○李　艷

政府和社區(qū)NGO 合作化解社區(qū)矛盾

○李艷

N GO（Non-Governmental Organization）是指獨(dú)立于政府、市場(chǎng)之外，采用非營(yíng)利性的社會(huì)服務(wù)形式，彌補(bǔ)政府在公共管理領(lǐng)域中的失靈與不足，提升弱勢(shì)群體在社會(huì)生活中的參與能力的社會(huì)公益組織。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)環(huán)境發(fā)生巨大變化，社會(huì)矛盾糾紛日益突出。社區(qū)是居民全體聚集的地方，其內(nèi)部矛盾如政府和居民間、企業(yè)和居民間以及居民和居民間的矛盾化解程度影響到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定度。

一、政府和社區(qū)NGO化解社區(qū)矛盾的合作現(xiàn)狀分析

（一）政府和社區(qū)NGO的合作化解社會(huì)矛盾機(jī)制的形成

政府一直處于矛盾化解的主導(dǎo)地位。但是，日益復(fù)雜的社區(qū)矛盾的解決僅僅依靠基層政府的管控在資源和能力等方面都顯得“捉襟見(jiàn)肘”。社區(qū)NGO等其他“管家”與政府一起，共同協(xié)調(diào)合作的機(jī)制，逐漸在實(shí)踐中形成。

目前在社區(qū)矛盾的化解過(guò)程中，參與矛盾化解的社區(qū)NGO有三種來(lái)源，主要提供一些專業(yè)性的服務(wù)意見(jiàn)，具有政府所沒(méi)有的優(yōu)勢(shì)。

1．參與矛盾化解的社區(qū)NGO的主要來(lái)源與類型

第一，將已有社會(huì)力量引入社區(qū)。此舉可以全方位多層面的調(diào)動(dòng)各方力量，提高社區(qū)矛盾化解的效率和水平。例如，上海市徐行鎮(zhèn)成立的“丁阿姨工作室”，其作為一個(gè)集鄰里調(diào)解、法律咨詢等服務(wù)內(nèi)容為一體的社會(huì)性公益型組織，不僅將社區(qū)居民納入其中，還將社會(huì)上熱心于社區(qū)服務(wù)的志愿者和專業(yè)的調(diào)解員等社會(huì)力量納入社區(qū)矛盾化解的過(guò)程中。此外，上海閘北共和新路成立了“雙員雙師”工作室 ，將上海德瑞姆心理咨詢師隊(duì)伍的專業(yè)心理咨詢師參與社區(qū)矛盾糾紛調(diào)處，有效化解矛盾糾紛38起。如上此類案例，社區(qū)NGO將社會(huì)力量引入社區(qū)具體矛盾問(wèn)題的解決實(shí)踐中，為社區(qū)矛盾的額解決注入了多元力量。

第二，強(qiáng)化已有社區(qū)NGO組織。社區(qū)NGO的矛盾化解工作需要政府的扶持和其他社區(qū)成員的參與，強(qiáng)化其提供服務(wù)和解決問(wèn)題的能力。此處以上海市浦東新區(qū)“知心大嫂”婦女兒童服務(wù)中心這一社區(qū)NGO為例 。其在主動(dòng)介入社區(qū)矛盾調(diào)處的過(guò)程中，浦東新區(qū)婦聯(lián)為了進(jìn)一步提升其能力素質(zhì)，定期對(duì)其成員開(kāi)展專業(yè)培訓(xùn)。同時(shí)，該組織每月召開(kāi)例會(huì)，針對(duì)矛盾化解中出現(xiàn)的“疑難雜癥”進(jìn)行多方“會(huì)診”，借助專業(yè)律師、心理咨詢師等專業(yè)力量參與矛盾化解。這種多方的正強(qiáng)化作用在保證了社區(qū)NGO專業(yè)性和科學(xué)性的同時(shí)，也提升了其社會(huì)信任度。

第三，社區(qū)中新建專業(yè)化的社區(qū)NGO。社區(qū)矛盾的出現(xiàn)和社區(qū)的時(shí)代發(fā)展緊密相關(guān)，層出不窮的新的矛盾需要新的解決手段和方式來(lái)化解。社區(qū)NGO的具體發(fā)展需要不斷融入新的社區(qū)NGO力量。此種舉措在社區(qū)矛盾的化解過(guò)程中比較普遍，社區(qū)基層政府會(huì)積極建構(gòu)側(cè)重點(diǎn)不同的社區(qū)NGO，為不同時(shí)期不同的社區(qū)矛盾的有效化解提供組織載體和基礎(chǔ)。例如上海市浦東新區(qū)以國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)為契機(jī)，率先大膽探索，在整合社區(qū)內(nèi)禁毒、矯正和青少年事務(wù)三個(gè)社工站的基礎(chǔ)上，成立了本市首家區(qū)級(jí)大型綜治社團(tuán)——上海中致社區(qū)服務(wù)社，對(duì)原有司法社工體制予以了突破和創(chuàng)新。 所以，根據(jù)社區(qū)矛盾的特點(diǎn)新建社區(qū)NGO并對(duì)癥下藥，更直接有效地解決社區(qū)矛盾。

2．社區(qū)NGO提供的主要服務(wù)類型

第一，提供專業(yè)性的服務(wù)和意見(jiàn)。主要有兩種方式：一種是：社區(qū)NGO為了適應(yīng)社區(qū)矛盾變化的需求和自身良性發(fā)展的要求，不斷引入專業(yè)性團(tuán)隊(duì)如律師隊(duì)伍、心理咨詢師等社會(huì)力量進(jìn)入社區(qū)矛盾化解的過(guò)程中，為不同類型的社區(qū)矛盾提供不同的專業(yè)性的意見(jiàn)。另一種是在社區(qū)建立專業(yè)性的調(diào)解組織如：物業(yè)糾紛人民調(diào)解委員會(huì)、醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)等和居民生活密切相關(guān)的社區(qū)NGO。針對(duì)不同類型的矛盾對(duì)癥下藥，實(shí)現(xiàn)工作的高質(zhì)量、高效率和居民的高滿意度。

第二，傳達(dá)有效信息。社區(qū)NGO在化解社區(qū)矛盾的過(guò)程中，需要對(duì)政府的宏觀解決方案了解并采取積極措施落實(shí)政府的解決方案，在政府和社區(qū)民眾之間建立起聯(lián)系橋梁，保證各項(xiàng)解決措施能被社區(qū)群眾了解和認(rèn)可。

第三，發(fā)揮代理作用。政府和社區(qū)NGO的合作共強(qiáng)，其關(guān)鍵在于政府能否建立公開(kāi)、公正、有效的職能代理機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)向社會(huì)組織的職能轉(zhuǎn)移。 社區(qū)NGO代理政府職能有效地利用了社區(qū)NGO信息、技術(shù)、影響力等方面的優(yōu)勢(shì)，不僅降低了政府的行政成本，還促進(jìn)了民眾自治，提高了解決社區(qū)矛盾的效率。

（二）社區(qū)NGO參與社區(qū)矛盾治理的優(yōu)勢(shì)

社區(qū)NGO是有效化解社區(qū)矛盾的“稀釋劑”：作為社區(qū)居民個(gè)體間矛盾的第三方調(diào)解者，用專業(yè)化的態(tài)度和能力緩和矛盾雙方的對(duì)立激進(jìn)狀態(tài)；作為社區(qū)居民個(gè)體與政府間矛盾的第三方調(diào)解者，社區(qū)NGO可以在相對(duì)中立的立場(chǎng)之下調(diào)解政府不能直接干預(yù)的矛盾。提高矛盾調(diào)處的多變性和靈活性。

作為政府和社區(qū)居民之間的“傳聲筒”，使基層政府通過(guò)社區(qū)NGO的表達(dá)能及時(shí)了解社區(qū)居民的利益訴求，制定適合矛盾化解的政策和規(guī)劃。并將政府的具體解決辦法及時(shí)向居民清楚表達(dá)，使社區(qū)居民在理解的基礎(chǔ)上自覺(jué)化解矛盾。此種傳話筒的作用亦可提升社區(qū)NGO的社會(huì)接受度和信任度?？傊?，社區(qū)NGO在政府和社區(qū)民眾之間的橋梁和紐帶作用，也是其重要優(yōu)勢(shì)之一。

作為社區(qū)矛盾的第三方參與者，可以承接部分政府職能，社區(qū)NGO選擇“社區(qū)成員所需，社區(qū)NGO所能，政府試圖解決而力有不逮”的矛盾類型，針對(duì)不同矛盾采取不同配合措施，妥善化解各種社區(qū)矛盾，提高矛盾調(diào)處效率。

二、政府和社區(qū)NGO合作化解社區(qū)矛盾的三種模式分析

由于社區(qū)NGO在社區(qū)矛盾化解中發(fā)揮著日益重要的作用，且其規(guī)模和提供服務(wù)的種類日漸豐富和成熟，政府需要社區(qū)NGO提供社區(qū)服務(wù)全面有效地化解社區(qū)矛盾。因此，政府積極尋求與社區(qū)NGO的合作。在實(shí)踐中形成了三種具體的合作模式。

1.政府直接資助型

政府為NGO提供扶持和幫助，社區(qū)NGO在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)自治。這種合作模式一方面利用了基層政府在合法性以及人員配備、資金等方面的資源優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又迎合了社區(qū)矛盾調(diào)處在社區(qū)內(nèi)部由社區(qū)組織自治完成的目標(biāo)，并且汲取了社區(qū)NGO在矛盾調(diào)處中的溝通優(yōu)勢(shì)。兩相結(jié)合，不僅給社區(qū)矛盾的調(diào)解注入了政府的優(yōu)勢(shì)資源，也更有效地實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。以某學(xué)者在七里坡街道實(shí)地調(diào)研的結(jié)果為例，該研究認(rèn)為政府在社區(qū)矛盾的調(diào)解過(guò)程中起著某種推動(dòng)作用，主要體現(xiàn)在為調(diào)解組織提供辦公場(chǎng)所及業(yè)務(wù)培訓(xùn)和發(fā)放調(diào)解補(bǔ)貼等 。政府的這種主動(dòng)性推動(dòng)和社區(qū)調(diào)解組織的積極參與合作相輔相成，共同調(diào)解社區(qū)矛盾。

2.政府購(gòu)買型

政府購(gòu)買公共服務(wù)制度是政府對(duì)于某些特定的公共服務(wù)目標(biāo)，不是自己使用財(cái)政資金運(yùn)作完成，而是通過(guò)各種模式建立契約關(guān)系，由社會(huì)組織為主的其它主體來(lái)提供公共服務(wù)，而政府向其支付相應(yīng)服務(wù)費(fèi)用的新型公共服務(wù)制度。 政府購(gòu)買公共服務(wù)制度，使各個(gè)社會(huì)治理主體之間形成有機(jī)的協(xié)同治理機(jī)制。2013 年 4 月，遵義市率先在全省乃至整個(gè)西部地區(qū)啟動(dòng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，著力構(gòu)建政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的公共法律服務(wù)體系，用政府購(gòu)買的形式，最大范圍地給群眾提供更多更有效的免費(fèi)法律服務(wù)，極大地改變了以往社區(qū)干部調(diào)處不專業(yè)的局面。這種由政府購(gòu)買法律服務(wù)，社區(qū)法律服務(wù)工作室的律師教社區(qū)群眾如何走法治道路來(lái)解決矛盾糾紛，達(dá)到資源的有效利用，提高雙方的工作效率。

3.平等合作型

政府引入社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)，參與化解社會(huì)矛盾，與社區(qū)NGO以契約方式達(dá)成平等合作關(guān)系。以上海浦東新區(qū)為例，上海市浦東施灣地區(qū)的傳統(tǒng)應(yīng)對(duì)上訪的方式停留在“來(lái)訪接待，無(wú)訪等待”的被動(dòng)模式，由于應(yīng)對(duì)滯后，容易激化矛盾。“維穩(wěn)媽媽”作為參與進(jìn)來(lái)幫助政府分憂的社會(huì)組織，主要是通過(guò)家庭服務(wù)的方式，包括組織培訓(xùn)、引導(dǎo)她們參加社區(qū)活動(dòng)，乃至解決家庭困難的服務(wù)、心理疏導(dǎo)、安排就業(yè)等形式。其主要起的是緩沖和潤(rùn)滑劑的作用，使上訪對(duì)象趨于穩(wěn)定。這種“黨群合作，政社合作”的友好合作模式既使矛盾問(wèn)題的解決有堅(jiān)實(shí)的制度后盾和基礎(chǔ)，同時(shí)也有效發(fā)揮了社區(qū)NGO化解矛盾的實(shí)時(shí)性和溝通便利性。

三、政府和社區(qū)NGO合作模式比較分析

當(dāng)前政府和社區(qū)NGO合作化解社區(qū)矛盾三種主要模式各有所異，本文從合作基礎(chǔ)、合作途徑、合作依賴關(guān)系等方面進(jìn)行比較，從而可以發(fā)現(xiàn)三種模式的特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)及其存在的問(wèn)題。

從合作基礎(chǔ)來(lái)說(shuō)，政府資助型合作模式主要基于的是政府資源，政府掌握社區(qū)NGO在社區(qū)矛盾化解中所需要的重要資源如合法性資源，資金支持等，為了有效發(fā)揮社區(qū)NGO的作用，政府向其提供一系列的扶持以使其有效有能力化解社區(qū)矛盾；政府購(gòu)買型合作模式主要基于的是社區(qū)NGO的社會(huì)服務(wù)功能，政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的形式將社區(qū)NGO化解社區(qū)矛盾的效能最大化，通過(guò)引入社區(qū)NGO的專業(yè)化的服務(wù)，提升矛盾化解的科學(xué)性和效率；政府和社區(qū)NGO平等合作型模式的合作基礎(chǔ)是雙方的資源整合，政府和社區(qū)NGO明晰雙方的資源需求，并及時(shí)填補(bǔ)對(duì)方的資源不足。所以，三種模式的合作基礎(chǔ)的側(cè)重點(diǎn)各有不同。

從合作方式來(lái)說(shuō)，政府資助型主要是政府輸出，即政府向社區(qū)NGO輸出其在社區(qū)矛盾化解中所需要的資源和政策等；政府購(gòu)買型主要是政府買進(jìn)，即政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式讓社區(qū)NGO的自主治理能力得到發(fā)揮；平等合作型是雙向輸出，滿足彼此在矛盾化解中的政策資源需求。所以，三種模式的合作方式從路徑和方向上來(lái)說(shuō)是不同向的，差異比較突出。

從合作依賴關(guān)系上來(lái)說(shuō)，三種模式都存在不同程度和不同方向上的依賴關(guān)系。政府資助型主要是社區(qū)NGO依賴政府所能提供的對(duì)其發(fā)展至關(guān)重要的資源；政府購(gòu)買型主要是政府依賴社區(qū)NGO的社會(huì)服務(wù)和專業(yè)化的矛盾化解能力；而平等合作型體現(xiàn)的雙方的互相依賴。這三種不同的依賴關(guān)系對(duì)雙方的合作模式也有較大程度的影響。

從合作優(yōu)勢(shì)上說(shuō)，三種模式都在社區(qū)矛盾化解中起了非常重要的作用，對(duì)政府資助型來(lái)說(shuō)，以政府為主導(dǎo)，大力扶持社區(qū)NGO的發(fā)展，既有矛盾化解的堅(jiān)實(shí)后盾，又有矛盾化解的具體載體；對(duì)政府購(gòu)買型來(lái)說(shuō)，政府有選擇性的購(gòu)買，社區(qū)NGO主動(dòng)介入，以政府為支撐并有效利用社區(qū)NGO的專業(yè)化團(tuán)隊(duì)和知識(shí)，提高矛盾化解的效率；對(duì)平等合作型來(lái)說(shuō)，可以形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，雙方在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行資源整合利用。

值得注意的是，三種模式在實(shí)際發(fā)揮作用時(shí)都有其缺陷。綜合看來(lái)，首先，從政府的角度來(lái)說(shuō)，不管是提供資助還是購(gòu)買社區(qū)NGO的服務(wù)，政府由于其主導(dǎo)地位因而享有較大的自主選擇性，即政府會(huì)對(duì)不同類型的社區(qū)NGO和其具體服務(wù)進(jìn)行選擇，這種選擇性的心理和行為可能會(huì)限制社區(qū)NGO部分合理的職能的發(fā)揮。從社區(qū)NGO的角度來(lái)說(shuō)，部分社區(qū)NGO由于自身合法性和獨(dú)立性的缺失而在矛盾化解中處于從屬地位，影響自主性的發(fā)揮。同時(shí)，社區(qū)NGO的化解社區(qū)矛盾的專業(yè)性能力和知識(shí)還明顯不足，限制了其能動(dòng)性的發(fā)揮。所以，政府和社區(qū)NGO在矛盾化解中由于雙方的缺陷和不足而導(dǎo)致合作出現(xiàn)了溝通不暢、監(jiān)督不到位、利益機(jī)制和權(quán)責(zé)機(jī)制不明晰等一系列問(wèn)題。

四、總結(jié)

政府和社區(qū)NGO合作化解社區(qū)矛盾的過(guò)程中，社區(qū)NGO由于其自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)而在矛盾化解中發(fā)揮著重要作用。政府為了更好地利用社區(qū)NGO的專業(yè)性資源和矛盾化解的時(shí)效性和靈活性，在實(shí)際矛盾化解過(guò)程中與社區(qū)NGO形成了三種主要合作模式。這三種合作模式在合作基礎(chǔ)、合作方向上都各有其特點(diǎn)，但是也有其不足。政府和社區(qū)NGO要在資源分析的基礎(chǔ)上明晰雙方的優(yōu)勢(shì)資源，并主動(dòng)進(jìn)行資源整合，形成以政府為支撐，以社區(qū)NGO為載體的協(xié)同治理和合作模式，實(shí)時(shí)、實(shí)地、實(shí)效地化解社區(qū)矛盾，維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責(zé)任編輯 周 ?。?/p>