苗　雨

(山東政法學(xué)院，山東 濟(jì)南　250014)

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法治的歷史發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

苗雨

(山東政法學(xué)院，山東 濟(jì)南250014)

[摘要]中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法治歷經(jīng)建國前、建國至改革開放前、改革開放至十八大和十八大之后四個主要發(fā)展階段，黨內(nèi)法治建設(shè)從自發(fā)到自覺，其狀況間有反復(fù)，螺旋上升，中國共產(chǎn)黨既經(jīng)歷過法治不彰的困苦,又從中汲取了黨內(nèi)法治建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)。黨內(nèi)法治建設(shè)作為法治中國建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，需要通過完善黨內(nèi)法規(guī)，保障黨員黨內(nèi)權(quán)利，細(xì)化民主集中制，進(jìn)而規(guī)范公權(quán)力，以求在新的歷史階段實(shí)現(xiàn)“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”的改革目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī)；法治；依法執(zhí)政

“一般認(rèn)為，法治是內(nèi)在于通過法律限制和控制政治權(quán)力這一原則的”*夏勇、李林、[瑞士]麗狄婭·芭斯塔·弗萊納主編：《法治與21世紀(jì)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版，第3頁。，現(xiàn)代性的法治都意味著對公權(quán)力的限制和對私權(quán)利的保護(hù)，從這兩個指標(biāo)出發(fā)，對中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法治歷史發(fā)展進(jìn)行考察，可以發(fā)現(xiàn)，在黨的發(fā)展歷程中，黨內(nèi)法治從無到有，從自發(fā)到自覺，間有波折，基本呈現(xiàn)螺旋上升的態(tài)勢。中國共產(chǎn)黨成立近百年，度過了從新民主主義革命到改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)一系列不同的歷史階段，經(jīng)歷了從革命黨到執(zhí)政黨的身份轉(zhuǎn)變。在不同的歷史時期，黨組織對黨內(nèi)法治建設(shè)有不同的需要，黨內(nèi)法治也表現(xiàn)出不一樣的特征，而黨內(nèi)法治狀況的好壞也對黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)造成了不同的影響?？梢哉f，目前中國共產(chǎn)黨對黨內(nèi)法治的理解和態(tài)度，是從持續(xù)的黨內(nèi)法治實(shí)踐中形成的，是對黨內(nèi)法治歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的深刻總結(jié)。

一、建國以前的中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法治建設(shè)

從黨的創(chuàng)建到新中國成立這一時期,中國共產(chǎn)黨一直以革命黨的身份與當(dāng)時實(shí)際統(tǒng)治中國的政治力量斗爭與合作,尚未取得整個國家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。“法治”一詞，從其創(chuàng)始直至現(xiàn)今通解，都與國家密不可分，“法治”含義的簡化版釋義通常稱為“依法治國”，“法治”中的法多指“國法”。當(dāng)使用“法治”一詞時，必然存在一個統(tǒng)一的主權(quán)國家已經(jīng)成為無需贅言的前提。但是，對這一時期的中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法治狀況進(jìn)行分析與評價，則更多需要從理論與價值層面去考慮問題，而不是單純的看中國共產(chǎn)黨是否遵守了當(dāng)時的國家法律。以南昌起義為標(biāo)志點(diǎn)，又可以將這一時期分為前后兩個階段。前一個階段，中國共產(chǎn)黨只是作為當(dāng)時中國數(shù)個在野黨中的一個，沒有掌握實(shí)際統(tǒng)治權(quán)和暴力工具，而后一個階段，中國共產(chǎn)黨在其有效統(tǒng)治區(qū)域內(nèi)，可以說已經(jīng)具有了一個國家或政府的雛形了。

從中國共產(chǎn)黨創(chuàng)立到南昌起義這一階段，中國共產(chǎn)黨基本處于秘密狀態(tài)，難以取得合法的身份與自由活動的空間。這是因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨的基本綱領(lǐng)和政治訴求是與當(dāng)時的國家憲法和法律相抵觸的*中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會通過的《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》明確規(guī)定,本黨綱領(lǐng)如下：(1)革命軍隊(duì)必須與無產(chǎn)階級一起推翻資本家階級的政權(quán)，必須支援工人階級，直到社會的階級區(qū)分消除為止；(2)承認(rèn)無產(chǎn)階級專政，直到階級斗爭結(jié)束，即直到消滅社會的階級區(qū)分；(3)消滅資本家私有制，沒收機(jī)器、土地、廠房和半成品等生產(chǎn)資料，歸社會公有；(4)聯(lián)合第三國際。具有黨章性質(zhì)的中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)，與當(dāng)時的封建主義乃至資本主義制度是絕對抵觸的。，但這并不能說明幼年的中國共產(chǎn)黨就是暴力的，反法治的。首先，在建黨初期，中國共產(chǎn)黨并沒有采取暴力革命的方式進(jìn)行活動，而是以領(lǐng)導(dǎo)合法的工人運(yùn)動作為主要的斗爭手段。其次，當(dāng)時的軍閥政府都是暴力專制的政府，其所制定的憲法、法律，多為惡法或廢法，加之軍閥割據(jù)混戰(zhàn)，造成國家整體法制的混亂不堪，難言存在具有統(tǒng)一性、有效性的法律制度。最后，當(dāng)時的中國共產(chǎn)黨的政治目標(biāo)正是要消除內(nèi)亂，建設(shè)民主、和平國家，賦予工人、農(nóng)民、女性以平等的基本人權(quán)，這些政治訴求都是完全符合法治要求的。而恰恰是這種單純尋求“合法運(yùn)動”來進(jìn)行社會主義革命的方針*1927年“八七會議”后，陳獨(dú)秀依然堅(jiān)持“二次革命論”，認(rèn)為蔣介石建立反動政權(quán)后，社會性質(zhì)已經(jīng)變?yōu)橘Y本主義占優(yōu)的社會，共產(chǎn)黨和無產(chǎn)階級只需通過合法運(yùn)動來等待進(jìn)行社會主義革命。參見陳至立主編：《中國共產(chǎn)黨建設(shè)史》，上海人民出版社1991年版，第177頁。，導(dǎo)致中國共產(chǎn)黨在一系列反革命政變和長期白色恐怖中損失巨大。在黨內(nèi)制度建設(shè)上，中國共產(chǎn)黨在這一時期分別制定了《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》、《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》、《教育宣傳委員會組織法》和一系列決議案等重要的黨內(nèi)法規(guī)。這些黨內(nèi)法規(guī)在形式上不夠完善，在內(nèi)容上不夠全面和嚴(yán)謹(jǐn)，加之外部環(huán)境惡劣，黨內(nèi)法規(guī)在組織上體現(xiàn)出了較強(qiáng)的集權(quán)性和紀(jì)律性。而在實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)沒有得到很好的施行，黨的紀(jì)律也沒有得到很好的遵守*如《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》、二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》及第一、第二次修正章程都規(guī)定“本綱領(lǐng)須經(jīng)全國代表大會三分之二代表同意，始得修改”，“修改黨章的權(quán)限屬于全國代表大會。本黨章的解釋權(quán)屬于中央執(zhí)行委員會”，但黨章的部分內(nèi)容卻被中央(擴(kuò)大)執(zhí)行委員會(中央委員會)、中央政治局通過的“議決案”、“通告”等修訂。參見何益忠：《黨的創(chuàng)立及國民革命時期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)述論》，載《湖北社會科學(xué)》2010年第6期。。當(dāng)然，這與中國共產(chǎn)黨政治實(shí)力弱小，缺乏必要的控制權(quán)力不無關(guān)系，從這一時期的黨的章程來看，二大至四大的黨章，對于黨員違反黨的紀(jì)律的處罰形式，僅有開除一種，黨的五大才增加警告和留黨察看。這些處罰手段對于缺乏共產(chǎn)主義信仰的黨員來說，實(shí)在缺乏約束力。

南昌起義揭開了中國共產(chǎn)黨以武裝斗爭反抗國民政府統(tǒng)治的序幕，中國共產(chǎn)黨于同年12月舉行的廣州暴動中首次建立起蘇維埃政權(quán)，并于1931年領(lǐng)導(dǎo)各革命根據(jù)地人民制定了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，工農(nóng)革命政權(quán)具備了基本的合法性。從這一時期開始，中國共產(chǎn)黨走上了領(lǐng)導(dǎo)武裝力量，奪取并鞏固政權(quán)的道路。中國共產(chǎn)黨掌握了一定的武裝力量和政治實(shí)力，加強(qiáng)黨的紀(jì)律，從嚴(yán)治黨成為中國共產(chǎn)黨的一項(xiàng)重要工作。1927年11月舉行的中共中央政治局?jǐn)U大會議做出的《政治紀(jì)律決議案》就著重強(qiáng)調(diào)了黨員紀(jì)律問題，但這一決議“在黨的歷史上開了一個以政治紀(jì)律為手段推行錯誤路線的懲辦主義的先例”*陳至立主編：《中國共產(chǎn)黨建設(shè)史》，上海人民出版社1991年版，第154頁。。雖然黨的五大修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》*本書編委會編：《中國共產(chǎn)黨歷次黨章匯編：1921～2002》，中國方正出版社2006年版，第70頁。首次明確提出和肯定了黨的民主集中制原則，使其得到黨章的保障，但在實(shí)際工作中，維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)人員的權(quán)威還是處于首要地位，黨內(nèi)法規(guī)的施行人治色彩濃厚。因此，違反黨內(nèi)法規(guī)的情形十分常見，黨的紀(jì)律難以得到有效維護(hù)，1938年張國燾叛黨便是極端代表。這一事件也促使黨的領(lǐng)導(dǎo)人深刻反省維護(hù)黨的紀(jì)律、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要性。 “1938年9月26日，中共中央政治局成立中央規(guī)則起草委員會，在黨的歷史上首次成立了負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)事務(wù)的機(jī)構(gòu)?！?周葉中：《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思考》，《法學(xué)論壇》2011年第4期。毛澤東在1938年10月召開的中國共產(chǎn)黨六屆六中全會上做了題為《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》的報告，在這一報告中毛澤東第一次明確提出黨內(nèi)法規(guī)的概念*毛澤東在報告中強(qiáng)調(diào)：“必須對黨員進(jìn)行有關(guān)黨的紀(jì)律的教育，既使一般黨員能遵守紀(jì)律，又使一般黨員能監(jiān)督黨的領(lǐng)袖人物也一起遵守紀(jì)律，避免再發(fā)生張國燾事件。為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動。”參見《毛澤東選集》第一卷，人民出版社2009年版，第528-529頁。。此次會議，劉少奇還做了《黨規(guī)黨法的報告》以教育黨內(nèi)同志*參見周葉中：《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思考》，《法學(xué)論壇》2011年第4期。。本次會議通過了《關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》、《關(guān)于各級黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》、《關(guān)于各級黨委暫行組織機(jī)構(gòu)的決定》等幾個黨內(nèi)法規(guī)，以健全黨的民主集中制，鞏固黨的團(tuán)結(jié)，黨內(nèi)法規(guī)繼續(xù)完善。

黨的六屆六中全會召開時，中國已經(jīng)全面進(jìn)入抗日戰(zhàn)爭時期。受戰(zhàn)爭影響，中國共產(chǎn)黨的七大直到1945年4月方才召開。在此期間，針對抗日戰(zhàn)爭的特殊形式，黨內(nèi)法規(guī)做出了一些調(diào)整，比較有代表性的如1942年9月1日做出的《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系決定》和《中央關(guān)于中央機(jī)構(gòu)調(diào)整及精簡的決定》等。其中，第一個《決定》確立了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，同時強(qiáng)調(diào)了黨政分開，黨要帶頭守法的基本精神*該《決定》指出“政權(quán)系統(tǒng)(參議會及政府)是權(quán)力機(jī)關(guān)，他們的法令帶有強(qiáng)制的性質(zhì)。黨委與政權(quán)系統(tǒng)的關(guān)系，必須明確規(guī)定。黨委包辦政權(quán)系統(tǒng)工作、黨政不分的現(xiàn)象與政權(quán)系統(tǒng)中黨員干部不遵守黨委決定、違反黨紀(jì)的行為，都必須糾正?！h的機(jī)關(guān)及黨員應(yīng)該成為執(zhí)行參議會及政府法令的模范。黨對參議會及政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，只能經(jīng)過自己的黨員和黨團(tuán)，黨委及黨的機(jī)關(guān)無權(quán)直接命令參議會及政府機(jī)關(guān)?！?。但這一時期的黨內(nèi)法規(guī)約束力依然有限，對于黨的組織建設(shè)和紀(jì)律約束只能通過整風(fēng)運(yùn)動的形式展開。1945年中共七大，對黨的章程做出重要修改，“對黨的民主集中制，對擴(kuò)大黨內(nèi)民主和實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，作了詳細(xì)的規(guī)定，增加了黨員的義務(wù)和權(quán)利的新條文”*本書編寫組編：《中國共產(chǎn)黨代表大會史》，新華出版社2012年版，第279頁。，并把服從黨的紀(jì)律規(guī)定為黨員的義務(wù)。會上，劉少奇同志在代表中央所作的《關(guān)于修改黨章的報告》中再次強(qiáng)調(diào)：“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則。”*中共中央文獻(xiàn)研究室、中共中央黨校編：《劉少奇論黨的建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1991年版，第400頁。然而，現(xiàn)實(shí)中黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況依然令人堪憂*劉少奇在1947年8月向黨中央的報告中說到：“我們干部強(qiáng)迫壓制群眾的作風(fēng)，脫離群眾，已達(dá)驚人程度”，“區(qū)村干部多年未改造，大多是完全不對群眾負(fù)責(zé)，不受群眾監(jiān)督，在工作中強(qiáng)迫命令，其中自私貪污及多占果實(shí)者甚多”，“脫離群眾最甚者，常為村中五大領(lǐng)袖，即支書、村長、武委會主任、治安員、農(nóng)會主任。一般黨員，一般村干部雖不都是壞的，內(nèi)部也常有矛盾，但多被壞干部統(tǒng)制，沒有黨內(nèi)民主，正派人受壓制，不能得勢，邪風(fēng)上升?！眳⒁娭醒霗n案館編：《劉少奇關(guān)于土地會議各地匯報情形及今后意見向中央的報告》，載《中共中央文件選集》(13)，中共中央黨校出版社1987年版，第687-689頁。，在此情形下，中國共產(chǎn)黨又再次通過整黨運(yùn)動的方式進(jìn)行整頓。

鑒于武裝奪取政權(quán)的需要，黨對軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)亟待加強(qiáng)，這一時期也是黨通過制定法規(guī)加強(qiáng)對軍隊(duì)控制的時期。1929年，毛澤東在《關(guān)于糾正黨內(nèi)的錯誤思想》一文中談到：“編制紅軍法規(guī)，明白地規(guī)定紅軍的任務(wù)，軍事工作系統(tǒng)和政治工作系統(tǒng)的關(guān)系，紅軍和人民群眾的關(guān)系，士兵會的權(quán)能及其和軍事政治機(jī)關(guān)的關(guān)系?！?《毛澤東選集》第一卷，人民出版社2009年版，第87-88頁。中共中央于1931年頒布的《中央給紅軍黨部及各級地方黨部的訓(xùn)令》、1948年頒布的《軍委批轉(zhuǎn)東北軍入城紀(jì)律守則》《中共中央關(guān)于中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》、1949年頒布的《關(guān)于整頓全軍紀(jì)律的訓(xùn)令》等為典型代表。

二、建國至改革開放之前的中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法治建設(shè)

新中國成立后,中國共產(chǎn)黨成為全國性的執(zhí)政黨，直到十一屆三中全會，為黨內(nèi)法治建設(shè)的第二個時期。1949年11月，中共中央政治局通過《中央關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國共產(chǎn)黨黨委會的決定》、《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)成立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》和《關(guān)于成立中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會的決定》，開啟了這一時期黨內(nèi)法治建設(shè)的新篇章。與此同時，中國共產(chǎn)黨邀請各民主黨派參加人民政治協(xié)商會議，共同制定《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，實(shí)為將黨的意志通過民主協(xié)商轉(zhuǎn)化為國家法律的成功嘗試，也是黨內(nèi)法治與國家法治相互銜接的有益創(chuàng)舉。但黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)上的穩(wěn)步提升，無法有效應(yīng)對新中國過渡時期中國共產(chǎn)黨所要面臨的各種考驗(yàn)，不得以又再次通過整風(fēng)整黨運(yùn)動進(jìn)行整頓，并于1955年3月將1949年建立的黨的紀(jì)律檢查委員會替換為黨的監(jiān)察委員會，其主要職能為檢查和處理黨員違反黨紀(jì)國法的案件，以加強(qiáng)黨的紀(jì)律。

1956年，新中國社會主義改造基本完成，社會主義法制隨著54憲法的制定基本走上正軌，在這種情況下，中共八大勝利召開，本次會議代表選舉的民主程度較之以前有了較大提升。此次會議提出健全國家法制是鞏固人民民主專政的迫切任務(wù)之一，董必武在會議發(fā)言中指出，國家目前急需健全法制，因此必須加強(qiáng)黨對法制工作的領(lǐng)導(dǎo)以及黨對國家法律的遵守*本書編寫組編：《中國共產(chǎn)黨代表大會史》，新華出版社2012年版，第329頁。。此次會議還通過了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后的第一部黨內(nèi)大法——八大黨章，該黨章明確了中國共產(chǎn)黨成為國家執(zhí)政黨的事實(shí)，突出了黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)地位，強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)民主和集體領(lǐng)導(dǎo)，增加了黨員的權(quán)利與義務(wù)，確立了黨的紀(jì)律處分的種類。該黨章是中國共產(chǎn)黨探索執(zhí)政規(guī)律的初步成果，也是這一時期黨內(nèi)法治的最高成就。但令人遺憾的是，這樣一部很好的黨章沒有得到全面的貫徹執(zhí)行，1957年又一次的黨的整風(fēng)運(yùn)動開始后，八大黨章已經(jīng)難以起到應(yīng)有的作用。

文革爆發(fā)后，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)陷入停滯，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)淪為政治斗爭的工具。在這一大背景下，黨章發(fā)生重大變化，黨的九大、十大、十一大黨章與八大黨章相比都出現(xiàn)明顯倒退，尤以九大黨章為最。黨內(nèi)法治的全面倒退與國家法制的慘遭踐踏相伴而生，這一時期，國家法制發(fā)展同樣陷入停滯，“七五憲法”和“七八憲法”的出現(xiàn)與同一時期黨章的修改有密切關(guān)聯(lián)。然而，文革雖然造成黨內(nèi)法治與國家法制的嚴(yán)重破壞，但黨內(nèi)法治的不完善、不合理才是導(dǎo)致文革得以出現(xiàn)的根本原因，鄧小平在反思“文革”為何會發(fā)生時說，“民主集中制被破壞了，集體領(lǐng)導(dǎo)被破壞了。否則，就不能理解為什么會爆發(fā)‘文化大革命’”。只有“從制度方面解決問題”*《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第348頁。，才能避免重犯“文化大革命”那樣的錯誤。

三、從改革開放到黨的十八大之前的中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法治建設(shè)

1978年中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會的召開，拉開了國家改革開放的序幕，也標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法治發(fā)展進(jìn)入到恢復(fù)與發(fā)展的新時期。*鄧小平在此次會議上發(fā)表“解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看”的重要講話指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！眳⒁姟多囆∑轿倪x》第2卷，人民出版社1994年版，第147頁。以此次會議為契機(jī)，黨內(nèi)法規(guī)穩(wěn)步恢復(fù)，黨的十一屆五中全會通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和十二大黨章為黨內(nèi)法規(guī)恢復(fù)重建的重大成就。十二大黨章第一次做出了“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作”*本書編委會編：《中國共產(chǎn)黨歷次黨章匯編：1921～2002》，中國方正出版社2006年版，第314頁。的明確規(guī)定，隨后十三大黨章首次明確規(guī)定黨內(nèi)選舉必須實(shí)行差額選舉，這些修正都進(jìn)一步提升了黨內(nèi)治理的法治化程度。1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》和《中共中央辦公廳關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》相繼出臺，使得黨內(nèi)法規(guī)成為一個有明確內(nèi)涵與外延的制度性概念，1992年黨的十四大將“黨內(nèi)法規(guī)”一詞寫入黨章，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)入到更加規(guī)范化、制度化、程序化的快速發(fā)展時期。此后，黨內(nèi)法規(guī)完善和黨內(nèi)法治建設(shè)成為黨中央長期關(guān)注的重點(diǎn)問題。2006年，胡錦濤在第十六屆中紀(jì)委第六次全會上提出：加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，著力提高制度的科學(xué)性、系統(tǒng)性、權(quán)威性，做到用制度管權(quán)、用制度管事、用制度管人，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的制度化、規(guī)范化。*中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》(下冊)，中央文獻(xiàn)出版社2008年版，第181-182頁。2011年7月1日，胡錦濤在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上強(qiáng)調(diào)：“90年來黨的發(fā)展歷程告訴我們，建設(shè)好、管理好一個有幾千萬黨員的大黨，制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。必須始終把制度建設(shè)貫穿黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)之中?！?胡錦濤：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話》，《人民日報》2011年7月2日。

這一時期，中央、中央各部門和省級地方黨委以黨章為統(tǒng)帥，制定了大量的涉及各個領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)，為黨內(nèi)法治建設(shè)奠定了良好的制度基礎(chǔ)。在這些黨內(nèi)法規(guī)中，有關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)、黨的組織建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量最多，對于黨內(nèi)法治的提升作用也最為明顯。黨內(nèi)法治提升的標(biāo)志主要有：

(一)黨內(nèi)民主更加有序

從黨的三大將民主集中制寫入黨章以來，黨的民主集中制一直是黨的基本組織原則，但在黨的發(fā)展歷史上，為了強(qiáng)化黨組織的統(tǒng)一和紀(jì)律，片面強(qiáng)調(diào)集中而忽視民主的情形時有發(fā)生，黨內(nèi)民主制度不健全是導(dǎo)致這一狀況的重要原因。十一屆三中全會之后，黨內(nèi)民主制度通過相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的修改與制定，逐步得到規(guī)范。黨的十二大章程提出了民主集中制的六項(xiàng)基本原則，廢除了干部終身制?！蛾P(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》首次提出黨內(nèi)選舉的差額選舉辦法，十三大章程將這一辦法明確下來，《關(guān)于黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會實(shí)行差額選舉的暫行辦法》、《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》和《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》做出更加明確、細(xì)化的程序性規(guī)定。黨內(nèi)民主的前提之一是黨員知情權(quán)的保障，十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》規(guī)定，黨內(nèi)要“建立和完善黨內(nèi)情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度，逐步推進(jìn)黨務(wù)公開，增強(qiáng)黨的組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內(nèi)事務(wù)”，對黨務(wù)公開做出了原則性要求，黨的十七大更是將“實(shí)行黨務(wù)公開”明確寫入黨的章程。

(二)黨員權(quán)利更加明確

“文革”期間歷次黨章修改，有關(guān)黨員權(quán)利的規(guī)定皆被廢棄。表面上看，黨員只履行特定義務(wù)而不享有特殊權(quán)利似乎更有利于為人民服務(wù)，但實(shí)際上黨員權(quán)利的規(guī)定并非是黨員區(qū)別于一般公民在法律上的特權(quán)，而是黨員應(yīng)當(dāng)享有的黨內(nèi)民主權(quán)和平等權(quán)，因此，缺少了黨員權(quán)利的規(guī)定與保障，黨的權(quán)力與黨的領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力勢必發(fā)生混同，黨內(nèi)民主與法治幾為無源之水。十二大黨章糾正了這一錯誤，恢復(fù)了有關(guān)黨員權(quán)利的規(guī)定，并于1995年制定《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例(試行)》*該黨內(nèi)法規(guī)于2004年為《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》所取代。對黨員權(quán)利進(jìn)行細(xì)化與保障。2003年制定的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第十三章專門對侵犯黨員權(quán)利的行為設(shè)定了相應(yīng)的黨紀(jì)處分，加強(qiáng)對黨員權(quán)利的保障力度。黨的十七屆四中全會進(jìn)而明確提出“以落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)為重點(diǎn)，進(jìn)一步提高黨員對黨內(nèi)事務(wù)的參與度，充分發(fā)揮黨員在黨內(nèi)生活中的主體作用”。黨員權(quán)利的制度明確與有效保障是發(fā)揮黨員主體作用的根本保證，也是黨內(nèi)法治的基本要求。

(三)黨的紀(jì)律更加嚴(yán)格

十一屆三中全會以后制定的黨內(nèi)法規(guī), 有關(guān)黨的紀(jì)律的在數(shù)量上是最多的。而這些有關(guān)黨的紀(jì)律的黨內(nèi)法規(guī)又可以分為三類：一類是約束所有黨員的紀(jì)律性黨內(nèi)法規(guī)，如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等；一類是針對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的紀(jì)律性黨內(nèi)法規(guī)，如《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》等；還有一類是有關(guān)黨紀(jì)監(jiān)督檢察體制機(jī)制建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)，如《黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件審理工作條例》、《關(guān)于建立干部監(jiān)督工作督查員制度的辦法(試行)》等。其中，以后兩類黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量最多，內(nèi)容也更加具體、全面，體現(xiàn)出這一時期中國共產(chǎn)黨對黨員干部的紀(jì)律監(jiān)督在逐漸增強(qiáng)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移到對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力約束上來，其核心理念在于確保黨的權(quán)力依法行使。

四、十八大之后的中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法治建設(shè)

黨的十八大章程將我國改革開放以來取得的成績和進(jìn)步歸功于：“開辟了中國特色社會主義道路，形成了中國特色社會主義理論體系，確立了中國特色社會主義制度”，黨內(nèi)法規(guī)無疑是中國特色社會主義制度的重要組成部分。而完善黨內(nèi)法規(guī)，加強(qiáng)黨內(nèi)法治建設(shè)的根本目的在于黨的十八大報告明確強(qiáng)調(diào)的“確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心”。2012年6月，中共中央全面啟動了歷時兩年的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作，在中國共產(chǎn)黨的歷史上尚屬首次。該專項(xiàng)工作共分兩個階段完成，2013年8月，中共中央發(fā)布《關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，2014年11月，中共中央發(fā)布《關(guān)于再廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，兩個階段工作共清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；繼續(xù)有效的487件，其中42件需適時進(jìn)行修改。*首次展開的黨內(nèi)法規(guī)清理工作分兩步進(jìn)行，2013年8月完成了清理工作的第一步，在1978年至2012年6月期間發(fā)布的767件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，廢止162件，宣布失效138件，繼續(xù)有效467件，其中42件將作出修改；2014年11月完成了清理工作的第二步，在1949年至1977年間發(fā)布的411件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，廢止160件，宣布失效231件，繼續(xù)有效20件。參見肖金明：《論通過黨內(nèi)法治推動黨內(nèi)治理——兼論黨內(nèi)法治與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)》，《山東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2014年第5期。中國共產(chǎn)黨的中央黨內(nèi)法規(guī)的集中清理雖告完成，但后續(xù)的清理與完善工作將一直持續(xù)，地方的黨內(nèi)法規(guī)清理工作也將有序展開。自2012年起，中國共產(chǎn)黨開始有意識的進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，這一年也應(yīng)被視為中國共產(chǎn)黨自覺進(jìn)行黨內(nèi)法治建設(shè)的元年。

在黨內(nèi)法規(guī)集中清理工作的基礎(chǔ)上，依據(jù)2013年5月出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》和2013年11月發(fā)布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》(2013—2017)，有目的、有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)黨內(nèi)法治的基礎(chǔ)性工作，若干黨內(nèi)法規(guī)制定和修改工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段或者已經(jīng)啟動論證。2014年黨的十八屆四中全會決定將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系，“既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”，體現(xiàn)了執(zhí)政黨對依法治國的最新認(rèn)知*參見肖金明：《全面推進(jìn)依法治國理論與實(shí)踐創(chuàng)新》，《山東社會科學(xué)》2015年第1期。。這是全面推進(jìn)依法治國的重大戰(zhàn)略選擇，也無疑是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)、推進(jìn)黨內(nèi)法治的重大舉措，對黨內(nèi)法治建設(shè)提出更加全面的要求，使黨內(nèi)法治建設(shè)走向深入。繼全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國之后提出的全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略抉擇，進(jìn)一步對黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法治建設(shè)提出了更為緊迫的任務(wù)。2015年無疑是一個更加重要和關(guān)鍵的年份，全面建設(shè)小康社會的攻堅(jiān)之年、全面深化改革的關(guān)鍵之年、全面推進(jìn)依法治國的開局之年和全面從嚴(yán)治黨的強(qiáng)化之年匯聚在一起，對黨內(nèi)法治建設(shè)提出了更高的要求。黨的十八屆五中全會再次強(qiáng)調(diào)“從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨”的重要性，進(jìn)一步明確全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)政治保證。2016年3月，十二屆全國人大四次會議通過的《十三五規(guī)劃綱要》，也明確將“全面從嚴(yán)治黨，嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩”寫入其中。

五、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法治建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

中國共產(chǎn)黨成立九十多年來,從最初的對中國特色社會主義的道路自信,到中國特色社會主義的理論自信,直至發(fā)展為現(xiàn)今包含中國特色社會主義制度自信在內(nèi)的“三個自信”，這三個自信全部建基于中國共產(chǎn)黨的革命實(shí)踐。對于黨內(nèi)法治我們也應(yīng)建立起三個自信，即對黨內(nèi)法治道路的自信、對黨內(nèi)法治理論的自信和對黨內(nèi)法規(guī)的自信，這三個自信同樣應(yīng)源于黨的法治實(shí)踐。黨內(nèi)法治實(shí)踐歷程中，教訓(xùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于經(jīng)驗(yàn)，正因如此，通過對大量歷史教訓(xùn)的深刻反思而獲得的經(jīng)驗(yàn)才顯得更加珍貴，更具有指導(dǎo)意義。

(一)黨內(nèi)法治是國家法治的關(guān)鍵一環(huán)

建國以后，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨已經(jīng)成為國家權(quán)力運(yùn)行中的核心力量，黨內(nèi)法治已經(jīng)成為國家法治的關(guān)鍵一環(huán)，黨內(nèi)法治的運(yùn)行狀態(tài)直接決定國家法治的運(yùn)行狀態(tài)。1954年憲法由中共中央提出憲法草案初稿，“整個制憲過程充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的作用”*張晉藩、曾憲義：《中國憲法史略》，北京出版社1979年版，第251頁。，而這樣一部制定的比較好的憲法同樣因黨內(nèi)法治不完善而沒有得到貫徹實(shí)施。后續(xù)的憲法修改都是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，只不過1975年憲法和1978年憲法受當(dāng)時黨內(nèi)不正常狀態(tài)的影響較1954年憲法有了明顯倒退，幾乎走向法治的反面，正是對這種不正常狀態(tài)的反思與矯正，1982年憲法及后續(xù)修改又朝著更加民主法治的方向發(fā)展。黨的十一屆三中全會和黨的十二大為1982年憲法的出臺奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”首次作為我國治國的基本方略寫入黨的十五大報告，不久之后，“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的條款寫入憲法。同是在十五大報告中，首次提出共產(chǎn)黨執(zhí)政就要尊重和保障人權(quán)，2004年“國家尊重和保障人權(quán)”條款被寫入憲法，可以說，國家法治的每一次發(fā)展都是在黨的法治理念和法制構(gòu)想的指引下完成的?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中正式提出，依法執(zhí)政是中國共產(chǎn)黨在新的歷史條件下執(zhí)政的一種基本方式，中國共產(chǎn)黨要堅(jiān)持依法執(zhí)政、依法治國，然而，由于黨內(nèi)法治建設(shè)跟不上國家法治發(fā)展的步伐，使得國家憲法與法律層面上的法治革新，效果不如預(yù)期，這也從反面證明了黨內(nèi)法治建設(shè)對國家法治建設(shè)的決定作用，凸顯出黨內(nèi)法治的重要地位。顯然，黨中央已經(jīng)深刻認(rèn)識到這一問題，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》在強(qiáng)調(diào)“把依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式”的基礎(chǔ)上，明確提出“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”的重要舉措?！皬哪撤N意義上講，加強(qiáng)黨內(nèi)法治建設(shè)，促進(jìn)黨內(nèi)依法治理，建設(shè)法治政黨，推進(jìn)依法執(zhí)政，是法治中國建設(shè)的首要命題?！?肖金明：《法治中國建設(shè)視域下依法執(zhí)政的基本內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)途徑新探》，《山東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2015年第3期。

(二)黨內(nèi)法治的核心訴求是規(guī)范公權(quán)力*此處的公權(quán)力既包含一般意義上的國家公權(quán)力也包含黨組織內(nèi)部的公權(quán)力。中國共產(chǎn)黨作為一個結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的組織體，其內(nèi)部必然存在所謂的社會公權(quán)力，但由于中國共產(chǎn)黨是國家的執(zhí)政黨，黨內(nèi)權(quán)力與國家權(quán)力有著密切聯(lián)系，甚至有學(xué)者認(rèn)為，黨組織的負(fù)責(zé)人直接掌握國家權(quán)力，黨組織的內(nèi)部行為就有直接的外部作用(參見周祖成：《政治法治化問題研究》，法律出版社2011年版，第215頁)，因此黨內(nèi)權(quán)力與一般的社會公權(quán)力有著本質(zhì)區(qū)別，本文將其統(tǒng)一納入國家公權(quán)力的范疇進(jìn)行探討。

“法治的最廣義理解是一條延續(xù)了2000年、常常被磨細(xì)但從沒有徹底磨斷的線索：主權(quán)者、國家及其官員受法律限制?！?[美]布雷恩·Z.塔瑪納哈：《論法治——?dú)v史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學(xué)出版社2010年版，第147頁。在現(xiàn)代民主國家，法治的基本要求便是國家官員“必須在限制性法律框架內(nèi)行事”*[美]布雷恩·Z.塔瑪納哈：《論法治——?dú)v史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學(xué)出版社2010年版，第148頁。。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的重要官員大多為中共黨員，這也是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本方式*黨的十三大報告指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部?！?。因此，黨內(nèi)法治的核心訴求便是對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部所掌握的公權(quán)力的規(guī)范，而這也是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重中之重?，F(xiàn)行有效的中央一級的黨內(nèi)法規(guī)涉及規(guī)范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部選撥、組織和行為的占全部黨內(nèi)法規(guī)的大多數(shù)。從歷史上看，無論是革命年代還是建設(shè)時期，干部制度一直是中國共產(chǎn)黨制度建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域，黨的十五大以來，黨的干部選拔和監(jiān)督制度逐步完善。十八大以后，黨的新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體更加重視對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的約束，*中共中央政治局于2012年12月4日審議通過關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定；習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，并于2013年6月28日在全國組織工作會議上的講話中明確提出黨的好干部20字標(biāo)準(zhǔn)。在思想教育、理念強(qiáng)化的基礎(chǔ)上，黨中央著重進(jìn)行相關(guān)制度建設(shè)，2014年1月15日，中共中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》；2015年6月2日，中共中央辦公廳印發(fā)《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》；2015年7月28日，中共中央辦公廳印發(fā)《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》；2015年8月13日，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》；2015年10月12日，中共中央政治局審議修訂了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》；2015年10月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》。這一系列黨內(nèi)法規(guī)和政策措施的出臺都是為了規(guī)范從黨員獲取公權(quán)力到行使公權(quán)力，再到失去公權(quán)力的全過程。當(dāng)然，有關(guān)規(guī)制黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范性文件雖然很多，但并未真正走上法治正軌，尚需黨內(nèi)法規(guī)的完善以及同國家法律的協(xié)調(diào)。

(三)黨內(nèi)法治的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)是完善民主集中制

民主集中制作為中國共產(chǎn)黨的根本領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度，早在黨的五大上已經(jīng)寫入黨的章程，但是在一個“一方面民主生活嚴(yán)重不足，另一方面無組織無紀(jì)律又特別突出”*柳建輝主編：《中國共產(chǎn)黨制度創(chuàng)新史》，山東人民出版社2014年版，第446頁。的國度里，如何理順民主與集中的關(guān)系，一直是中國共產(chǎn)黨制度建設(shè)中的大問題。在戰(zhàn)爭年代，外部的嚴(yán)酷環(huán)境決定了集中的重要性，基于黨組織安全的考慮，民主必然要受到客觀條件的限制。*黨的六屆二中全會通過的《組織問題決議案》指出：“有些同志不顧黨的主觀條件如何，不顧黨的秘密存在與嚴(yán)厲的白色恐怖，要求無條件的實(shí)行黨內(nèi)民主化，甚至常借此反對指導(dǎo)機(jī)關(guān)的決議和指示，鬧黨內(nèi)糾紛問題，削弱指導(dǎo)機(jī)關(guān)的威權(quán)，形成極端民主化的傾向?！钡珗?zhí)行中的矯枉過正，使得黨內(nèi)集中受到過分強(qiáng)調(diào)，黨內(nèi)民主遭到不應(yīng)有的壓制，加之黨內(nèi)家長制作風(fēng)嚴(yán)重，“一言堂”成為必然結(jié)果?？箲?zhàn)爆發(fā)后，此種情況得到一定程度緩解，毛澤東等第一代領(lǐng)導(dǎo)集體多次在講話中強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持民主集中制，擴(kuò)大黨內(nèi)民主的重要性，并制定了相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)以推進(jìn)民主集中的制度化和規(guī)范化，但在民主與集中之間，集中依然占據(jù)首要地位?！包h內(nèi)民主是黨內(nèi)法治的前提和基礎(chǔ)”*肖金明：《論通過黨內(nèi)法治推動黨內(nèi)治理——兼論黨內(nèi)法治與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)》，《山東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2014年第5期。，缺少了必要的民主基礎(chǔ)，集中很難受到約束，甚至走向集中的反面。“中國共產(chǎn)黨是按照列寧主義建黨原則組建起來的。……列寧主義政黨不是由獨(dú)立的個人組成的，它是以‘支部’為基本細(xì)胞?！?黃宇：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督史論》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第132頁。如果片面強(qiáng)調(diào)集中，那么每一個支部都可能出現(xiàn)獨(dú)立的集中的核心，當(dāng)中央的集中核心控制力減弱時，“上有政策、下有對策”的情形極易出現(xiàn)，分裂勢力也就有了可乘之機(jī)。十一屆三中全會之后，黨內(nèi)民主的重要地位獲得應(yīng)有重視，黨內(nèi)民主的制度化和規(guī)范化建設(shè)逐漸步入正軌，1980年《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》從堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)黨的集中統(tǒng)一、發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、保障黨員權(quán)利等12個方面，對黨內(nèi)民主進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范。黨的十四大黨章把原黨章中“在民主的基礎(chǔ)上實(shí)行高度的集中”修正為“民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”，重申了黨內(nèi)民主的重要性。黨的十七大進(jìn)一步指出黨內(nèi)民主對黨和國家的重要意義以及實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的重要舉措。*黨內(nèi)十七大報告明確指出：“黨內(nèi)民主是增強(qiáng)黨的創(chuàng)新活力、鞏固黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的重要保證。要以擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動人民民主，以增進(jìn)黨內(nèi)和諧促進(jìn)社會和諧，”同時提出“尊重黨員地位，保障黨員民主權(quán)利，推行黨務(wù)公開，營造黨內(nèi)民主討論環(huán)境”的重要舉措。參見柳建輝主編：《中國共產(chǎn)黨制度創(chuàng)新史》，山東人民出版社2014年版，第452-454頁。強(qiáng)化黨內(nèi)集中的目的在于增強(qiáng)黨的凝聚力，提升中國共產(chǎn)黨對國家的政治影響力和對國家的領(lǐng)導(dǎo)能力，而發(fā)展黨內(nèi)民主則“有利于擴(kuò)大執(zhí)政黨權(quán)力的社會基礎(chǔ)，有利于權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化和程序化，并由此推動國家權(quán)力的規(guī)范化，擴(kuò)大國家權(quán)力的社會基礎(chǔ)”*周祖成：《政治法治化問題研究》，法律出版社2011年版，第215頁。?！懊裰髦啤北ＷC黨的意志產(chǎn)生的合法性與科學(xué)性，“集中制”保證黨的意志貫徹實(shí)施的有效性，民主與集中都應(yīng)遵循統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)有序運(yùn)行，二者在黨內(nèi)法規(guī)中協(xié)調(diào)統(tǒng)一才是黨內(nèi)法治應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)的基本樣態(tài)。2015年6月16日，《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》的出臺，為中國共產(chǎn)黨民主集中制的規(guī)范化、程序化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

六、結(jié)語：中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法治的未來展望

解決中國問題，關(guān)鍵在黨。作為法治中國建設(shè)的重要組成部分，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法治建設(shè)已經(jīng)取得了不少成績，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，為今后黨內(nèi)法治的穩(wěn)步推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)然，由于中國共產(chǎn)黨對于黨內(nèi)法治自覺的理論探索和制度設(shè)計(jì)才剛剛起步，還存在諸多問題，比如，黨內(nèi)法規(guī)雖然數(shù)量眾多，但符合法治要求的黨內(nèi)法規(guī)體系尚未完全建立；黨員權(quán)利雖已獲得黨內(nèi)法規(guī)的明確，但黨員權(quán)利的歸納并不精當(dāng)，保障效果也不理想；黨員領(lǐng)導(dǎo)干部選拔雖然有章可循，但評價標(biāo)準(zhǔn)、選拔程序有待優(yōu)化；黨規(guī)黨紀(jì)雖然嚴(yán)密，但制度剛性和執(zhí)行力度尚有欠缺；黨內(nèi)監(jiān)督雖然呈現(xiàn)高壓態(tài)勢，但常態(tài)化和程序化尚需加強(qiáng)?？傊?，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法治建設(shè)已步入正軌，黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為我們指明了“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”的改革方向，但黨內(nèi)法治的實(shí)現(xiàn)依然任重道遠(yuǎn)。

(責(zé)任編輯：張婧)

收稿日期：2016-04-20

作者簡介：苗雨(1982—)，山東巨野人，法學(xué)博士，山東政法學(xué)院講師，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“黨內(nèi)問責(zé)法治化研究——以黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的共軛為視角”(項(xiàng)目編號：15YJC820043)、國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“推進(jìn)黨內(nèi)法治建設(shè)理論與實(shí)踐創(chuàng)新研究”( 項(xiàng)目編號：14ZDC006)和山東政法學(xué)院十八界四中全會會議精神專項(xiàng)項(xiàng)目“地方人大監(jiān)督與司法公正研究”(項(xiàng)目編號：2015F03Z)的階段性成果。

[中圖分類號]D2

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]06-0122-07