生民粹主義的土壤

社會不公正、收入分配差距過大是導(dǎo)致民粹主義產(chǎn)生的重要原因。作為公共資源配置的基本手段和國家治理的重要支柱，財政對于調(diào)節(jié)收入分配、維系社會公正至關(guān)重要。樹立共享和正義的財政理念，增強改革的協(xié)同性，讓全體人民共享改革發(fā)展的成果，則是消除滋生民粹主義土壤的重要手段。為此，一是深化社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的改革，增強與財政改革的協(xié)同性。充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財力供給狀況，建立更加公平、更為持續(xù)的社會保障制度；促進(jìn)教育公平，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域教育差距，推動公共教育協(xié)調(diào)發(fā)展；確定合理的醫(yī)療衛(wèi)生投入機制，全面提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平。二是優(yōu)化稅收制度，降低公眾的稅負(fù)感。當(dāng)前我國公眾的稅負(fù)感較重，與公共服務(wù)、稅制結(jié)構(gòu)、稅費結(jié)構(gòu)等因素有關(guān)。為此，需要在提升公共服務(wù)水平的基礎(chǔ)上，實行清稅減費與統(tǒng)籌稅費格局、優(yōu)化稅制有機結(jié)合，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)水平。清理、規(guī)范政府性基金、收費，降低社會保障繳費率，加快推進(jìn)費改稅。適當(dāng)降低增值稅一般納稅人稅率，并合并簡化稅率結(jié)構(gòu)；加快開征房地產(chǎn)稅、環(huán)保稅，優(yōu)化、調(diào)整個人所得稅、消費稅等稅種。

(三)創(chuàng)新支持方式，提高財政支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的效率

一是清理有悖于市場公平和不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政補貼和稅收優(yōu)惠政策。合理界定財政的支出責(zé)任和補貼界限，建立遴選機制和淘汰機制，將支持的重點轉(zhuǎn)向科技創(chuàng)新和工業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步完善研發(fā)費用加計扣除、技術(shù)研發(fā)準(zhǔn)備金等政策，加大投資抵免力度，支持自主創(chuàng)新。二是創(chuàng)新支持方式。設(shè)立國家級產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新引導(dǎo)基金等專項基金，采取市場化運行模式，吸引社會資金支持創(chuàng)新、發(fā)展，并引入第三方評價機制；整合財政專項資金，加大對科技研發(fā)、技術(shù)升級、節(jié)能減排等支持力度，并完善退出機制。三是加快推進(jìn)財政體制改革?？s小專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，增強轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性、合理性和法制性，消除“跑部錢進(jìn)”的制度根源。四是調(diào)整公共投資的內(nèi)容與方式。圍繞經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和生產(chǎn)生活中的短板，加大緊缺性公共投資力度，并采取公私合作(PPP)、政府購買服務(wù)、投資引導(dǎo)基金等多種形式，激發(fā)社會有效投資。

(四)構(gòu)建有序、適度的預(yù)算公開和參與機制，打造“政府——社會”新型合作關(guān)系

預(yù)算在社會治理創(chuàng)新中具有諸多潛在的價值。作為信息中介，預(yù)算構(gòu)建了政府與公眾更為真切了解雙向需求的橋梁。作為物質(zhì)中介，預(yù)算通過對公共資源的配置，公眾參與國家治理有了更為實在的“抓手”，滿足公眾的社會存在感和自我實現(xiàn)的需要，有利于培育公眾的責(zé)任意識和參與理性。以預(yù)算的信息表達(dá)與協(xié)商，實現(xiàn)政府和公眾偏好的雙向傳遞，在公共生活中形成一種開放的、充滿活力的“意見形成”過程，使社會合作各方以理性的表達(dá)方式來代替非理性的表達(dá)方式，通過利益調(diào)節(jié)、追求激勵相容(共融)與公共利益，逐漸走向公共理性。發(fā)揮預(yù)算的內(nèi)在價值，以預(yù)算為信息中介和物質(zhì)中介，打造“政府——社會”新型合作方式，縮短國家與公眾之間的“距離”，促進(jìn)由“公共管理”到“公共治理”、由“普通公眾”到“理性的積極公民”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新。為此，需要積極穩(wěn)妥的推進(jìn)預(yù)算公開，構(gòu)建符合我國制度特點的預(yù)算協(xié)商和參與機制，注重防范各種風(fēng)險，加強與其他改革的協(xié)調(diào)和配合。

(五)直面現(xiàn)實，敢于擔(dān)當(dāng)，打造負(fù)責(zé)任的政府形象

面對轉(zhuǎn)型時期復(fù)雜的社會現(xiàn)象，我們應(yīng)當(dāng)保持定力，敢于擔(dān)當(dāng)，堅定不移地推進(jìn)各項財政改革與制度建設(shè)。從目前來看，凡中央已經(jīng)明確方向、看準(zhǔn)了的涉及國家長治久安的財稅改革措施，包括房地產(chǎn)稅收制度改革、環(huán)境保護(hù)稅收制度改革，以及醫(yī)改、養(yǎng)老保險等社保領(lǐng)域的相關(guān)改革，一俟時機成熟即大膽推進(jìn)。財稅改革中許多措施宜早不宜遲，

久拖不決或半途而廢，將帶來巨大的改革成本和社會轉(zhuǎn)型成本。尤其是涉及既得利益調(diào)整的財政改革，要有迎難而上的改革決心。某種程度上說，自古以來的財政改革就是一部驚心動魄的既得利益調(diào)整的歷史，我們今天的財政改革同樣如此，要旗幟鮮明地強調(diào)個人的、局部的、眼前的利益服從于國家的、全局的、長遠(yuǎn)的利益，真正打造負(fù)責(zé)任的政府形象。

〔1〕傅志華.應(yīng)重視持續(xù)繁榮期對民眾福利期望值的管理，中國經(jīng)濟(jì)時報，2011.9.1

〔2〕樊綱，張曉晶.“福利趕超”與“增長陷阱”：拉美的教訓(xùn).管理世界，2008.9.

〔3〕揚·維爾納·穆勒.民粹主義里沒有“人民”.南風(fēng)窗，2013年第10期.

〔4〕斯·齊澤克，查日新.抵御民粹主義誘惑(上、下).國外理論動態(tài)，2007年第9期、第10期.

【責(zé)任編輯成丹】

F812.2

A

1672-9544（2016）10-0025-04

2016-09-10

傅志華，研究生部主任，研究員，博士生導(dǎo)師，研究方向為財稅理論與政策；陳龍，研究員，研究方向為財稅理論與政策。