□劉衛(wèi)常

村級民主選舉存在的主要問題

□劉衛(wèi)常

村級民主選舉是村民自治的基礎環(huán)節(jié)。選舉與被選舉，也是村民參與政治的重要體現(xiàn)。筆者在近幾屆的村委換屆選舉時深入農村全程跟蹤調研選舉過程，發(fā)現(xiàn)當前的村級民主選舉確實在不斷進步，各級政府越來越重視，村民的參與度越來越高，選舉程序日漸規(guī)范，相關的法律和制度也在不斷完善。但是，毋庸置疑的是，選舉的難度也在加大，無序競爭激烈，存在著一些不容忽視的問題。這些問題影響了選舉的公平公正，危及了基層的政治穩(wěn)定，也阻礙了農村經(jīng)濟社會的長足發(fā)展。

一、村民的民主意識淡薄，選舉的功利性增強

近些年，村民參與選舉的意識和熱情有了較大的提高，他們希望通過投票選出自己滿意的村干部。但是，由于總體的民主氛圍不濃厚、農村經(jīng)濟條件的阻礙、村民自身素質的局限以及鄉(xiāng)土條件的約束等原因，使得一些村民并不珍惜手中的權利，甚至進行權錢交換，踐踏了民主權利。

其一，村民的政治素質不高，民主意識淡薄?！安豢煞裾J，當前農民的選舉參與意識與農村改革前相比，已經(jīng)有了很大的提高，但目前農民民主參與意識的現(xiàn)狀與村民自治對村民的要求，還相距甚遠”?！俺济瘛彼枷?、小農意識等觀念已經(jīng)深深根植于很多村民的意識領域，加之他們的政治素質和文化水平不高，普遍缺乏現(xiàn)代社會所需要的公民意識，對權利、責任、義務等觀念的認識比較模糊，因而不愿或不敢認真投好自己手中神圣的一票。不少村民對候選人的情況不太了解，也不去仔細了解，隨手投出一票走人；要么是懼于候選人的強勢，被人牽著鼻子走，無法按自己的意愿投票，嚴重影響了選舉的公平性和競爭性。另外，村民的家族本位思想根深蒂固，他們認為自家人當官“總比別家人好、比外姓人好”，既能提高整個家族的聲望，而且日后辦事較為方便，因此，在選舉中，他們會放棄自己真實的政治訴求，把自己的民主權利拋在一邊，選親不選賢，投票缺乏理性根據(jù)，以致選出來的村干部不一定能從村集體的大局著想，把全體村民的利益放在首位。

其二，村民選舉的功利性增強，民主權利出現(xiàn)變異。目前我國農村經(jīng)濟發(fā)展水平不高，村民大多還不富裕，而社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展也影響著人們思想觀念的變化，因此選票與物質利益的等價交換成了鄉(xiāng)村選舉的必然邏輯。在調查中發(fā)現(xiàn)，選舉時村民中流行一句口頭禪：“要我投你的票可以，給多少米米（多少錢）？”村民為金錢和好處出賣權利的現(xiàn)象比比皆是。一場選舉下來，有的人家可以獲利上萬元。由于涉及利益問題，鄰里關系、親朋關系甚至家人關系都變味了。因為在選誰的問題上意見不統(tǒng)一，父子反目，兄弟成仇，妯娌吵架，甚至夫妻不和的現(xiàn)象不少。一場選舉，擾亂了正常的鄉(xiāng)村秩序，破壞了和睦的鄉(xiāng)鄰關系，惡化了親情友情，加重了“拜金主義”思想，影響了農村社會的穩(wěn)定，也違背了民主的本意?？梢哉f，當前的選舉普遍存在的問題是民主被地方資本收買，或者被宗族勢力、黑惡勢力把控，權利出現(xiàn)變異，因而難以選出真正能干、為民服務、清正廉潔的村干部。

二、競選者的能力素質不同，為達目的各顯其能

隨著新農村建設和城鄉(xiāng)一體化的推進，村里掌握的資金資源日益增多，村干部能獲得的顯性利益和隱性利益均不少，因此，近幾屆參與競選的村民也越來越多，有的為達目的耍盡手段。

1. 競選者的能力素質有別，對村莊發(fā)展產(chǎn)生的影響不同

競選者的能力素質有差別，有的是多年的老村干部，有威望、有能力，在任期間把村里打理得井井有條；有的是在外經(jīng)商或返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的老板，積累了一定的資金后回村競選，財大氣粗；也有的是在外混的一些黑惡勢力，沒什么真本事，靠拳頭打天下，也靠拳頭競選；有的是村里的大姓，樹大根深，靠宗族勢力立足。這些競選者的文化程度普遍不高，大多是依賴資歷深、閱歷廣、勢力強或票子多參加競選。因此，選出來的村干部中雖有能人，但庸官、貪官和惡官不少。不同的當選者，給村里的發(fā)展帶來的影響也不一樣。有的村發(fā)展很快，日新月異，舊貌換新顏；有的村錯失機會，停滯不前；有的村甚至失去了可持續(xù)發(fā)展的資本，造成了很多負面問題。

2. 競選者為達目的各顯其能，甚至不擇手段

競選者參與選舉的目的不同，有的是為自己或為家族爭面子；有的是想為村里做點事，改變村里的面貌；有的是為了擴大自己的勢力和影響力；有的是想從村集體撈點好處，尤其是城市周邊的村莊項目較多，征地拆遷頻繁，若是做了村干部，從中可獲得的利益不少。因此，為了順利當選為村干部，競選者各顯其能，有的為達目的不擇手段。

一是“組閣選舉”。競選者組建自己的競選班子，負責整個選舉過程的運作。比如，策劃和制定選舉方案，大張旗鼓地宣傳，有的還利用網(wǎng)頁、報刊等傳媒來推銷自己，競選場面熱鬧而激烈。一些競選班子為了競選者的勝出采取各種手段拉票、籠絡人心，若競選者落選了還賣力地鬧事，無所不為，這些行為擾亂了選舉秩序，使得選民無法充分表達自己的意愿。

二是“賄賂選舉”?？深A期的利益越多，選舉的競爭就會越激烈，賄選投入的成本自然也越大。為了順利當選，有的競選者“撒票子選”，在選舉過程中請村民吃飯唱歌，或發(fā)毛毯、煙等禮物，或是花幾百元甚至上千元收買一張選票，一場選舉下來，花費高達幾十萬甚至上百萬；有的“承諾好處選舉”，你若選我，我當選后給你家辦低保、征地拆遷時多算點補償費等等，亂許愿、開空頭支票，反正先把票拉到手再說，而不管以后能否兌現(xiàn)承諾。“賄選”是“民主肌體上的毒瘤”，它破壞了民主規(guī)則，制造了當選機會的不平等，侵害了公共權力的公正性，也危及了村莊的治理結構，畢竟“賄選”的成本會在當選后通過不同形式收回甚至超額收回，造成了村莊治理結構的日漸惡化。

三是“暴力選舉”。選舉中搶奪或撕毀選票、焚燒票箱、毆打謾罵投票人的暴力行為不少。有的地方村宗派勢力或黑惡勢力為保自己人競選成功，甚至采取威脅恐嚇、雇兇打人、殺人等行為，通過各種暴力手段來拉選票。民主在利益驅動中異化，造成的后果不堪設想。

四是“串聯(lián)選舉”。在選舉中，每個宗族會推薦自己的候選人，要求同族中人串聯(lián)選舉，并打擊其他姓氏勢力，因而家族勢力的強弱與能否當選有很大關系，被當選者在任職后自然也會先考慮為自己族人謀利益。而隨著目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村的不斷合并，宗族勢力干預選舉的現(xiàn)象將會更加嚴重，下一屆村級民主選舉的復雜性和競爭性勢必會加劇，必須引起黨委和政府的重視，做到未雨綢繆，制定應對舉措。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為失范，基層干部履職不當

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農村基層選舉的組織者和指導者，若沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的介入，村級民主選舉將舉步維艱。然而，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的指導與協(xié)助的互動關系缺乏制度制衡和手段制衡，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在選舉中指導不到位或插手干涉等問題。

其一，政策宣傳不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級組織選舉的指導責任缺乏剛性的規(guī)范，而現(xiàn)行的鄉(xiāng)村關系也成為不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推脫工作責任的借口。所以，在換屆選舉中，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有把宣傳工作做到位，尤其是向廣大的村民宣傳選舉辦法、選舉程序等有關選舉的政策和法律法規(guī)不夠，或者是宣傳得不透徹。在調查中發(fā)現(xiàn)，普通村民對《村民委員會組織法》以及相關的選舉辦法認知度比較低，比如說，有的群眾對委托投票的程序不清楚，認為別人口頭說下就行，爭填選票，導致選舉現(xiàn)場吵架、打架的情況不少，妨礙了選舉的正常進行。

其二，操作程序欠規(guī)范。現(xiàn)行的選舉程序比較繁瑣，從宣傳發(fā)動到產(chǎn)生選舉委員會、選民代表、選民登記到舉行選舉、另行選舉、公布結果等都有詳盡的程序規(guī)范。但是，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部操作程序不規(guī)范，或是不依照規(guī)程進行，引發(fā)了不少矛盾和沖突。在調研中有這樣一個案例：某村正在開唱票前的選舉委員會會議，這時進來了一位村民，他拿著一張票說自己還沒投票。選舉委員會的一個成員說已經(jīng)過了投票截止時間，不能再投了。外面的群眾聽聞此言立馬闖進來，就這一問題開始爭吵起來。關于這張選票能否再投的問題，在場的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導打電話向民政部門進行咨詢。民政部門的答復是：在投票截止時間后，除非是不可抗拒的因素導致遲到，比如道路被大雨沖毀、車禍等等，否則不能再繼續(xù)投票。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導經(jīng)過一番商議做出的決定是先把此票保留，唱完票后再決定。這樣的處理還是欠妥的。既然制度規(guī)定且選舉前也申明了到截止時間不能投票，那這張票就只能作廢了。不按規(guī)則辦事，肯定會有損選舉的公平公正，影響選舉的順利進行。事實證明，后來這個村的選舉失敗了，而且還發(fā)生了小規(guī)模的打砸搶事件。羅爾斯在《正義論》中指出，正義分為程序正義和實體正義，程序正義是確保實體正義實現(xiàn)的前提條件?？梢姡x舉程序的規(guī)范在很大程度上決定著選舉的公平公正。

其三，選舉過程多干預。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間是指導關系而不是領導關系，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常會插手干預選舉工作。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府害怕完全由村民選舉產(chǎn)生的村干部會削弱他們的控制力，從而阻礙日后鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作在農村的順利開展，因而他們需要在農村培植“聽話的人”；另一方面，鄉(xiāng)村精英通過展現(xiàn)工作能力尤其是經(jīng)濟利益等優(yōu)勢主動向鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導尋求幫助與支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導為了日后便于村級管理工作的開展，以及獲取相應利益，自然對鄉(xiāng)村精英關照有加。因此，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導違背選舉基本原則，踐踏選舉組織程序，在候選人提名、競選和投票等各個環(huán)節(jié)不同程度地操縱選舉，協(xié)助對其有利的候選人當選。這些行為嚴重損害了基層政府的公信力，加劇了村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的矛盾和沖突，也影響到了村民自治的良性發(fā)展。

四、監(jiān)督機制不完善，妨礙了選舉的公平公正

村級民主選舉缺乏有效的監(jiān)督機制，監(jiān)督不到位或難以到位，造成監(jiān)督效率不高，使得一些人能操縱選舉，被當選甚至還可以連任。

其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督缺力?！洞迕裎瘑T會組織法》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的關系是指導與被指導、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。但是由于當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會存在千絲萬縷的利益關系，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常借“指導和監(jiān)督”名義變相地“干涉”村委會選舉，因而其監(jiān)督乏力在所難免，也就無法及時采取有效措施制止各種非法選舉行為。

其二，村級監(jiān)督主體缺位。村民和村務監(jiān)督委員會是村內的監(jiān)督主體。雖然說村民是村民自治的主人，是村官權力的委托者，但是他們對于選舉過程的監(jiān)督是乏力的，原因在于：不能有效控制農村公共資源使村民不具備監(jiān)督村委會的物質基礎；傳統(tǒng)的小農意識使他們不愿意費時費力費錢來監(jiān)督；熟人社會的鄉(xiāng)土屬性使他們不愿得罪“低頭不見抬頭見”的鄰里鄉(xiāng)親；競選者的勢力之強大使他們害怕被打擊報復而不敢監(jiān)督；加之村民缺乏利用法律手段維護自身利益的意識和能力，監(jiān)督更是難以到位。而村務監(jiān)督委員會是村莊的常設監(jiān)督機構，是與“村兩委”并列的“第三委”，但是，它也沒有發(fā)揮其應有的作用。村監(jiān)會成員由于自身的素質和能力問題，在其位不一定能謀其政，對于選舉過程的監(jiān)督不給力或根本沒有參與監(jiān)督；有的還化監(jiān)督權為個人資源進行權力尋租，在選舉中與候選人“穿同一條褲子”，對其違法亂紀行為“睜一只眼，閉一只眼”，甚至幫其蒙混過關。

其三，社會監(jiān)督力量缺失。在村級民主選舉中，專家學者、媒體、社會團體等社會力量都可以進行實地觀察和監(jiān)督。然而，現(xiàn)實情況是這些社會監(jiān)督力量很少或者根本無法參與進來，有的在進現(xiàn)場調研、采訪時還遭到攻擊謾罵，人身安全都得不到保障，更遑論監(jiān)督選舉過程、提出批評建議了。筆者在調研過程中，因為拍攝選舉現(xiàn)場鬧事的照片，而被村民搶了手機，并被抓得傷痕累累，在場幾個維持秩序的警察也受了傷。調研要付出代價，監(jiān)督的風險更是太大！

其四，監(jiān)督制度建設滯后。在我國，法律對農村民主選舉監(jiān)督有綱領性規(guī)定，但具體規(guī)范則基本處于空白狀態(tài)。監(jiān)督制度運行缺乏細化的、可操作性的規(guī)定，村民行使監(jiān)督權的程序不明確，操作較復雜而難于實施，導致他們怠于行使監(jiān)督權利。加之監(jiān)督方式單一，監(jiān)督渠道不足也不通暢，難以防止或解決選舉中產(chǎn)生的問題。

五、相關法律和制度不健全，影響了選舉工作的良性運轉

目前，我國雖然在《憲法》、《村民委員會組織法》和《刑法》中對農村民主選舉的基本內容、選舉程序、選舉中的違法違規(guī)行為以及懲處等方面進行了規(guī)定，但這些法律和制度的設置還存在一些缺陷，或是不夠周延，影響了選舉工作的良性運轉。

1. 在選民資格的確定和候選人條件的把關上有困難

選民資格和村集體利益分配息息相關，因此選民資格于村民而言至關重要。不過，隨著土地征用、學生入學、農轉非、女外嫁、遷居落戶、空掛戶等引起的戶籍因素的變化，一些選民資格的認定比較困難。雖然一些省的選舉辦法規(guī)定“特殊情況戶籍由村具體選舉辦法確定”，但問題是即使相同的戶籍現(xiàn)象在各村落實的結果卻不一定相同，上級選舉領導小組也很難為其定奪，導致村民為此而鬧事上訪的不少。另外，《村民委員會組織法》和相關選舉辦法對候選人的資格有相應的要求，規(guī)定應當推選遵紀守法、辦事公道、廉潔奉公、具有一定文化水平、熱心為村民服務的選民作為候選人，但是如果候選人不具備這些條件，卻沒有相應的法律依據(jù)來剝奪其資格，這其實不過是一種號召性規(guī)定，在實際操作中無從著手，使得一些品行不好、能力不強、違法亂紀的人員被選入村委會，他們或碌碌無為，或橫行鄉(xiāng)里，或工作粗暴，或貪污受賄，影響了農村的和諧穩(wěn)定。

2.換屆選舉的頻率設置欠妥當

在調研中，基層干部和群眾都反映村支兩委班子三年一換太頻繁，造成了很多問題。一是三年一次的換屆選舉在一定程度上影響了村莊的發(fā)展。村干部在選舉結束后，一般要花一年左右的時間熟悉村莊事務，協(xié)調村內外的各種關系，處理上一任遺留下來的問題，然后才能開始思考村莊的發(fā)展問題，待有些頭緒并準備干事創(chuàng)業(yè)時，又要面臨下一屆選舉的問題了。這樣，沒有幾個人能花很多心思和力氣來規(guī)劃村莊的長遠發(fā)展，一般只注重短期利益，搞搞基礎設施建設，弄點政績工程。有的在任期間純粹是忙著賺回選舉投資，撈下屆選舉的資本，疏于鄉(xiāng)村治理，并造成了嚴重的村級腐敗問題，這完全違背了村民自治的初衷。二是三年一次的換屆選舉加劇了各種矛盾和沖突。選舉期間，利益的沖突與博弈充斥其間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了選出合適的人干預民主，競選者為了順利當選收買民主，村民為了蠅頭小利出賣民主，加劇了村民之間、村干部之間以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的矛盾。三是三年一次的換屆選舉增加了國家和村級的選舉成本。一方面是人力成本大，市、縣、鄉(xiāng)的人大、組織、紀檢、民政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、派出所等要花大量的人力忙于村級民主選舉，整個過程一般要持續(xù)大半年；另一方面是投入的財力大，除了上述單位部門投入的物力和財力外，每個村還要拿出一筆較大的選舉資金，少則幾萬，多達幾十萬，很多村不堪重負，一些經(jīng)濟貧困村不得不舉債選舉，群眾怨聲載道，有的甚至對選舉持抵觸情緒。

3. 在違法選舉的認定和查處上有難度

選舉中的違法行為主要有威脅、賄選、非法委托、搶抓選票、破壞選舉現(xiàn)場、違反或破壞選舉程序，等等。目前，《村民委員會組織法》和各省自行制定的選舉辦法對選舉違法行為及其處理的規(guī)定過于籠統(tǒng)，不易操作，在很大程度上造成了“違法界定難，賄選調查取證難，處罰難”等困境。比如說，雖然相關法律制度規(guī)定不準賄選，但對賄選缺乏具體明確的界定標準，給一些舞弊行為和不法手段提供了可乘之機；尤其是對賄選案件查處主體、處罰機關、處置程序和手段等方面的規(guī)定不明確，給查處帶來難度。而對偽造選票、破壞選舉等惡劣行為，也難以及時進行調查并依法處理。加之違法查處工作是既得罪人又吃力不討好的差事，又因為擔心引發(fā)更大的沖突造成不良影響，致使“有關機關”在查處時推諉扯皮，最后往往是大事化小，小事化了，助長了選舉中的違法行為。即便對違法行為進行處罰，最多是取消候選人的參選資格，他們一般不需要付出經(jīng)濟、刑事等代價，候選人也因此有恃無恐，使得賄選之風更加盛行。

4. 對村委會成員的罷免難實施

村民既然能投票選出村干部，委托村干部行使村莊公共權力，自然也有權撤回委托。有選舉也要有罷免，罷免權是選舉權的延伸，如果沒有罷免權，選舉權就是不完整、不徹底的。但現(xiàn)實情況是村委會成員當選容易罷免難。罷免遭遇的阻力巨大，操作程序復雜繁瑣，相關罷免制度的設計也不妥。比如說，《村民委員會組織法》第十六條規(guī)定：“村民委員會應當及時召開村民會議，投票表決罷免要求。”由被罷免的對象來召集村民會議投票表決罷免要求，它當然會找各種借口拖延，更不會自己投票通過罷免要求了；《村民委員會組織法》還規(guī)定：“罷免村民委員會成員須經(jīng)有選舉權的村民過半數(shù)通過?！睍r下的鄉(xiāng)村流動性大，大多數(shù)村民都在外務工經(jīng)商，人員的召集比較困難，加之人心不一定齊，意見不一定一致，所以現(xiàn)實中罷免村干部的成功率不高。既然罷免難，那么當選后的村干部就難免膽大妄為，甚至胡作非為。

5. 選舉權利的救濟機制有缺失

拉丁法諺云：“有權利便有救濟”。沒有救濟的權利是不完整的權利。在選舉中，村民有疑問、有意見時，他們不知道能向哪個機關訴說反映，即便反映也不一定有用。另外，村民的選舉權受到侵害，或者一些有違選舉規(guī)則的現(xiàn)象沒有得到公正合理的處理時，進行起訴的法律依據(jù)不明確，一般只能按照民事案件或行政案件來處理。而在選舉有效性和當選合法性的認定方面，更是缺少相應的司法救濟措施。救濟制度的不完善，直接影響了村級民主選舉的公平公正和平穩(wěn)順利進行。

六、結束語

我國的村民自治制度起步比較晚，基層民主的發(fā)展還處于摸索發(fā)展中，因而村級民主選舉存在不足是難免的。要在民主進程中不斷總結經(jīng)驗教訓，提升村民的文化水平和民主素養(yǎng)，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，加強監(jiān)督力量，不斷完善相關的法律和制度，才能進一步推進村級民主選舉的完善與創(chuàng)新，為村民自治的良性運轉打下堅實的基礎。

（作者單位：婁底行政學院）

（責任編輯 矯海霞）