張成立

(聊城大學(xué) 法學(xué)院，山東 聊城　252059)

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論我國權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序建設(shè)

張成立

(聊城大學(xué) 法學(xué)院，山東 聊城252059)

[摘要]我國權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序建設(shè)已經(jīng)初見成效，依法構(gòu)建了罷免程序、撤職程序、撤銷程序、質(zhì)詢程序和特定問題調(diào)查程序。但是，還存在著諸如制度設(shè)計不夠科學(xué)、相關(guān)措施不夠完善、程序銜接存在缺失等問題。應(yīng)當(dāng)更新觀念，正確認識權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序建設(shè)的重要性；完善制度，細化權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序性規(guī)定；注重銜接，構(gòu)建權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序體系；保障權(quán)利，拓寬權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)的救濟渠道。

[關(guān)鍵詞]權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序；制度設(shè)計；程序銜接；權(quán)利救濟

在現(xiàn)代民主國家，國家權(quán)力機關(guān)的一項重要權(quán)力在于領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督各級行政機關(guān)及其組成人員，對其違法或不當(dāng)?shù)男姓袨檫M行問責(zé)。在諸多行政問責(zé)主體中，權(quán)力機關(guān)是最為重要、最有力度的主體，應(yīng)當(dāng)列為首位。與之相適應(yīng)，權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序建設(shè)應(yīng)當(dāng)受到特別關(guān)注。

一、我國權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序的立法現(xiàn)狀

在我國，全國人大及地方各級人大是國家權(quán)力機關(guān)，國務(wù)院及地方各級人民政府是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，后者應(yīng)當(dāng)對前者負責(zé)，并自覺接受前者的監(jiān)督。當(dāng)前，我國關(guān)于權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)的法律規(guī)定主要集中于《地方各級人民代表大會及地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《組織法》)、《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》(以下簡稱《監(jiān)督法》)，既有實體性規(guī)定，又有程序性規(guī)定。其中，權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序可分為五個方面：罷免程序，撤職程序，撤銷程序，質(zhì)詢程序，特定問題調(diào)查程序。

(一)罷免程序

在我國，罷免程序是指地方各級人大罷免本級人民政府組成人員，應(yīng)當(dāng)遵循的基本步驟、環(huán)節(jié)、次序等程序性規(guī)定。罷免程序主要規(guī)定于《組織法》第二十六條*《組織法》第二十六條：“縣級以上的地方各級人民代表大會舉行會議的時候，主席團、常務(wù)委員會或者十分之一以上代表聯(lián)名，可以提出對本級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員、人民政府組成人員、人民法院院長、人民檢察院檢察長的罷免案，由主席團提請大會審議。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議的時候，主席團或者五分之一以上代表聯(lián)名，可以提出對人民代表大會主席、副主席，鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長的罷免案，由主席團提請大會審議。罷免案應(yīng)當(dāng)寫明罷免理由。被提出罷免的人員有權(quán)在主席團會議或者大會全體會議上提出申辯意見，或者書面提出申辯意見。在主席團會議上提出的申辯意見或者書面提出的申辯意見，由主席團印發(fā)會議。向縣級以上的地方各級人民代表大會提出的罷免案，由主席團交會議審議后，提請全體會議表決；或者由主席團提議，經(jīng)全體會議決定，組織調(diào)查委員會，由本級人民代表大會下次會議根據(jù)調(diào)查委員會的報告審議決定。”，包括四個基本步驟，依次如下：罷免案的提出——被提出罷免的人員申辯——提請審議——全體會議表決。其中，有權(quán)提出罷免案的組織包括縣級以上地方各級人大主席團、常委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團，有權(quán)提出罷免案的個人包括縣級以上地方人大代表十分之一以上、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表五分之一以上聯(lián)名；罷免案應(yīng)當(dāng)在地方各級人大舉行會議期間提出，并應(yīng)采取書面形式，寫明罷免的理由；被提出罷免的人員依法享有申辯權(quán)，既可以書面提出申辯意見，也可以在人大全體會議或主席團會議上提出申辯意見；罷免案先由人大主席團會議審議，然后提請人大全體會議表決；事實不清、情況特殊的，可以依法組織調(diào)查委員會，由本級人大下次會議根據(jù)最終的調(diào)查結(jié)果審議決定。

(二)撤職程序

撤職程序是指縣級以上地方各級人大常委會在本級人大閉會期間，依法撤銷本級人民政府副職行政首長以及由它任命的本級人民政府其他組成人員的職務(wù)，應(yīng)當(dāng)遵循的基本步驟、環(huán)節(jié)、次序等。撤職程序主要規(guī)定于《監(jiān)督法》第四十五條、第四十六條*《監(jiān)督法》第四十五條：“縣級以上地方各級人民政府、人民法院和人民檢察院，可以向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出對本法第四十四條所列國家機關(guān)工作人員的撤職案?？h級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會主任會議，可以向常務(wù)委員會提出對本法第四十四條所列國家機關(guān)工作人員的撤職案。縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會五分之一以上的組成人員書面聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會提出對本法第四十四條所列國家機關(guān)工作人員的撤職案，由主任會議決定是否提請常務(wù)委員會會議審議；或者由主任會議提議，經(jīng)全體會議決定，組織調(diào)查委員會，由以后的常務(wù)委員會會議根據(jù)調(diào)查委員會的報告審議決定。第四十六條：撤職案應(yīng)當(dāng)寫明撤職的對象和理由，并提供有關(guān)的材料。撤職案在提請表決前，被提出撤職的人員有權(quán)在常務(wù)委員會會議上提出申辯意見，或者書面提出申辯意見，由主任會議決定印發(fā)常務(wù)委員會會議。撤職案的表決采用無記名投票的方式，由常務(wù)委員會全體組成人員的過半數(shù)通過?！保ㄈ齻€基本步驟，依次如下：撤職案的提出——被提出撤職的人員申辯——撤職案的表決。有權(quán)提出撤職案的組織包括縣級以上地方各級人民政府、縣級以上地方各級人大常委會主任會議；有權(quán)提出撤職案的人員為縣級以上地方各級人大常委會五分之一以上的組成人員，且書面聯(lián)名；按照法律規(guī)定，撤職案必須采取書面形式，要求寫明撤職的對象、理由，并提供有關(guān)材料；被提出撤職的人員依法享有申辯權(quán)，可以書面提出申辯意見，也可以在人大常委會會議上口頭提出申辯意見；撤職案的表決采用無記名投票方式，需經(jīng)人大常委會全體成員過半數(shù)方能通過。

(三)撤銷程序

撤銷程序是指縣級以上地方各級人大常委會撤銷本級人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令，應(yīng)當(dāng)遵循的程序性規(guī)定。《監(jiān)督法》明確列舉了地方各級人大常委會有權(quán)予以撤銷的行政決定、行政命令，主要包括違法限制或者剝奪行政相對人的合法權(quán)利、違法增加行政相對人的義務(wù)、內(nèi)容同法律法規(guī)相抵觸等情形。不過，《監(jiān)督法》并未就撤銷程序作出具體規(guī)定。根據(jù)《監(jiān)督法》第二十九條*《監(jiān)督法》第二十九條：“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定?！?，撤銷程序由各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會依法自行作出具體規(guī)定。

(四)質(zhì)詢程序

質(zhì)詢程序是指地方各級人大代表、縣級以上各級人大常委會組成人員對本級人民政府及其所屬各工作部門進行質(zhì)詢，應(yīng)當(dāng)遵循的基本步驟、環(huán)節(jié)和次序等。質(zhì)詢程序散見于《組織法》第二十八條*《組織法》第二十八條：“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，代表十人以上聯(lián)名可以書面提出對本級人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案。質(zhì)詢案必須寫明質(zhì)詢對象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容。質(zhì)詢案由主席團決定交由受質(zhì)詢機關(guān)在主席團會議、大會全體會議或者有關(guān)的專門委員會會議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機關(guān)書面答復(fù)。在主席團會議或者專門委員會會議上答復(fù)的，提質(zhì)詢案的代表有權(quán)列席會議，發(fā)表意見；主席團認為必要的時候，可以將答復(fù)質(zhì)詢案的情況報告印發(fā)會議。質(zhì)詢案以口頭答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)由受質(zhì)詢機關(guān)的負責(zé)人到會答復(fù)；質(zhì)詢案以書面答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)由受質(zhì)詢機關(guān)的負責(zé)人簽署，由主席團印發(fā)會議或者印發(fā)提質(zhì)詢案的代表。”、《監(jiān)督法》第三十五條至第三十八條*《監(jiān)督法》第三十五條：“全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員十人以上聯(lián)名，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市人民代表大會常務(wù)委員會組成人員五人以上聯(lián)名，縣級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員三人以上聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會書面提出對本級人民政府及其部門和人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案。質(zhì)詢案應(yīng)當(dāng)寫明質(zhì)詢對象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容?！钡谌鶙l：“質(zhì)詢案由委員長會議或者主任會議決定交由受質(zhì)詢的機關(guān)答復(fù)。委員長會議或者主任會議可以決定由受質(zhì)詢機關(guān)在常務(wù)委員會會議上或者有關(guān)專門委員會會議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機關(guān)書面答復(fù)。在專門委員會會議上答復(fù)的，提質(zhì)詢案的常務(wù)委員會組成人員有權(quán)列席會議，發(fā)表意見。委員長會議或者主任會議認為必要時，可以將答復(fù)質(zhì)詢案的情況報告印發(fā)常務(wù)委員會會議。”第三十七條：“提質(zhì)詢案的常務(wù)委員會組成人員的過半數(shù)對受質(zhì)詢機關(guān)的答復(fù)不滿意的，可以提出要求，經(jīng)委員長會議或者主任會議決定，由受質(zhì)詢機關(guān)再作答復(fù)?！钡谌藯l：“質(zhì)詢案以口頭答復(fù)的，由受質(zhì)詢機關(guān)的負責(zé)人到會答復(fù)。質(zhì)詢案以書面答復(fù)的，由受質(zhì)詢機關(guān)的負責(zé)人簽署。”，包括四個基本步驟，依次如下：質(zhì)詢案的提出——質(zhì)詢案的交辦——質(zhì)詢案的答復(fù)——質(zhì)詢案的評判。其中，有權(quán)提出質(zhì)詢案的人員比較廣泛，既包括縣級以上各級人大常委會組成人員，又包括地方各級人大代表。不過，根據(jù)人大的級別不同，對提出質(zhì)詢案的人員數(shù)量有不同的要求。對于全國人大常委會組成人員，要求十人以上聯(lián)名；對于省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市人大常委會組成人員，要求五人以上聯(lián)名；對于縣級人大常委會組成人員，則要求三人以上聯(lián)名；對于地方各級人大代表，十人以上聯(lián)名可以提出質(zhì)詢案。在質(zhì)詢案的形式上，法律要求質(zhì)詢案必須采取書面形式，并要求寫明質(zhì)詢的對象、問題和內(nèi)容。在交辦環(huán)節(jié)，質(zhì)詢案由人大主席團或者委員長會議或者主任會議交由受質(zhì)詢的機關(guān)予以答復(fù)。答復(fù)的方式多樣化，可以書面答復(fù)，也可以在主席團會議、常委會會議或有關(guān)專門委員會會議上口頭答復(fù)。法律特別規(guī)定，如果受質(zhì)詢的機關(guān)在主席團會議或?qū)ｉT委員會會議上予以答復(fù)，提出質(zhì)詢案的人大代表或人大常委會組成人員有權(quán)列席會議，并有權(quán)發(fā)表意見。如果提出質(zhì)詢案的常委會組成人員過半數(shù)對答復(fù)不滿意，則可以要求受質(zhì)詢機關(guān)再做答復(fù)。

(五)特定問題調(diào)查程序

特定問題調(diào)查程序是指各級人大及其常委會就其職權(quán)范圍內(nèi)的事項作出決議、決定，但如有關(guān)重大事項不清，需要組織專門的調(diào)查委員會依法進行調(diào)查活動的，應(yīng)當(dāng)遵循的程序性規(guī)定。在我國，特定問題調(diào)查程序散見于《組織法》第三十一條*《組織法》第三十一條：“縣級以上的地方各級人民代表大會可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。主席團或者十分之一以上代表書面聯(lián)名，可以向本級人民代表大會提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，由主席團提請全體會議決定。調(diào)查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，由主席團在代表中提名，提請全體會議通過。調(diào)查委員會應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會提出調(diào)查報告。人民代表大會根據(jù)調(diào)查委員會的報告，可以作出相應(yīng)的決議。人民代表大會可以授權(quán)它的常務(wù)委員會聽取調(diào)查委員會的調(diào)查報告，常務(wù)委員會可以作出相應(yīng)的決議，報人民代表大會下次會議備案?！?、《監(jiān)督法》第三十九條至第四十三條，包括三個基本步驟，依次為：調(diào)查的啟動——調(diào)查的實施——調(diào)查報告的提交。其中，有權(quán)啟動特定問題調(diào)查的組織包括縣級以上地方各級人大、縣級以上地方人大主席團、各級人大常委會、委員長會議、主任會議等。有權(quán)啟動調(diào)查的個人包括縣級以上地方人大十分之一以上代表書面聯(lián)名，各級人大常委會五分之一以上組成人員書面聯(lián)名。調(diào)查活動由專門設(shè)立的調(diào)查委員會負責(zé)實施，調(diào)查委員會可以邀請有關(guān)專家參與調(diào)查，有關(guān)國家機關(guān)、社會組織、公民應(yīng)當(dāng)配合調(diào)查；調(diào)查結(jié)束后，特定問題調(diào)查委員會應(yīng)當(dāng)依法向本級人大或產(chǎn)生它的人大常委會提交調(diào)查報告。

二、我國權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序建設(shè)存在的問題

目前，以《組織法》、《監(jiān)督法》為主的相關(guān)法律對我國權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序作出了基本規(guī)定，為權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)提供了程序性保障。但是，毋庸諱言，我國權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序建設(shè)還存在一些不足，影響了權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)工作的實效。

(一)程序設(shè)計過于簡單

縱觀《組織法》、《監(jiān)督法》，法律賦予權(quán)力機關(guān)一系列行政問責(zé)權(quán)力，如罷免權(quán)、撤職權(quán)、撤銷權(quán)、質(zhì)詢權(quán)等。但是，如何按照科學(xué)的程序行使、落實這些權(quán)力，現(xiàn)行法律規(guī)定并不到位。《組織法》、《監(jiān)督法》對權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序作出了基本規(guī)定，但相關(guān)條文比較少，且較為籠統(tǒng)，不易操作。以特定問題調(diào)查程序為例，現(xiàn)行法律規(guī)定，特定問題的調(diào)查由人大專門設(shè)立的調(diào)查委員會負責(zé)實施，但是，法律并沒有明確規(guī)定調(diào)查的方式、方法、時限等?，F(xiàn)行法律規(guī)定，在特定問題調(diào)查過程中，有關(guān)組織和個人應(yīng)當(dāng)配合調(diào)查委員會的工作，有義務(wù)提供必要的材料，但是，法律并沒有明確對于拒不提供必要材料的被調(diào)查人如何處理。在質(zhì)詢程序中，也存在類似的問題?，F(xiàn)行法律只是籠統(tǒng)地規(guī)定各級人大及其常委會依法享有質(zhì)詢權(quán)，有權(quán)對本級人民政府及其部門提出質(zhì)詢，但是，法律并沒有規(guī)定被質(zhì)詢機關(guān)必須予以答復(fù)。對于拒不答復(fù)或答復(fù)不力的行政機關(guān)如何處理，法律沒有規(guī)定后續(xù)的懲戒性措施?，F(xiàn)行法律規(guī)定，如果被質(zhì)詢機關(guān)口頭答復(fù)質(zhì)詢，該機關(guān)的負責(zé)人應(yīng)當(dāng)親自到會答復(fù)，但是，法律并沒有明確到會答復(fù)的負責(zé)人是正職負責(zé)人還是副職負責(zé)人，更沒有明確如何處理負責(zé)人拒不到會的情形。上述問題說明，現(xiàn)行法律關(guān)于權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序的整體設(shè)計過于簡單、粗糙，難以滿足行政問責(zé)的實際需要，也給相關(guān)法律的落實帶來了不少困惑。

(二)法律疏漏較多

目前，我國《組織法》、《監(jiān)督法》關(guān)于權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序的法律規(guī)定很不完備，存在諸多疏漏，給實際落實帶來不少困難。如在罷免程序中，《組織法》賦予地方各級人大對本級人民政府組成人員罷免權(quán)，并規(guī)定罷免案由人大主席團交會議審議后提請全體會議表決，但是，《組織法》并沒有規(guī)定罷免的標準，也沒有明確表決的方式和方法。這一疏漏會導(dǎo)致罷免案的實際處理有失規(guī)范和統(tǒng)一，相同或相似的罷免案由不同的人民代表大會處理，很有可能出現(xiàn)迥然不同的結(jié)果。在撤職程序中，《監(jiān)督法》雖然規(guī)定了表決的方式和方法，但是，沒有規(guī)定撤職的法定標準。該疏漏會導(dǎo)致撤職案的表決無據(jù)可依，直接影響表決結(jié)果的公正性和權(quán)威性。另外，特定問題調(diào)查程序也存在法律漏洞，《組織法》、《監(jiān)督法》雖然對調(diào)查的基本步驟作出了規(guī)定，但是，沒有規(guī)定調(diào)查的時限，容易造成某些特定問題的調(diào)查工作久拖不決，甚至最后不了了之。

(三)某些規(guī)定有失偏頗

權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)是一項非常嚴肅的政治工作，其程序設(shè)計不僅要合法，還應(yīng)當(dāng)合理、公正，以平衡問責(zé)各方當(dāng)事人的利益。客觀分析《組織法》、《監(jiān)督法》關(guān)于權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)的程序性規(guī)范，會發(fā)現(xiàn)某些規(guī)定確實存在不合理之處。以質(zhì)詢程序為例，現(xiàn)行法律賦予了地方各級人大代表質(zhì)詢權(quán)，《組織法》明確規(guī)定代表十人以上聯(lián)名即可對本級人民政府提出質(zhì)詢案。但是，《組織法》、《監(jiān)督法》及其他相關(guān)法律并沒有明確賦予全國人大代表質(zhì)詢權(quán)，客觀上造成權(quán)利分配的失衡——地方人大代表享有質(zhì)詢權(quán)，而全國人大代表卻不享有質(zhì)詢權(quán)。同樣是在質(zhì)詢程序中，《監(jiān)督法》規(guī)定，如果提出質(zhì)詢案的人大常委會組成人員過半數(shù)不滿意受質(zhì)詢機關(guān)的答復(fù)，則可以要求其再作答復(fù)，即法律賦予各級人大常委會組成人員“要求再作答復(fù)”的權(quán)利。但是，對于提出質(zhì)詢案的地方各級人大代表而言，法律卻沒有賦予這種權(quán)利。這就導(dǎo)致質(zhì)詢權(quán)實際配置的不公平，人大常委會組成人員享有普通人大代表無法享有的特權(quán)。尤為重要的是，在權(quán)力機關(guān)問責(zé)程序的設(shè)計上，《組織法》、《監(jiān)督法》均未能充分考慮、有效保護被問責(zé)人員的合法權(quán)益。

(四)程序銜接存在缺失

審視《組織法》、《監(jiān)督法》，不難發(fā)現(xiàn)，權(quán)利機關(guān)行政問責(zé)程序事實上已經(jīng)形成了五大板塊——罷免程序、撤職程序、撤銷程序、質(zhì)詢程序、特定問題調(diào)查程序，每個板塊的獨立性較強，但板塊之間的銜接并不理想。以罷免程序、撤職程序與特定問題調(diào)查程序之間的銜接為例，《組織法》、《監(jiān)督法》規(guī)定，對于那些關(guān)鍵事項不清的罷免案、撤職案，人大均可依法組織調(diào)查委員會開展調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果進行后續(xù)處理?？陀^而言，罷免程序、撤職程序與特定問題調(diào)查程序之間已經(jīng)建立起了鏈接，但是，這種鏈接過于簡單，相關(guān)法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，尤其缺乏程序銜接的具體措施，難以實際操作。例如，在罷免程序中，調(diào)查委員會的組織者不明確，法律并未規(guī)定由人大主席團組織調(diào)查委員會還是由人大常委會組織調(diào)查委員會。同樣的問題也存在于撤職程序中，負責(zé)組織調(diào)查委員會的是人大常委會還是人大主任會議，現(xiàn)行法律也并未作答。尤為重要的是，如果權(quán)力機關(guān)對于調(diào)查委員會的調(diào)查報告不滿意，是否可以另行組織調(diào)查委員會重新進行調(diào)查，現(xiàn)行法律對此未予涉及。另外，其他幾個程序之間的銜接也存在不少問題。其中，質(zhì)詢程序與其他程序之間的銜接存在的問題特別突出。質(zhì)詢的主要目的在于發(fā)現(xiàn)問題，分清責(zé)任，為后續(xù)處理奠定基礎(chǔ)。如果通過質(zhì)詢發(fā)現(xiàn)，案件的事實清楚，證據(jù)充分，應(yīng)當(dāng)對責(zé)任人予以罷免或撤職，是否可以由質(zhì)詢程序直接轉(zhuǎn)入罷免程序或撤職程序？如果可以進行程序轉(zhuǎn)換，應(yīng)當(dāng)如何操作？相反，如果通過質(zhì)詢發(fā)現(xiàn)案情較為復(fù)雜，某些關(guān)鍵性問題有待查清，可否由質(zhì)詢程序直接轉(zhuǎn)入特定問題調(diào)查程序？假如可以轉(zhuǎn)換程序，如何操作？《組織法》、《監(jiān)督法》及其他相關(guān)法律對上述問題均未作出回應(yīng)，客觀上造成質(zhì)詢程序與其他程序之間難以實現(xiàn)有效對接。

三、加強權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序建設(shè)的建議

針對當(dāng)前我國權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序建設(shè)存在的問題，應(yīng)當(dāng)查清原因，抓住重點，對癥下藥。從宏觀上，應(yīng)當(dāng)準確把握權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序建設(shè)的正確方向；從微觀上，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)立法，科學(xué)設(shè)計程序，增強其可操作性。

(一)更新觀念，正確認識權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序建設(shè)的重要性

我國的行政問責(zé)工作起步較晚，基礎(chǔ)較為薄弱，相關(guān)制度、措施尚不完善。尤其在權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序建設(shè)方面，還存在一些不正確的思想，甚至認為問責(zé)程序建設(shè)無關(guān)緊要。這種思想是非常落后的，也是非常錯誤的。因為，它既沒有正確認識權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)的關(guān)系，也沒有充分認識程序建設(shè)在行政問責(zé)中的重要性。在我國的政治架構(gòu)中，權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)的關(guān)系非常明晰。一方面，作為國家權(quán)力機關(guān)的各級人大有權(quán)力、有義務(wù)監(jiān)督各級政府的工作，對于政府工作中的錯誤和不足予以指正，并追究責(zé)任。正如威爾遜所言，“一個有效率的、被賦予統(tǒng)治權(quán)力的代議機構(gòu)，應(yīng)該不只是像國會那樣，僅限于表達全國民眾的意志，還應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)民眾最終實現(xiàn)其目的，做民眾的代言人，并且做民眾的眼睛，對政府的所作所為進行監(jiān)督?！?威爾遜：《國會政體》，熊希齡、呂德本譯，商務(wù)印書館1982年版，第164頁。另一方面，各級政府作為國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，應(yīng)當(dāng)對權(quán)力機關(guān)負責(zé)，自覺接受權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督和問責(zé)。當(dāng)然，權(quán)力機關(guān)在行政問責(zé)中重要地位的確立與充分發(fā)揮權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)的重要作用還存在一定的距離，前者只是后者的基礎(chǔ)，真正實現(xiàn)后者必須要有制度支撐，既包括實體性規(guī)定，也包括程序性規(guī)定。就目前而言，人們對于權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)的實體性規(guī)定、尤其是權(quán)力機關(guān)的問責(zé)權(quán)力較為關(guān)注，相關(guān)法律也作出了規(guī)定，但是，對于如何行使這些權(quán)力、按照什么樣的程序運用這些權(quán)力，并未引起人們足夠的重視。事實上，程序性規(guī)定是實體性權(quán)力的保障，如果沒有完善的程序，再好的實體性權(quán)力也難以落到實處。因此，加強行政問責(zé)程序建設(shè)，首先要解決思想認識問題，要更新思想，轉(zhuǎn)變觀念，充分重視問責(zé)程序在權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)中的重要地位。

(二)完善制度，細化權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序性規(guī)定

目前，我國權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序建設(shè)存在的突出問題在于比較欠缺具體規(guī)定，滿足不了問責(zé)的實際需要。因此，應(yīng)當(dāng)有針對性地查缺補漏，并細化相關(guān)程序性規(guī)定，增強權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序的實用性。以罷免程序為例，現(xiàn)行法律規(guī)定了哪些組織和人員有權(quán)提出罷免案，但是，并沒有明確規(guī)定在什么情況下、具備什么條件可以提出罷免案，容易導(dǎo)致罷免案的啟動出現(xiàn)隨意性，甚至引發(fā)政治風(fēng)險。同時，現(xiàn)行法律規(guī)定，罷免案由各級人民代表大會負責(zé)審議，審議完畢后，提請本級人大全體會議表決，但是，并沒有規(guī)定審議和表決的具體方式和方法。就實際操作而言，審議的方式是大會審議還是分組審議，表決采用舉手表決還是無記名投票表決，是三分之二以上通過還是過半數(shù)通過，均無明確規(guī)定。特別重要的是，現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定罷免案表決的基本依據(jù)和標準，參加表決的代表投贊成票還是反對票完全取決于自己的主觀意愿，這樣的表決自然容易偏離客觀與公正。要解決權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序存在的問題，必須將填補法律空白與細化法律規(guī)定有機結(jié)合起來。對于法律漏洞，應(yīng)當(dāng)盡快通過立法彌補。如，上述罷免程序中的罷免標準、審議方式、表決方式等，應(yīng)當(dāng)由立法機關(guān)通過立法作出確認。對于某些比較粗放的原則性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)加以細化，增強應(yīng)用性。如罷免案、撤職案的啟動條件，質(zhì)詢案中受質(zhì)詢機關(guān)的答復(fù)應(yīng)當(dāng)達到的基本要求，特定問題調(diào)查的適用范圍、調(diào)查的具體方式和方法等，均需要通過立法加以具體化。

(三)注重銜接，構(gòu)建權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序體系

在我國，權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)主要涉及罷免、撤職、撤銷、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查五個方面。與之相適應(yīng)，這五種問責(zé)活動運行的程序各自獨立，各有特色。應(yīng)當(dāng)注意的是，上述問責(zé)活動是一個有機統(tǒng)一體，必須采取必要措施解決好程序銜接問題，使問責(zé)程序能夠形成一個科學(xué)、完備的體系。具體而言，一要處理好質(zhì)詢程序與特定問題調(diào)查程序之間的銜接，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，通過質(zhì)詢發(fā)現(xiàn)政府及其所屬部門存在應(yīng)予追責(zé)的情形，但案情較為復(fù)雜，負責(zé)質(zhì)詢的人大常委會有權(quán)決定由質(zhì)詢程序轉(zhuǎn)入特定問題調(diào)查程序，以查明事實，明確責(zé)任。二要處理好質(zhì)詢程序與撤銷、撤職、罷免程序之間的銜接，法律應(yīng)明確規(guī)定，通過質(zhì)詢發(fā)現(xiàn)受質(zhì)詢的地方人民政府發(fā)布的決定、命令存在越權(quán)、違法等不當(dāng)情形，負責(zé)質(zhì)詢的人大常委會有權(quán)決定由質(zhì)詢程序轉(zhuǎn)入撤銷程序；通過質(zhì)詢發(fā)現(xiàn)政府及其所屬部門存在嚴重違法，應(yīng)當(dāng)追究政府組成人員的責(zé)任，且事實清楚，證據(jù)充分，負責(zé)質(zhì)詢的人大常委會有權(quán)決定由質(zhì)詢程序轉(zhuǎn)入罷免或撤職程序。三要解決特定問題調(diào)查程序與撤職、罷免程序之間的銜接，法律應(yīng)明確規(guī)定，在撤職、罷免案中，確實需要開展特定問題調(diào)查的，由縣級以上人大常委會負責(zé)組織調(diào)查委員會；人大常委會對于調(diào)查委員會的工作不滿意或者認為調(diào)查報告存在嚴重問題的，有權(quán)另行組織調(diào)查委員會進行重新調(diào)查。不難發(fā)現(xiàn)，在權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)程序銜接方面，縣級以上人大常委會具有獨特的作用，它既有權(quán)決定程序的啟動，又有權(quán)決定程序的調(diào)整，處于中樞地位。

(四)保障權(quán)利，拓寬權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)救濟渠道

權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)既關(guān)系到權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)的權(quán)力運行和社會形象，又影響到被問責(zé)官員的政治前途和個人利益，應(yīng)當(dāng)嚴謹、細致、慎之又慎。與任何其他工作一樣，權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)工作難以做到百分之百的正確，因其受各種因素的影響，難免出現(xiàn)一些偏差和失誤。因此，在制度設(shè)計上，有必要建立和完善權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)救濟制度，充分保護被問責(zé)官員的合法權(quán)益。目前，相關(guān)法律對權(quán)力機關(guān)行政問責(zé)救濟制度做出了一些初步設(shè)計。如，《組織法》、《監(jiān)督法》均賦予被提出罷免、撤職的人員一項重要的權(quán)利——申辯權(quán)，在罷免案、撤職案表決前，被提出罷免、撤職的人員可以行使申辯權(quán)來保護自己。但是，罷免案、撤職案經(jīng)過表決通過之后，如果被罷免、撤職的人員不服，能否依法救濟自己的權(quán)利，通過何種方式救濟自己的權(quán)利，現(xiàn)行法律并沒有作出規(guī)定。其實，無論是基于保障人權(quán)，還是考慮公平、公正，被罷免、撤職的人員都應(yīng)當(dāng)有權(quán)依法救濟自己的權(quán)利，法律應(yīng)當(dāng)為之設(shè)置科學(xué)、合理的救濟途徑。借助現(xiàn)有的制度框架，應(yīng)當(dāng)依法賦予被罷免、撤職人員申訴權(quán)。具體而言，被罷免、撤職人員對于縣級以上地方各級人大及其常委會通過的罷免案、撤職案不服的，有權(quán)向上一級人大及其常委會提出申訴，上級人大應(yīng)當(dāng)予以復(fù)核。根據(jù)復(fù)核結(jié)果，罷免、撤職正確的，應(yīng)當(dāng)予以維持；罷免、撤職錯誤的，則及時予以糾正。此外，為充分保護被問責(zé)人員的合法權(quán)益，盡量減少問責(zé)工作的失誤，法律還應(yīng)當(dāng)賦予被問責(zé)人員陳述權(quán)、申請回避權(quán)、申請聽證權(quán)、請求國家賠償權(quán)等重要權(quán)利，進一步拓展、暢通救濟渠道。

(責(zé)任編輯：張婧)

收稿日期：2016-03-15

作者簡介：張成立，聊城大學(xué)法學(xué)院副教授，主要研究方向為行政法制。

基金項目：本文系中國法學(xué)會部級法學(xué)研究課題“行政問責(zé)法治化研究”(項目編號：CLS—D1015)、山東省社會科學(xué)規(guī)劃研究項目“行政問責(zé)程序建設(shè)研究”(項目編號：10CJGZ43)、山東省社會科學(xué)規(guī)劃研究項目“異體行政問責(zé)法制完善研究”(項目編號：13CFXJ02)的階段性研究成果。

[中圖分類號]DF31

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]07-0182-05