黃春芳， 馬文東， 莫正斌， 馬 杏

(南寧市節(jié)地土地規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，廣西南寧 530028)

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廣西基本農(nóng)田保護(hù)存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

黃春芳， 馬文東， 莫正斌， 馬 杏

(南寧市節(jié)地土地規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，廣西南寧 530028)

分析了廣西基本農(nóng)田保護(hù)的政策制度、已取得的成效、存在的問(wèn)題及原因，從基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定、基本農(nóng)田保護(hù)、建設(shè)及監(jiān)管等方面提出對(duì)策建議。

基本農(nóng)田；保護(hù)與建設(shè)；問(wèn)題及對(duì)策；廣西

廣西地處華南、西南結(jié)合部，是我國(guó)面向東盟的重要門(mén)戶(hù)和前沿地帶，在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、深化與東盟開(kāi)放合作、維護(hù)國(guó)家安全和西南邊疆穩(wěn)定中具有重要戰(zhàn)略地位。《西部大開(kāi)發(fā)“十二五”規(guī)劃》《廣西壯族自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》《廣西壯族自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》等規(guī)劃的實(shí)施，為廣西提供了更廣闊的發(fā)展空間，帶來(lái)了更好的發(fā)展機(jī)遇。處于大發(fā)展時(shí)期的廣西，對(duì)建設(shè)用地的需求逐漸增大，基本農(nóng)田保護(hù)面臨著巨大壓力，在新形勢(shì)下“促發(fā)展，守紅線(xiàn)”成為一個(gè)亟需解決的問(wèn)題。筆者在對(duì)廣西現(xiàn)行基本農(nóng)田保護(hù)政策、取得的成效、存在的問(wèn)題及原因進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出今后基本農(nóng)田保護(hù)的對(duì)策建議，為廣西基本農(nóng)田保護(hù)及高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)提供理論支持和參考。

1 廣西基本農(nóng)田保護(hù)的政策制度分析

1.1 關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定

1.1.1 明確應(yīng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地范疇。1995年5月18日廣西壯族自治區(qū)政府頒布了 《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施<基本農(nóng)田保護(hù)條例>辦法》，明確應(yīng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地范圍。

1.1.2 完成基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)調(diào)整劃定工作。1999—2002年，根據(jù)新《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的精神，按國(guó)家部署安排，全區(qū)完成基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)調(diào)整劃定工作。

1.1.3 建設(shè)國(guó)家基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)。2005—2006年，根據(jù)《關(guān)于開(kāi)展設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)工作的通知》[國(guó)土資發(fā)(2005)197號(hào)]及《關(guān)于正式確定國(guó)家基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)的通知》[國(guó)土資發(fā)(2006)270號(hào)]，把江南區(qū)、北流市、全州縣納入國(guó)家基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)，并按國(guó)家統(tǒng)一要求開(kāi)展示范區(qū)建設(shè)工作。

1.1.4 開(kāi)展永久基本農(nóng)田劃定。2011年下發(fā)的《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳<關(guān)于開(kāi)展全區(qū)永久基本農(nóng)田劃定工作的通知>》[桂政辦發(fā)(2011)138號(hào)]，明確了劃定永久基本農(nóng)田的原則和范圍、主要任務(wù)等；《關(guān)于印發(fā)<廣西壯族自治區(qū)基本農(nóng)田劃定工作方案>的通知》[桂國(guó)土資發(fā)(2011)87號(hào)]規(guī)定基本農(nóng)田劃定工作以第二次土地調(diào)查基本農(nóng)田上圖成果為基礎(chǔ)，依據(jù)新一輪土地利用總體規(guī)劃，遵循“依法依規(guī)，規(guī)范調(diào)整；確保數(shù)量，提升質(zhì)量；穩(wěn)定布局，明確條件”的原則組織實(shí)施。2012年下發(fā)的《廣西壯族自治區(qū)國(guó)土資源廳<關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范我區(qū)基本農(nóng)田劃定工作的通知>》[桂國(guó)土資發(fā)(2012)25號(hào)]要求按國(guó)家和自治區(qū)有關(guān)規(guī)定，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)為目標(biāo)，嚴(yán)格劃入劃出。

1.2 關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)

1.2.1 明確基本農(nóng)田保護(hù)的責(zé)任定位。1995年《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施<基本農(nóng)田保護(hù)條例>辦法》規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府在保護(hù)管理工作方面的責(zé)任定位。

1.2.2 落實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田“五個(gè)不準(zhǔn)”制度。2004年廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展全區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)檢查工作的通知》，要求2004年4—9月在全區(qū)開(kāi)展基本農(nóng)田保護(hù)檢查工作。

1.2.3 核銷(xiāo)規(guī)劃多劃定的基本農(nóng)田制度?！稄V西壯族自治區(qū)國(guó)土資源廳關(guān)于明確土地利用總體規(guī)劃實(shí)施中若干具體問(wèn)題的通知》[桂國(guó)土資發(fā)(2012)113號(hào)]明確了規(guī)劃多劃定的基本農(nóng)田的面積和定義、可核銷(xiāo)規(guī)劃多劃定基本農(nóng)田的情形、核銷(xiāo)規(guī)劃多劃定基本農(nóng)田臺(tái)賬管理及其他需辦理的手續(xù)等。

1.3 關(guān)于基本農(nóng)田建設(shè)

1.3.1 下達(dá)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)。廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)全區(qū)“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)實(shí)施方案的通知》[桂政辦發(fā)(2013)63號(hào)]，明確提出“十二五”期間廣西高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)、實(shí)施細(xì)則、建設(shè)內(nèi)容及要求、資金籌措、職責(zé)分工及保障措施等。

1.3.2 制定高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)方案。廣西壯族自治區(qū)國(guó)土資源廳、財(cái)政廳聯(lián)合發(fā)布《整縣推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整治重大工程總體實(shí)施方案》[桂國(guó)土資發(fā)(2013)46號(hào)]，保障整縣推進(jìn)土地整治工作得以規(guī)范、有序、及時(shí)、高效開(kāi)展。自治區(qū)積極探索“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)模式，先后頒發(fā)了有關(guān)政策文件。其中，2012年《關(guān)于鼓勵(lì)農(nóng)民自發(fā)開(kāi)展耕地整治工作的意見(jiàn)》[桂國(guó)土資發(fā)(2012)57號(hào)]明確了鼓勵(lì)農(nóng)民自發(fā)開(kāi)展耕地整治應(yīng)遵循的原則，即“堅(jiān)持耕地?cái)?shù)量穩(wěn)定，質(zhì)量提高；堅(jiān)持量力而行，逐步推開(kāi)”。2014年《關(guān)于印發(fā)廣西壯族自治區(qū)優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高糖糖料蔗基地土地整治以獎(jiǎng)代補(bǔ)專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法的通知》[桂財(cái)建(2014)58 號(hào)]明確了優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高糖糖料蔗基地建設(shè)的主要任務(wù)，即進(jìn)行“小塊并大塊”土地整治和耕地平整配套建設(shè)，促進(jìn)高效節(jié)水灌溉，同時(shí)進(jìn)行道路和電力設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、生產(chǎn)機(jī)械化及推廣良種良法。

1.4 關(guān)于基本農(nóng)田監(jiān)管 2011年《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳<關(guān)于開(kāi)展全區(qū)永久基本農(nóng)田劃定工作的通知>》[桂政辦發(fā)(2011)138號(hào)]，要求加快基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，加強(qiáng)基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)巡查，嚴(yán)厲查處違法違規(guī)占用基本農(nóng)田的行為。

2 基本農(nóng)田保護(hù)取得的主要成效

2.1 切實(shí)保護(hù)了耕地和基本農(nóng)田 實(shí)施了自治區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))4級(jí)土地利用總體規(guī)劃，劃定了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，設(shè)立了保護(hù)標(biāo)志牌，落實(shí)了基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任，加強(qiáng)了基本農(nóng)田全民保護(hù)責(zé)任意識(shí)。嚴(yán)格遵守基本農(nóng)田保護(hù)“五不準(zhǔn)”，杜絕擅自批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田現(xiàn)象，建設(shè)占用基本農(nóng)田均按規(guī)定上報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田占用補(bǔ)劃制度，確保了基本農(nóng)田“占一補(bǔ)一”和總量動(dòng)態(tài)平衡[1]。根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于全區(qū)2012年度耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況的通報(bào)》，廣西14個(gè)地級(jí)市耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)情況經(jīng)自治區(qū)聯(lián)合檢查組檢查評(píng)定，均被評(píng)為合格以上，其中南寧、柳州、桂林、梧州、北海、河池、來(lái)賓、崇左8個(gè)市為優(yōu)秀。

2.2 基本農(nóng)田建設(shè)成效明顯 全區(qū)在南寧市江南區(qū)、桂林市全州縣、玉林北流市建設(shè)3個(gè)國(guó)家級(jí)基本農(nóng)田建設(shè)示范區(qū)，涉及基本農(nóng)田保護(hù)面積151 743.55 hm2，農(nóng)保率達(dá)87.78%，劃分為604個(gè)基本農(nóng)田保護(hù)片，4 363個(gè)基本農(nóng)田保護(hù)塊。3個(gè)示范區(qū)所在地縣(市、區(qū))共投入530萬(wàn)元以上，專(zhuān)項(xiàng)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)新設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)志牌及保護(hù)界樁、基本農(nóng)田檔案資料管理、制作耕地及基本農(nóng)田保護(hù)保護(hù)宣傳品標(biāo)志等基礎(chǔ)性工作。同時(shí)加強(qiáng)基本農(nóng)田巡查保護(hù)工作，3個(gè)示范區(qū)聘請(qǐng)當(dāng)?shù)卮迕駥?duì)所在村的基本農(nóng)田保護(hù)情況進(jìn)行巡查，及時(shí)報(bào)告保護(hù)情況[2]。

2.3 提高了耕地資源綜合生產(chǎn)能力 2000—2013年廣西先后批復(fù)實(shí)施土地整治項(xiàng)目1 165個(gè)。目前，這些項(xiàng)目基本竣工，建成53.33萬(wàn)hm2高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，增加有效耕地3.33萬(wàn)hm2，新增糧食產(chǎn)能2.5億kg，相當(dāng)于解決了超過(guò)200萬(wàn)人的吃飯問(wèn)題，惠及農(nóng)民超過(guò)1 000萬(wàn)[3]。近年來(lái)，廣西糧食總產(chǎn)量持續(xù)增產(chǎn)，這主要得益于廣西耕地?cái)?shù)量增減平衡有余及通過(guò)加大基本農(nóng)田投入，促進(jìn)基本農(nóng)田質(zhì)量提升，有效提高了糧食單產(chǎn)，耕地資源綜合生產(chǎn)能力不斷提高。

3 基本農(nóng)田保護(hù)存在的主要問(wèn)題及原因分析

3.1 基本農(nóng)田劃定過(guò)程中存在“劃遠(yuǎn)不劃近，劃劣不劃優(yōu)”的情況 根據(jù)《廣西耕地質(zhì)量等級(jí)補(bǔ)充完善成果(2012年)》及《廣西壯族自治區(qū)基本農(nóng)田劃定報(bào)告(2013年)》，廣西高等地(4～8等)面積為196.69萬(wàn) hm2，劃定的基本農(nóng)田高等地(4～8等)為184.31萬(wàn)hm2，占全區(qū)耕地高等地的93.75%，尚有12.29萬(wàn) hm2高等地未劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)；全區(qū)基本農(nóng)田面積為366.75萬(wàn) hm2，其中耕地345.35萬(wàn) hm2，占94.16%，其他農(nóng)用地21.41萬(wàn) hm2，占5.84%。這表明基本農(nóng)田劃定過(guò)程中存在“劃遠(yuǎn)不劃近，劃劣不劃優(yōu)”的情況。

主要原因：一是基本農(nóng)田保護(hù)在概念體系上模糊不清，缺乏可操作性；在劃定上強(qiáng)調(diào)行政任務(wù)，缺乏科學(xué)論證。在基本農(nóng)田界定上，強(qiáng)調(diào)基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)是滿(mǎn)足人口所需，對(duì)基本農(nóng)田自身特征卻缺乏規(guī)定。與保護(hù)相關(guān)的農(nóng)田評(píng)價(jià)、定位、監(jiān)測(cè)、管理等尚無(wú)明確規(guī)定，基本農(nóng)田劃定、利用、監(jiān)測(cè)和管理等保護(hù)指標(biāo)，沒(méi)有合理評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而影響實(shí)際保護(hù)的操作[4]。二是當(dāng)前基本農(nóng)田保護(hù)以上級(jí)下達(dá)保護(hù)數(shù)量指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為具體指標(biāo)落實(shí)單位的方式進(jìn)行，上級(jí)政府要求縣、鄉(xiāng)基本農(nóng)田劃定在規(guī)定期限，作為行政任務(wù)完成，而數(shù)量指標(biāo)分解、保護(hù)區(qū)界定等具體工作沒(méi)有明確的科學(xué)論據(jù)。這導(dǎo)致在具體實(shí)施過(guò)程中，地方出于經(jīng)濟(jì)利益考慮，往往難以接受上級(jí)指標(biāo)，只是湊足面積，致使基本農(nóng)田保護(hù)流于形式[4]。根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》，規(guī)劃期內(nèi)，建設(shè)占用耕地指標(biāo)為12.42萬(wàn) hm2，其中：水田為6.23萬(wàn) hm2，水澆地為0.12萬(wàn) hm2，旱地為6.07萬(wàn) hm2，水田占了建設(shè)占用耕地指標(biāo)約50%。根據(jù)《廣西耕地質(zhì)量等級(jí)補(bǔ)充完善成果(2012年)》，水田往往是耕地質(zhì)量等別較高的耕地，可見(jiàn)，廣西規(guī)劃建設(shè)用地范圍與優(yōu)質(zhì)耕地分布的重疊度較高，城鎮(zhèn)周邊還有不少優(yōu)質(zhì)耕地未劃為永久基本農(nóng)田，城市發(fā)展占用優(yōu)質(zhì)耕地的現(xiàn)象尚存，說(shuō)明一些地方政府在基本農(nóng)田規(guī)劃和劃定過(guò)程中“劃遠(yuǎn)不劃近”，將鐵路、公路等交通沿線(xiàn)，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地周邊的質(zhì)量較好、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的、需要保護(hù)的耕地不劃入基本農(nóng)田；“劃劣不劃優(yōu)”，將區(qū)位較差、質(zhì)量較差、遠(yuǎn)離建設(shè)需求區(qū)域的耕地劃入基本農(nóng)田區(qū)。

3.2 耕地有“占優(yōu)補(bǔ)劣”的現(xiàn)象 根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)土地利用總體規(guī)劃中期評(píng)估報(bào)告(2012年)》，2006—2012年，廣西耕地?cái)?shù)量從424.71萬(wàn) hm2增加到441.63萬(wàn) hm2，但灌溉水田和水澆地減少9.34萬(wàn) hm2，旱地增加26.26萬(wàn) hm2。2013年廣西經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)占用耕地為11 849.00 hm2，其中批準(zhǔn)占用水田5 924.50 hm2，占50%，補(bǔ)充耕地中水田僅為300.00 hm2，占5%，而95%是占用水田補(bǔ)旱地，未做到“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”和“占水田補(bǔ)水田”的要求，說(shuō)明耕地有“占優(yōu)補(bǔ)劣”的現(xiàn)象。

主要原因：一是目前國(guó)家和廣西對(duì)占補(bǔ)平衡的質(zhì)量要求無(wú)硬性指標(biāo)，導(dǎo)致“占補(bǔ)平衡”往往是數(shù)量平衡，而忽視質(zhì)量平衡。在“占補(bǔ)平衡”制度的執(zhí)行中，這項(xiàng)政策成為一些地方占用基本農(nóng)田進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的一種手段，個(gè)別地方以眼前利益為重而不顧基本農(nóng)田質(zhì)量，存在非農(nóng)建設(shè)所占用的基本農(nóng)田多數(shù)為優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)的農(nóng)田，但補(bǔ)充的基本農(nóng)田則主要分布在區(qū)位、地形等條件較差的地方，導(dǎo)致雖然達(dá)到了基本農(nóng)田數(shù)量不減少，但質(zhì)量卻下降，造成基本農(nóng)田實(shí)際生產(chǎn)力下降[4]。二是地方政府政績(jī)考核制度存在缺陷，基本農(nóng)田保護(hù)手段及機(jī)制不完善。中央對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)考核指標(biāo)體系不完善，偏重對(duì)任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增長(zhǎng)率等近期目標(biāo)的考核評(píng)價(jià)，對(duì)耕地保護(hù)工作僅提到耕地總量一項(xiàng)指標(biāo)，缺乏具體指標(biāo)，不能全面反映耕地保護(hù)工作的情況和效果[5]?；巨r(nóng)田保護(hù)是一項(xiàng)操作性很強(qiáng)的工作，必須依靠經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)調(diào)動(dòng)地方政府和農(nóng)戶(hù)的積極性[4-5]。廣西現(xiàn)行的基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制和手段未能充分利用經(jīng)濟(jì)手段，尤其是沒(méi)有建立基本農(nóng)田保護(hù)基金，不能對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。對(duì)于地方政府和農(nóng)戶(hù)而言，基本農(nóng)田保護(hù)只是上級(jí)下達(dá)的一項(xiàng)行政任務(wù)，是一種責(zé)任和義務(wù)，而不是權(quán)利，因而也就沒(méi)有內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力保護(hù)基本農(nóng)田。

3.3 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民基本農(nóng)田保護(hù)積極性有待提高 根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)基本農(nóng)田劃定報(bào)告(2013年)》，有些地區(qū)存在基本農(nóng)田撂荒現(xiàn)象，還有些地方存在蔬菜大棚等生產(chǎn)設(shè)施用地占用較大面積基本農(nóng)田的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象說(shuō)明群眾的基本農(nóng)田保護(hù)意識(shí)及積極性有待提高。

主要原因：基本農(nóng)田保護(hù)是以糧食安全等全社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為出發(fā)點(diǎn)考慮的，通過(guò)嚴(yán)格限制、管制基本農(nóng)田的用途，規(guī)定基本農(nóng)田只能生產(chǎn)社會(huì)需要的糧食，決不允許其他任何形式的非農(nóng)利用?；巨r(nóng)田的發(fā)展權(quán)受限致使基本農(nóng)田土地權(quán)利人的利益受損，但目前只有對(duì)破壞基本農(nóng)田行為的處罰規(guī)定而沒(méi)有對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)人補(bǔ)償?shù)闹贫?，因此基本農(nóng)田所有者和使用者須承擔(dān)全部的基本農(nóng)田保護(hù)成本，但保護(hù)基本農(nóng)田所帶來(lái)的好處則是全社會(huì)共享的，因此存在社會(huì)不公正，影響農(nóng)戶(hù)基本農(nóng)田保護(hù)的積極性[5]。

3.4 基本農(nóng)田質(zhì)量總體不高 根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)基本農(nóng)田劃定報(bào)告(2013年)》，廣西劃定的基本農(nóng)田涉及利用等別為4～12等(按國(guó)家等)，其中低、中利用等別(9～12等)182.44 hm2，占49.76%，高利用等別(4～8等)184.31 hm2，占50.26%。可見(jiàn)，廣西基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)約50%為中低等地，耕地質(zhì)量總體不高。

主要原因：一是廣西的地貌特點(diǎn)決定了廣西的優(yōu)質(zhì)耕地較少。廣西山嶺連綿，巖溶廣布，河流眾多，海岸曲折，山地丘陵多，耕地受地形分割，集中連片的平原少，耕地地塊破碎，地形坡度較高。二是土地整治力度不夠，基本農(nóng)田建設(shè)力度跟不上基本農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)需要。目前廣西土地整治項(xiàng)目主要為整縣推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)土地整治重大工程、桂中農(nóng)村土地整治重大工程、小型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固土地整理、2009年整村推進(jìn)土地整治項(xiàng)目等重大工程，但整體推動(dòng)緩慢，進(jìn)度跟不上基本農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)需要。

3.5 農(nóng)村建設(shè)占用基本農(nóng)田現(xiàn)象嚴(yán)重 根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)基本農(nóng)田劃定報(bào)告(2013年)》，廣西農(nóng)村建設(shè)占用基本農(nóng)田1 035.92 hm2。

主要原因：由于土地違法違規(guī)行為發(fā)現(xiàn)手段落后、動(dòng)態(tài)巡查工作不夠、基本農(nóng)田保護(hù)投訴舉報(bào)途徑欠缺等原因，導(dǎo)致基本農(nóng)田監(jiān)管力度不足。

4 廣西基本農(nóng)田保護(hù)對(duì)策建議

4.1 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定方面的對(duì)策建議 在已有劃定永久基本農(nóng)田工作的基礎(chǔ)上，按照城鎮(zhèn)由大到小、空間由近及遠(yuǎn)、耕地質(zhì)量等別和地力等級(jí)由高到低的順序，將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線(xiàn)易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田。將已有劃定永久基本農(nóng)田成果中不符合劃定要求的耕地和其他地類(lèi)劃出永久基本農(nóng)田，確保永久基本農(nóng)田布局基本穩(wěn)定，原則上劃定后基本農(nóng)田質(zhì)量有提高、數(shù)量不減少。

4.2 基本農(nóng)田保護(hù)方面的對(duì)策建議 建立基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)實(shí)施優(yōu)先優(yōu)惠經(jīng)濟(jì)政策，彌補(bǔ)農(nóng)民的機(jī)會(huì)成本，調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)基本農(nóng)田的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，以便能真正地將基本農(nóng)田長(zhǎng)期保護(hù)起來(lái)[5]，包括以下2個(gè)方面：①各級(jí)政府將農(nóng)田水利建設(shè)、土地整治項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程優(yōu)先安排在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)；②各級(jí)政府每年給予保護(hù)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地的農(nóng)民一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

4.3 基本農(nóng)田建設(shè)方面的對(duì)策建議

4.3.1 加大建設(shè)投入力度，穩(wěn)步提高基本農(nóng)田質(zhì)量，以建設(shè)促保護(hù)。一是大力推行 “小塊并大塊” 龍州土地整治模式，提高廣大農(nóng)民群眾參與農(nóng)村土地整治的積極性，提高支農(nóng)資金使用效益，加快廣西高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。二是加大力度進(jìn)行整縣推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整治重大工程建設(shè)，以國(guó)家高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣、全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)、自治區(qū)糧食生產(chǎn)縣和整村推進(jìn)重大工程實(shí)施效果顯著的縣(市、區(qū))為重點(diǎn)開(kāi)展整縣推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整治重大工程，加快發(fā)展廣西現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給提供有力支撐。三是推動(dòng)優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高糖糖料蔗基地建設(shè)，以制糖企業(yè)、種植合作社等為龍頭，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以科技為支撐，通過(guò)財(cái)政支持、政策鼓勵(lì)等措施，充分調(diào)動(dòng)建設(shè)主體的積極性，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入蔗區(qū)開(kāi)展現(xiàn)代化改造，積極探索行之有效的項(xiàng)目建設(shè)模式，加快推進(jìn)糖料經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?、種植良種化、生產(chǎn)機(jī)械化、水利現(xiàn)代化，降低糖料蔗生產(chǎn)成本，不斷提高糖料蔗單產(chǎn)、糖分和生產(chǎn)效益，增強(qiáng)廣西糖料業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)糖料業(yè)可持續(xù)發(fā)展。四是大力實(shí)施“旱改水”等提質(zhì)改造工程建設(shè)，重點(diǎn)在各縣市旱地集中連片，且坡度較為平坦，水源條件較好、灌溉水源穩(wěn)定充足的區(qū)域，對(duì)現(xiàn)有耕地，通過(guò)土地平整、配套水利設(shè)施和土壤改良措施，提高耕地質(zhì)量，將旱地改造為水田或水澆地，進(jìn)一步提高耕地質(zhì)量。

4.3.2 開(kāi)展耕作層土壤剝離及利用。土壤是人類(lèi)賴(lài)以生存的根基，人類(lèi)幾乎所有農(nóng)產(chǎn)品和部分行業(yè)原材料都來(lái)自于土壤。土壤是一種重要的自然資源，而耕地的耕作層土壤更是土壤中最寶貴的部分，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)富[6]。因此，建議在繼續(xù)加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量管控的同時(shí)，著力推進(jìn)耕地質(zhì)量和生態(tài)建設(shè)，將建設(shè)占用的耕作層土壤剝離利用，可有效改造中低產(chǎn)田，縮短土壤熟化時(shí)間5～8年，改變“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象，做到“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”。

4.4 基本農(nóng)田監(jiān)管方面的措施建議

4.4.1 進(jìn)一步完善地方各級(jí)政府基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。建立健全自治區(qū)、地市、縣、鄉(xiāng)、村5級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)任期基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，層層簽訂基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書(shū)，實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)的“一票否決制”。通過(guò)簽訂責(zé)任書(shū)，明確各級(jí)政府及各部門(mén)的權(quán)利與義務(wù)，將基本農(nóng)田數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)的責(zé)任落實(shí)到位，并列入考核指標(biāo)體系中[4]。

4.4.2 建立永久基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)管體系。建立多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的共同責(zé)任機(jī)制，同時(shí)建立信息系統(tǒng)，備案永久基本農(nóng)田基礎(chǔ)信息；建立公開(kāi)查詢(xún)系統(tǒng)，向社會(huì)公開(kāi)保護(hù)區(qū)坐標(biāo)位置和保護(hù)政策；設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的界樁和保護(hù)標(biāo)志；公開(kāi)統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)系統(tǒng)和舉報(bào)電話(huà)；建立永久基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)巡查制度，利用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代化科技手段，通過(guò)“天上看、地上查、網(wǎng)上管、群眾監(jiān)”，加強(qiáng)土地變更調(diào)查和衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)，建立基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，準(zhǔn)確掌握基本農(nóng)田變化情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法行為[7]。

[1] 楊鉞. 嵊州市基本農(nóng)田保護(hù)對(duì)策研究[D].臨安：浙江農(nóng)林大學(xué)，2012.

[2] 蒙志獻(xiàn).我區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)成效明顯[EB/OL].(2012-08-01)[2016-07-21].http://www.gxdlr.gov.cn/NewsCentre/newsshow.aspx?Newsld=26051.

[3] 周敏.廣西建成800多萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田 惠及千萬(wàn)農(nóng)民[EB/OL].(2014-04-09)[2016-07-21].http://www.gx.xinhuanet.com/newscenter/2014-04/09/c-1110153419.htm.

[4] 唐健.基本農(nóng)田保護(hù)：?jiǎn)栴}與對(duì)策 [J].中國(guó)土地，2004(7)：24-28.

[5] 王利敏.基本農(nóng)田保護(hù)的農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償研究[D].南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011.

[6] 薛山.我國(guó)建設(shè)占用耕作層剝離與利用模式研究[D].北京：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)，2014.

[7] 林依標(biāo).劃定永久基本農(nóng)田路徑思考[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2009，22(3)：4-6.

Problems in Prime Farmland Protection in Guangxi and Its Countermeasures

HUANG Chun-fang, MA Wen-dong, MO Zheng-bin et al

(Nanning Land Saving, Planning and Design Co., Ltd., Nanning, Guangxi 530028)

Policy system, achievements, existing problems and causations of prime farmland protection in Guangxi were analyzed. Countermeasures were put forward from the aspects of prime farmland protection area design, prime farmland protection, and prime farmland construction and regulation.

Prime farmland; Protection and construction; Problems and countermeasures; Guangxi

黃春芳(1984- ) ,女,壯族，廣西宜州人,工程師，碩士，從事土地利用規(guī)劃研究。

2016-09-14

S 27；F 301.21

A

0517-6611(2016)32-0188-03