郝啟秋

(安陽師范學(xué)院 政管學(xué)院，河南 安陽 455000)

城市化進(jìn)程中節(jié)約集約利用土地探析
——以安陽市文峰區(qū)為例

郝啟秋

(安陽師范學(xué)院 政管學(xué)院，河南 安陽 455000)

隨著城市人口和城市化用地的不斷增加，城市用地需求量的增長與土地資源供給量嚴(yán)重稀缺之間的矛盾日益突出，尤其伴隨著房地產(chǎn)泡沫、金融危機(jī)等新問題的產(chǎn)生，建設(shè)用地供需矛盾更加尖銳。國土資源供需總量平衡的核心內(nèi)容是建設(shè)用地供需總量的平衡，對土地進(jìn)行嚴(yán)格管理，科學(xué)規(guī)劃發(fā)展、合理布局結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)節(jié)約集約利用意識尤其重要。在總結(jié)前期文峰區(qū)土地節(jié)約集約利用中采取的對策和經(jīng)驗(yàn)的同時，對目前文峰區(qū)土地節(jié)約集約利用中存在的問題，有針對性地提出對策及建議。

土地資源;節(jié)約集約;科學(xué)規(guī)劃;城市化

我國地大物博，資源豐富，領(lǐng)土總面積廣闊。但是,土地資源仍然出現(xiàn)了嚴(yán)重短缺的情況。土地資源的節(jié)約集約利用十分重要。節(jié)約集約主要有三個層面上的意思,第一，注重節(jié)約用地，即建設(shè)上合理用地,利用一切辦法減少耕地占用量;第二，強(qiáng)調(diào)集約用地,即增加建筑用地的投入產(chǎn)出的強(qiáng)度,增強(qiáng)土地集約化程度;第三，依法合理有序地安排土地投放的力度,不斷改良建設(shè)用地結(jié)構(gòu)布局,挖掘用地潛力,提升土地的利用和三個配置效率[1]。

一、城市化進(jìn)程中土地節(jié)約集約利用的現(xiàn)狀

土地資源既是重要的稀缺資源也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要素，土地在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)大支撐的同時，供需矛盾也日益凸顯。

(一)現(xiàn)階段國內(nèi)用地狀況

目前，我國土地資源雖然基數(shù)大，平均到每個人的占用量少，總體上平均每個人的占有面積低于世界水平；林地面積極少，森林覆蓋率極低，是世界上人均森林蓄積量和森林覆蓋率最少的國家；農(nóng)用地質(zhì)量一天比一天退化，土地利用效率低下，鹽堿地變多，水土流失嚴(yán)重，土地沙漠化程度嚴(yán)重，同時由于近年來我國工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的高速發(fā)展，工業(yè)“三廢”排放量和農(nóng)藥施用量不斷增加，從而使土地污染日趨嚴(yán)重；建設(shè)用地在飛速增加，耕地面積逐漸減少[2]。而且，我國長期實(shí)行的是城市國有、農(nóng)村集體所有的土地管理制度，統(tǒng)一的土地市場基本沒有出現(xiàn)過，長期依賴建設(shè)用地指標(biāo)的計(jì)劃經(jīng)手段來管理土地，導(dǎo)致城市建設(shè)用地陷入稀缺困境，從而使農(nóng)民土地權(quán)利受到侵犯，土地利益矛盾越發(fā)激烈[3]。

(二)城市化進(jìn)程中土地節(jié)約集約利用理論依據(jù)

1.樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求

黨的十六屆三中全會上要求走可持續(xù)的發(fā)展道路，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會及人的全面的發(fā)展，還強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展以及統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和積極對外開放的理念，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。因此，要節(jié)約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)全過程節(jié)約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強(qiáng)度，提高利用效率和效益。

2.節(jié)約和集約用地是我國土地利用的唯一出路

我國土地資源有限的基本國情決定我國必須走集約節(jié)約道路。目前，在社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)高速發(fā)展的情況下，建設(shè)使用土地量大幅增加，而可以使用的土地資源有限，供需矛盾嚴(yán)重。要提高土地利用率，就要科學(xué)利用存量土地，確保土地投入最小化，獲取產(chǎn)出效益最高化，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，加大集約化土地利用方式的宣傳與實(shí)踐，加速替代粗放的土地利用方式[4]。

目前，國土部門針對土地節(jié)約集約提出“雙提升”行動，目標(biāo)任務(wù)有四個：首先，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。堅(jiān)持總體規(guī)劃和整體監(jiān)控，必須守住基本農(nóng)田紅線，確保實(shí)有耕地面積最低標(biāo)準(zhǔn)。其次，優(yōu)化升級土地利用結(jié)構(gòu)布局。守住盤活存量基數(shù)、嚴(yán)控增量生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格把控開發(fā)強(qiáng)度和難度。再次，耕地保護(hù)在數(shù)量和質(zhì)量上優(yōu)化提升。落實(shí)最基本的耕地保護(hù)制度，依法實(shí)施耕地的占用審批制度，想方設(shè)法彌補(bǔ)耕地在數(shù)量和質(zhì)量上欠缺。 最后，健全節(jié)約集約化用地制度。落實(shí)節(jié)約集約用地舉措，配合理論指導(dǎo)，科學(xué)有效用地[5]。

3.堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展道路必須實(shí)現(xiàn)土地利用由粗放式向集約式的根本轉(zhuǎn)變

改革開放以來，土地利用采取粗放的經(jīng)濟(jì)增長方式，盲目追求GDP，盲目投資，盲目用地，低水平低效率重復(fù)建設(shè)，高浪費(fèi)、低產(chǎn)出，過量占用郊區(qū)良田，破壞土地質(zhì)量，使建設(shè)用地占地量大幅增長，實(shí)際上經(jīng)濟(jì)并沒有大的突破。粗放發(fā)展理念讓土地傷痕累累，逐年減少，損害了后代的生存利益。土地資源的有限性要求要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，科學(xué)明智地走集約用地之路。

(三)文峰區(qū)城市化用地狀況

文峰區(qū)地處安陽市城區(qū)中心，是政治、商貿(mào)、文化的核心地帶，是安陽市重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，既包含傳統(tǒng)的舊城區(qū)，又有不斷發(fā)展的新城區(qū)。其土地面積約180平方公里，人口約38萬，而耕地面積僅有7408公頃，人均耕地不足0.5畝；加之近年來經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，耕地后備資源嚴(yán)重匱乏。多個省、市級重點(diǎn)項(xiàng)目相繼落地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用地增長產(chǎn)生沖突，土地的高效利用需求也愈發(fā)迫切。文峰區(qū)面對發(fā)展需求與有限土地資源的現(xiàn)實(shí)情況，迫切需要順應(yīng)時代要求，走節(jié)約集約利用土地之路。

二、土地節(jié)約集約利用中存在的問題及原因

城市土地利用過程中，土地資源配置的不科學(xué)、不合理的用地結(jié)構(gòu)以及空間布局的不緊湊，阻礙了我市土地資源的生產(chǎn)區(qū)位效益，達(dá)不到聚集經(jīng)濟(jì)的效果，阻礙了土地利用的綜合效益最優(yōu)化。

(一)土地資源配置不合理

受安陽城市發(fā)展的歷史條件制約，文峰區(qū)土地資源配置不夠合理。具體表現(xiàn)為：一是由于城市規(guī)劃調(diào)整相對滯后導(dǎo)致舊城區(qū)擁堵、新城空閑的現(xiàn)象；二是由于土地利用整體規(guī)劃與現(xiàn)階段城市發(fā)展速度不協(xié)調(diào)，造成城區(qū)周邊部分新建住宅空置以及已供建設(shè)用地閑置現(xiàn)象存在；三是城市配套設(shè)施建設(shè)滯后，城中村以及城郊居民的居住環(huán)境質(zhì)量有待改善。

(二)土地利用效率較低

我國土地資源浪費(fèi)情況嚴(yán)重，使用效率較國外偏低，多為粗放式經(jīng)營，明顯存在土地產(chǎn)出率低等問題。農(nóng)用地單位面積產(chǎn)量方還有很大的提升空間，非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地產(chǎn)出率偏低也有相當(dāng)大的回升潛力。

文峰區(qū)是安陽的傳統(tǒng)老城區(qū)，建筑物多為門面商業(yè)房和單層或兩層非成套建筑，低容積率、粗放式的用地問題依然嚴(yán)重。具體表現(xiàn)在以下方面：第一,舊城改造前，舊城區(qū)建設(shè)容積率低，用地效率、人居環(huán)境有待改善。第二，在棚戶區(qū)改造之前，多數(shù)村莊未編制村莊規(guī)劃，農(nóng)村自主翻建的房屋零星分散，戶均占地面積較大，許多村落人均占地面積超過標(biāo)準(zhǔn)，同時部分老村內(nèi)形成“無人區(qū)域”，農(nóng)村土地利用低效已成大局。第三，前期企業(yè)廠房建設(shè)以單層平鋪為主，占地面積大，企業(yè)建設(shè)科技含量較低，容積率低，用地粗放。第四，前期城市商業(yè)、住宅樓建設(shè)以多層為主，容積率偏低，利用效率有待提高。第五，部分企業(yè)建設(shè)前期宣傳力度大，但是實(shí)際寄希望于當(dāng)?shù)卣猩袒蛘咩y行貸款，資金投入乏力，土地被長期閑置,引起社會糾紛。

(三)城市擴(kuò)張過分依賴增量土地

由于城市周邊增量土地開發(fā)成本明顯低于存量土地，目前我國多數(shù)城市擴(kuò)張所需建設(shè)用地資源以增量土地為主，擴(kuò)張型的城市發(fā)展迫使城市周圍的農(nóng)用地大量轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。安陽市也不例外，早期的城市發(fā)展以文峰區(qū)轄區(qū)內(nèi)高莊鄉(xiāng)、寶蓮寺鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用為主，粗放式開發(fā)和低效經(jīng)營的情況加劇了增量土地的壓力。

(四)用地審批和用地監(jiān)管機(jī)制有待完善

一方面，現(xiàn)行土地用地審批程序欠合理，項(xiàng)目用地相對粗放，不利于節(jié)約集約用地：第一，用地審批的過程手續(xù)麻煩，報(bào)批時間拖延較長，給后期征地拆遷工作造成不良影響。第二，項(xiàng)目用地在前期準(zhǔn)入監(jiān)管不嚴(yán)，門檻低。一些用地粗放的項(xiàng)目依然能順利辦理，造成市區(qū)用地效率低下，阻礙土地的節(jié)約集約利用。

另一方面，用地監(jiān)管執(zhí)法力度不夠，雖然全年土地執(zhí)法巡查工作不間斷，但往往呈現(xiàn)出執(zhí)法巡查來則守法用地、走則繼續(xù)違法用地建設(shè)現(xiàn)象。土地的浪費(fèi)和違法利用給節(jié)約集約用地橫亙了一道看不見的坎。

急性左心衰竭是急性心力衰竭中較為常見的疾病，其發(fā)病迅速，如不及時治療具有進(jìn)行性惡化趨勢，發(fā)病后需要盡早采取治療措施以保證患者的生命安全。發(fā)生左心衰竭后患者的心排出量急劇下降，從而致使左心排出效率下降，患者的毛細(xì)血管和肺靜脈的壓力升高，血管滲出液大量進(jìn)入肺間質(zhì)和肺泡中，導(dǎo)致氣體交換障礙，組織器官缺血缺氧[3]。死亡率較高.目前，臨床通過藥物治療，已取得較好的臨床效果，但病情發(fā)展過于迅速，急性心力左心衰患者的治療方法及預(yù)后恢復(fù)已引起人們的高度關(guān)注，尋找更為合理的治療流程，有效的治療手段和盡早目標(biāo)化管理已成為急診工作人員的研究重點(diǎn)。

(五)企業(yè)、群眾節(jié)約集約用地意識不強(qiáng)

由于相關(guān)土地政策宣傳不到位，企業(yè)、群眾的節(jié)約用地意識缺乏，不能夠自覺接受法律法規(guī)約束，違法用地現(xiàn)象依然存在。與此同時，土地執(zhí)法工作還受到其他多方面因素制約和干擾，執(zhí)法難度較大。用地審批環(huán)節(jié)雖然從土地投資強(qiáng)度、容積率、建筑密度等多方面進(jìn)行了嚴(yán)格審查，但是大量企業(yè)在取得土地后，為所欲為，不遵循規(guī)則去利用土地。針對這種情況，相關(guān)部門并沒有拿出有效的制約措施，監(jiān)管過程松懈，這需要改革完善。

三、有效推動土地節(jié)約集約利用的對策及建議

(一)合理規(guī)劃土地資源配置

規(guī)劃在人類社會持續(xù)發(fā)展中起著極其重要的作用，規(guī)劃不僅能解決目前問題，而且也是解決戰(zhàn)略發(fā)展的有力工具；規(guī)劃不僅是解決部門問題，而且是處理全局問題和整個區(qū)域持續(xù)發(fā)展的重要手段[6]。文峰區(qū)相關(guān)部門在制定土地利用規(guī)劃時要根據(jù)轄區(qū)實(shí)際情況，適當(dāng)調(diào)和舊城擁堵和新城空閑的矛盾，讓城市發(fā)展規(guī)劃與土地利用規(guī)劃完美銜接，從建設(shè)用地規(guī)模、項(xiàng)目集聚、加強(qiáng)投資等多方面入手避免土地閑置現(xiàn)象發(fā)生；同時重視城區(qū)及鄉(xiāng)村人居環(huán)境發(fā)展，合理建設(shè)城市環(huán)境，加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造，提高郊區(qū)居民的人居生活質(zhì)量。

(二)多措并舉提高建設(shè)用地利用效率

對城市發(fā)展而言，城市土地利用效率提高可以有效增加城市經(jīng)濟(jì)總量，鼓勵和支持土地使用者依法建設(shè)高層建筑和地下建筑是提高土地利用率的有效途徑。

(三)盤活土地存量，節(jié)約土地增量

1.加強(qiáng)綜合整治，通過舊城改造和城中村改造盤活低效用地，改善人居環(huán)境。針對舊城區(qū)土地利用效率低、人居環(huán)境差的情況，文峰區(qū)啟動了舊城改造機(jī)制。其中，南大街舊城改造項(xiàng)目中，涉及拆遷總面積約15萬平方米，居民1600多戶。重新合理規(guī)劃后，除居民安置、道路、綠地和文物古跡用地外還騰退出商業(yè)用地約145畝，出讓土地約1.85畝，不僅改善了居民的生活環(huán)境，增加的商業(yè)用地更為居民后期生活提供了經(jīng)濟(jì)保障，且盤活了土地存量。

2.針對文峰區(qū)編制村鎮(zhèn)規(guī)劃前遺留的閑置用地，進(jìn)一步加大城中村改造和新農(nóng)村建設(shè)力度，集中規(guī)劃興建住宅小區(qū)，歸并零星村莊，整合舊村落宅基地，實(shí)現(xiàn)利用效率最優(yōu)。對城中村內(nèi)的土地應(yīng)及時由政府收回進(jìn)行儲備或另行安排使用。在具體運(yùn)作中堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、市場運(yùn)作、整體搬遷、舊址改造”的原則進(jìn)行。如：汪家店實(shí)施城中村改造項(xiàng)目，涉及拆遷面積約400余畝，建筑面積約22萬平方米，原容積率約為0.82，改造工作涉及2900多人。改造后安置村民用地面積約107畝，建筑面積約27萬平方米，改造后容積率約為3.8，容積率提高了4.6倍，共騰退出土地290多畝。經(jīng)過舊城改造和城中村改造，一方面改善了城中村居民人居環(huán)境，另一方面整合出更多存量土地，為城市發(fā)展提供更大發(fā)展空間。

3.加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為城市發(fā)展增加存量土地。通過推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，在寶蓮寺鎮(zhèn)通過東風(fēng)片區(qū)改造及錦和家園廉租房建設(shè)，為寶蓮寺鎮(zhèn)村民提供新型城區(qū)住宅，一方面為城市擴(kuò)張?zhí)峁┝藦?qiáng)有力的土地資源后備，另一方面改善了城市郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的生活環(huán)境。

(四)完善用地審批和監(jiān)管機(jī)制

1.嚴(yán)格用地審批程序

一方面轄區(qū)各部門相互配合，嚴(yán)格土地審批程序，從源頭上節(jié)約每一寸土地。提高工作人員思想認(rèn)識，通過集中培訓(xùn)和日常指導(dǎo)加強(qiáng)工作人員業(yè)務(wù)技能，在土地報(bào)批環(huán)節(jié)嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，使每一宗土地都能夠有效利用。另一方面要規(guī)范用地審核監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)格實(shí)施土地的利用管理機(jī)制，提高項(xiàng)目的用地準(zhǔn)入門檻。對不符合產(chǎn)業(yè)政策、資源能耗低的項(xiàng)目加以拒絕[7]。

2.實(shí)行項(xiàng)目用地獎懲機(jī)制

政府鼓勵現(xiàn)有企業(yè)利用廠區(qū)土地技改、擴(kuò)建和增加投資，在環(huán)保、規(guī)劃等方面給予減免審批費(fèi)用的優(yōu)惠，并給予一定的獎勵，以此調(diào)動企業(yè)提高土地利用率的積極性。近年來安陽市政府為安陽高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)文峰區(qū)入駐項(xiàng)目制定了一系列的優(yōu)惠政策，如：投資強(qiáng)度達(dá)到250萬元/畝以上，年稅收貢獻(xiàn)值基本在9萬元/畝以上，項(xiàng)目土地可享受掛牌價(jià)；投資強(qiáng)度如果達(dá)到了280萬元/畝以上的，年稅收貢獻(xiàn)值達(dá)到了12萬元/畝以上的，項(xiàng)目土地可享受成本價(jià)；投資強(qiáng)度達(dá)到300萬元/畝以上，年稅收貢獻(xiàn)達(dá)到15萬元/畝以上的，項(xiàng)目土地可享受一事一議的優(yōu)惠政策。優(yōu)惠政策采用先征后獎的方式，由企業(yè)方按照土地招拍掛的政策和規(guī)定，足額繳納。待企業(yè)正常投產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生稅收并達(dá)到約定的稅收額度后，區(qū)財(cái)政逐年獎勵企業(yè)，直至優(yōu)惠部分全部獎返。獎勵政策一方面將優(yōu)惠給予項(xiàng)目單位，有利于招商引資工作推進(jìn)，另一方面也保障了項(xiàng)目土地的合理、高效利用。

3.加強(qiáng)土地利用監(jiān)管機(jī)制

近年來文峰區(qū)嚴(yán)格按照安陽市制定的節(jié)約集約利用土地的標(biāo)準(zhǔn)和懲罰機(jī)制推進(jìn)土地利用監(jiān)管工作，積極將建設(shè)單位存在的違法用地、閑置土地等情況及時上報(bào)有關(guān)部門，由相關(guān)部門通過對閑置土地項(xiàng)目從嚴(yán)控制抵押貸款、對違法用地項(xiàng)目拒絕提供土地抵押等方式，限制違法用地和閑置土地。與此同時，文峰區(qū)不斷強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察，建立違法占地違章建筑查處工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，并把該項(xiàng)工作納入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處年度工作考核目標(biāo)。2013年以來，又采取持續(xù)性集中“圍剿”違法用地的辦法，打擊違法違規(guī)用地行為，收到了明顯成效。

(五)創(chuàng)新機(jī)制，集約節(jié)約利用土地

強(qiáng)化創(chuàng)新土地用途的管制機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行整體目標(biāo)規(guī)劃，把握用地的總數(shù)量；嚴(yán)格把關(guān)耕地轉(zhuǎn)用數(shù)量，牢固樹立保護(hù)耕地節(jié)約集約利用土地觀念。加強(qiáng)土地利用的政策性法規(guī)，完善土地保護(hù)制度。運(yùn)用好地價(jià)的宏觀調(diào)控工具，加強(qiáng)土地集約利用高水平產(chǎn)出。

(六)廣泛開展節(jié)約集約用地宣傳

第一，要保證宣傳工作的多樣性。舉辦街頭土地文化大賽，準(zhǔn)備獎品，激勵群眾參與活動。在市政廣場開展大型土地專題演講，加強(qiáng)群眾的土地保護(hù)意識，廣泛開展豐富多彩的宣傳教育活動。

第二，要實(shí)現(xiàn)宣傳工作的針對性。針對一些企業(yè)和投資項(xiàng)目單位以及個人開展宣傳教育活動，提高他們的思想意識，使其在建設(shè)過程中提高覺悟，珍惜土地；針對企業(yè)的粗放式經(jīng)營等問題，進(jìn)行專題講座和輔導(dǎo)，邀請專家指導(dǎo)，避免走更多彎路。

第三，保持宣傳工作的廣泛性。在廣大群眾中廣泛開展土地資源節(jié)約集約利用宣傳教育活動，真正形成人人參與層層推動的土地節(jié)約集約利用的局面。

結(jié)語

土地是民生之本，發(fā)展之基。在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的大背景下，土地資源利用必須在用途管制的前提下，發(fā)揮好建設(shè)用地市場和農(nóng)用地市場的作用，發(fā)揮價(jià)值規(guī)律、競爭機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)節(jié)約用地，合理用地，加速促進(jìn)土地利用向集約型的轉(zhuǎn)型[8]。

[1]雷愛先.節(jié)約集約用地制度建設(shè)的“下一站”[J].中國土刊,2014,(23):43-47.

[2]王萬茂 韓桐魁.土地利用規(guī)劃學(xué) [M].北京: 中國農(nóng)業(yè)出版社,2007.18-19.

[3]文茂林.國土論道[M].鄭州: 河南人民出版社,2014.1-4.

[4]錢金子.淺談土地節(jié)約集約利用存在的問題及建議[J].魅力中國刊,2003.(18):25-27.

[5]皮純協(xié).新土地管理法理論與適用[M].北京:中國法制出版社,1999.18-24.

[6]王萬茂 韓桐魁.土地利用規(guī)劃學(xué)[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社,2007.10-12.

[7]陳利根.土地法學(xué)[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2006.220-227.

[8]劉文甲.土地管理縱橫談[M]北京:中國大地出版社,1999.381-383.

[責(zé)任編輯：董士忠]

2016-07-15

郝啟秋(1964-)，男，河南林州人，副教授，主要從事政治學(xué)和當(dāng)代世界政治和經(jīng)濟(jì)的教學(xué)和研究。

F293.2

A

1671-5330(2016)06-0042-04