張桂文， 任成好

(1.遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽　110036；2.遼寧科技大學(xué)，遼寧 鞍山　114051)

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中國(guó)城市化進(jìn)程中的城市?。哼^程、表現(xiàn)及原因

張桂文， 任成好

(1.遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽110036；2.遼寧科技大學(xué)，遼寧 鞍山114051)

摘要：改革開放以來，隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，城市病逐漸顯現(xiàn)且呈蔓延之勢(shì)。根據(jù)病情表征的不同，中國(guó)城市病的形成過程可分為隱性期、顯現(xiàn)期和集中爆發(fā)期三個(gè)階段，城市擁堵、環(huán)境污染和資源短缺則是其現(xiàn)階段的集中表現(xiàn)。其主要原因在于：社會(huì)資源配置嚴(yán)重失衡、人口非永久性的鄉(xiāng)城遷移、城市規(guī)劃的偏差與失調(diào)和城市治理的落后與低效。

關(guān)鍵詞：城市化；城市??；過程；表現(xiàn)；原因

城市化是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。這個(gè)過程也是城市成長(zhǎng)的過程。猶如任何一個(gè)生命體都有生命周期一樣，人為地拔苗助長(zhǎng)只會(huì)打亂其發(fā)展過程中正常的自適應(yīng)能力，進(jìn)而引發(fā)一系列問題。由于我國(guó)城市化走的是一條快速、超常規(guī)發(fā)展的路子，而且具有城市化水平滯后于工業(yè)化、農(nóng)村人口非永久性鄉(xiāng)城遷移導(dǎo)致戶籍人口城市化遠(yuǎn)低于常住人口城市化等特殊性，這使得我國(guó)現(xiàn)階段城市病的表現(xiàn)和成因更具復(fù)雜性和綜合性。

城市病雖然不是一個(gè)新名詞，但近幾年隨著北京等大城市城市病的快速蔓延，城市病已成為一個(gè)民間諸多抱怨、政府高度關(guān)注、學(xué)界集中研討的持續(xù)升溫的熱門話題。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》中明確指出要“預(yù)防和治理城市病”，“城市病”一詞首次成為官方用詞。①2015年12月，時(shí)隔37年，我國(guó)再次召開中央城市工作會(huì)議,直接指出要在“建設(shè)”與“管理”兩端著力，通過轉(zhuǎn)變城市的發(fā)展方式和提高城市的治理能力等措施全面解決城市病，并針對(duì)當(dāng)下熱點(diǎn)的六種城市病，試圖給出解決良方。學(xué)界的相關(guān)研究則主要集中于城市病的概念、表現(xiàn)、成因和治理等四個(gè)方面，缺乏對(duì)我國(guó)城市病形成過程的探討，且傾向于將表現(xiàn)和成因混而談之[1]-[3]。因此，深入探討城市化進(jìn)程中我國(guó)城市病的形成過程、主要表現(xiàn)及基本原因，尚有一定的學(xué)術(shù)拓展空間。*①“城市病”是城市問題的俗稱，是一種形象的說法，在學(xué)術(shù)研究中一般應(yīng)加引號(hào)。但考慮到該名詞已經(jīng)納入官方正式用詞，并成為很多學(xué)者研究的科學(xué)問題，為簡(jiǎn)便計(jì)，文中該詞不加引號(hào)。

一、我國(guó)城市病的形成過程

在新中國(guó)成立初期，百廢待興，恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)成為當(dāng)時(shí)的主要任務(wù)。改革開放以后，城市化進(jìn)程加快，城市病逐漸顯現(xiàn)。根據(jù)“病情”表征不同，城市病的形成可分為以下三個(gè)階段。

(一)城市病的隱性期(1979-1995年)

1979年我國(guó)城市化率為18.96%，到1995年達(dá)到29.04%。在這個(gè)階段國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了改革開放初期的艱難階段后，進(jìn)入較為平緩的發(fā)展階段。由于城鄉(xiāng)之間存在種種限制，城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)主要以自然增長(zhǎng)為主，鄉(xiāng)城人口遷移表現(xiàn)得緩慢且規(guī)模可控，并沒有因?yàn)槎虝r(shí)間內(nèi)大量農(nóng)村人口涌入城市而對(duì)城市產(chǎn)生無法承受的沖擊。然而，由于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平整體不高導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源供給不足，城市物資短缺，所以，此階段的城市問題主要表現(xiàn)為資源短缺、工作生活低效等方面。這個(gè)階段的城市病并不嚴(yán)重，說到底只是由于改革開放初期供給側(cè)的短缺所致。但囿于財(cái)力所限，政府對(duì)城市的發(fā)展缺乏前瞻性的預(yù)見和卓有成效的戰(zhàn)略規(guī)劃。為城市病的加重留下了“隱患”。

(二)城市病的顯現(xiàn)期(1996-2010年)

1996年我國(guó)城市化率達(dá)到30.48%，2010提高到49.95%，15年時(shí)間提高了近20個(gè)百分點(diǎn)。在這個(gè)階段，快速發(fā)展的工業(yè)化進(jìn)程使得城市對(duì)勞動(dòng)力提出了大量需求，國(guó)家漸漸放寬了農(nóng)村和流動(dòng)人口進(jìn)城的限制，城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到迅猛發(fā)展，鄉(xiāng)城之間的差距也進(jìn)一步加大，由此導(dǎo)致大量農(nóng)村人口在短時(shí)間內(nèi)遷入城市，而城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源很難在短時(shí)間內(nèi)與之匹配。這種供需失衡經(jīng)過一段時(shí)間的累積，一系列諸如人口擁擠、房?jī)r(jià)高漲、交通擁堵和環(huán)境污染等城市問題就開始顯現(xiàn)，并開始引起市民的抱怨。進(jìn)一步分析，大城市利益集團(tuán)為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，在城市集團(tuán)、鄉(xiāng)村集團(tuán)和政府三者之間的博弈中會(huì)利用他的優(yōu)勢(shì)地位影響政府的決策，進(jìn)而獲得更多的優(yōu)勢(shì)資源，由此加速了更多人口向大城市流動(dòng)[4]。此階段城市病主要是由于城市人口“淤塞”所致，雖然起初癥狀不重，但若不加以重視，不及時(shí)進(jìn)行疏導(dǎo)和治理，則很可能有惡化的危險(xiǎn)。

(三)城市病集中爆發(fā)期(2011年至今)

2011年，我國(guó)的城市化率達(dá)到51.27%，城市人口首次超過農(nóng)村人口，我國(guó)正式進(jìn)入城市社會(huì)發(fā)展階段，各種城市病尤其是交通擁堵、資源短缺、環(huán)境惡化等城市問題一時(shí)間廣為詬病。隨著大量農(nóng)村人口及其他流動(dòng)人口不斷涌入城市，前期累積的“淤塞”難題進(jìn)一步惡化，城市病集中爆發(fā)。此時(shí)的城市病表現(xiàn)出的癥狀多樣且復(fù)雜，對(duì)城市和整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的危害嚴(yán)重，影響了城市居民的正常工作效率，破壞了人們正常的生活氛圍，甚至使城市人們陷入焦慮。

另一方面，此時(shí)較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高了人們對(duì)生活質(zhì)量的要求，人們更加重視城市環(huán)境質(zhì)量和生活舒適度，越來越多的人開始呼吁政府能夠積極采取措施，有效治理城市病，為城市居民創(chuàng)造良好的生活空間，這督促了政府采取措施努力治愈城市病。然而，城市人口的增長(zhǎng)速度快過了政府解決問題的速度，城市管理者的管理水平也未能跟上城市發(fā)展的腳步，各城市福利不均的問題并沒有得到有效遏制。發(fā)展下去，城市病還可能表現(xiàn)出以下兩種極端情況：一是各種城市病治理措施難以在短期內(nèi)起效，城市病進(jìn)入遷延難愈的瓶頸期；二是城市可能陷入“舊病新疾”相疊加的失控期，在舊病未愈的情況下，新的城市問題不斷涌現(xiàn)，這將進(jìn)一步加大城市病治理的難度。因此，我國(guó)城市病防治進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。

二、我國(guó)現(xiàn)階段城市病的主要表現(xiàn)

我國(guó)城市化具有快速超常規(guī)發(fā)展、城市化水平滯后于工業(yè)化、農(nóng)村人口非永久性鄉(xiāng)城遷移導(dǎo)致戶籍人口城市化遠(yuǎn)低于常住人口城市化等特殊性，這使得我國(guó)現(xiàn)階段城市病的表現(xiàn)更加多元化和復(fù)雜化。具體表現(xiàn)在諸如人口擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染、房?jī)r(jià)高企、資源短缺、就業(yè)困難、貧富差距大、城中村及棚戶區(qū)問題、城市邊緣人口問題、城市安全問題以及城市文化特征缺失等各個(gè)方面[5]。其中，城市所獨(dú)有的、具有普遍性的、已成為引人注目之焦點(diǎn)的城市病表現(xiàn)主要有以下三個(gè)方面。

(一)城市擁堵

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的迅猛發(fā)展，擁堵問題已成為市民詬病最深的城市病。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)人口正以每年2000萬左右的速度增長(zhǎng)，城市面臨前所未有的擁擠狀況。全國(guó)平均每百戶家庭擁有25輛私家車，有35個(gè)城市的汽車保有量超百萬輛。中國(guó)科學(xué)院發(fā)布的《我國(guó)新型城市化報(bào)告2012》對(duì)我國(guó)50個(gè)百萬以上人口的大城市進(jìn)行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)這些城市的居民上班的平均單程時(shí)間為39分鐘，北京、上海、廣州等一線城市更為嚴(yán)重。城市交通擁堵，特別是上下班交通高峰時(shí)段的擁堵，從最初的偶發(fā)事件逐漸演變?yōu)橐粋€(gè)常態(tài)問題。交通擁堵直接導(dǎo)致了汽車尾氣排放過多，進(jìn)而形成大氣污染，同時(shí)給市民帶來時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本的增高、工作效率的降低，有時(shí)還會(huì)引發(fā)焦慮、暴躁等心理問題。

(二)環(huán)境污染

現(xiàn)階段城市污染問題是一個(gè)關(guān)注度最高的城市病，尤以大氣污染為重?？晌腩w粒物是空氣污染的首要污染物，我國(guó)大部分城市出現(xiàn)的霧霾天氣，元兇就是可吸入顆粒物。2013年年初開始，全國(guó)多城市出現(xiàn)持續(xù)的大范圍霧霾天氣，環(huán)保局的定點(diǎn)監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，2013年的第一個(gè)季度我國(guó)城市空氣的達(dá)標(biāo)率不到50%，這再次給人們敲響了警鐘，我國(guó)一些城市的大氣環(huán)境已進(jìn)入一個(gè)非常危險(xiǎn)的狀態(tài)。全國(guó)對(duì)集中式飲用水源地的監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，重點(diǎn)城市年取水總量的達(dá)標(biāo)率僅為76.5%，有近四分之一不達(dá)標(biāo)。此外城市中的垃圾圍城、噪聲污染、光污染等也呈現(xiàn)出日益嚴(yán)重的趨勢(shì)。

(三)資源短缺

雖然我國(guó)地大物博，但人口總量也多，資源的人均占有量并不高，加之在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)城市化發(fā)展是建立在對(duì)能源、原材料大量消耗基礎(chǔ)之上的，因此資源短缺愈發(fā)嚴(yán)重。其中最主要的是水資源短缺，我國(guó)屬于人均水資源最貧乏的國(guó)家之一，有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)660多座城市中有400多座城市處于缺水狀態(tài)，有近200座城市嚴(yán)重缺水；其次是能源短缺，就人均能源消費(fèi)量來說，我國(guó)目前狀況只達(dá)到世界平均水平的三分之一左右。城市人口的無序膨脹，還會(huì)使電、暖、天然氣等資源供應(yīng)趨于更加緊張，再加上城市內(nèi)存在著資源浪費(fèi)、回收利用效率不高等問題，資源短缺會(huì)越來越嚴(yán)重，既影響居民生活，又妨礙城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。

三、我國(guó)城市病的形成原因

城市病并非城市化進(jìn)程中不可避免的問題，其形成的根本原因在于城市人口過快增長(zhǎng)帶來的較大的公共資源需求與城市公共資源有限供給及配置失衡的矛盾。結(jié)合我國(guó)城市化的特殊性，可將我國(guó)城市病的具體成因歸結(jié)為以下四個(gè)方面。

(一)社會(huì)資源配置嚴(yán)重失衡

我國(guó)資源環(huán)境的約束剛性明顯，導(dǎo)致我國(guó)的城市病表現(xiàn)出明顯的區(qū)域化差異，究其根本原因，與城市資源配置嚴(yán)重失衡密切相關(guān)，具體體現(xiàn)在下述四個(gè)方面。

1.東部資源配置優(yōu)于中西部

相對(duì)于中西部地區(qū)而言，東部沿海地區(qū)擁有更優(yōu)質(zhì)的公共資源，如教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生資源、文化資源和基礎(chǔ)設(shè)施資源等等。在這些優(yōu)勢(shì)資源的吸引下，大量的人口從中部和西部地區(qū)流向東部沿海地區(qū)，造成東部沿海地區(qū)人口壓力過大，由此帶來環(huán)境污染、住房緊張、資源緊缺和交通擁堵等一系列城市問題。隨著東部沿海地區(qū)人口的迅速增加，國(guó)家投資更傾向于該地區(qū)，這在帶動(dòng)?xùn)|部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展的同時(shí)，更加重了該地區(qū)的城市病。

2.城市資源配置優(yōu)于農(nóng)村

從人口向城市流入的最初動(dòng)因來看，主要是源于農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率低下、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、農(nóng)民收入水平低，而相比之下，城市擁有較高的勞動(dòng)生產(chǎn)率，城市工資高于農(nóng)村工資。一個(gè)理性人有逐利的傾向，所以，大量農(nóng)村人口遷移到城市[6]。城市作為工業(yè)產(chǎn)業(yè)的聚集地和大量人口的流入地，需要更多的投資與其匹配，而農(nóng)村因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的初級(jí)性，國(guó)家投入相對(duì)要少得多，這就造成了城市地區(qū)公共資源配置明顯優(yōu)于農(nóng)村的現(xiàn)象。這樣，進(jìn)一步加速了農(nóng)村人口向城市的涌入，從而導(dǎo)致城市病的形成。

3.大城市資源配置優(yōu)于中小城市

我國(guó)一直以來都是按照行政等級(jí)來配置城市公共資源，首都、省會(huì)、計(jì)劃單列市、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同級(jí)別的城市的配置標(biāo)準(zhǔn)不同，在高級(jí)別的城市中往往會(huì)配置更優(yōu)質(zhì)的、數(shù)量更多的公共資源。這就導(dǎo)致周邊地區(qū)的農(nóng)民和小城鎮(zhèn)的市民會(huì)源源不斷地流入大城市，進(jìn)而導(dǎo)致大城市的規(guī)模不斷擴(kuò)大，甚至發(fā)展到難以控制的局面。例如，從1978年到2010年，北京市的城市人口和固定資產(chǎn)投資分別增長(zhǎng)了125. 1%和188. 14倍，而上海市的城市人口增長(zhǎng)了108. 5%，固定資產(chǎn)投資增加了189. 53倍，這個(gè)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。大城市憑借優(yōu)質(zhì)公共資源吸引了更多的人口，而更多人口的涌入反過來又促進(jìn)了公共資源配置更多地傾向大城市。如此這般，大城市的城市規(guī)模很難得到有效控制，這也是大城市病突出的主要原因所在。

4.城市中心區(qū)資源配置優(yōu)于周邊區(qū)

作為國(guó)家首都，北京市的大城市病引起廣泛關(guān)注。大多數(shù)研究北京城市病的文獻(xiàn)是針對(duì)中心城區(qū)或城區(qū)來考慮的。據(jù)調(diào)查，2011年北京市中心城區(qū)的人口密度達(dá)到 23271人/平方公里，而筆者在城市病測(cè)度中選擇的北京市轄區(qū)的人口密度僅為1021.74人/平方公里，還不到中心城區(qū)人口密度的二十分之一，因此計(jì)算的北京城市病指數(shù)并不高。但這并不說明北京的城市病就不嚴(yán)重，反而向我們揭示出：像首都北京這樣超大城市的交通擁堵、資源短缺和環(huán)境污染等廣為詬病的城市問題其實(shí)并非是全市域的問題，而更突出表現(xiàn)在中心城區(qū)，城市中心區(qū)的公共資源配置遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于城市周邊地區(qū)。

(二)人口非永久性的鄉(xiāng)城遷移

2011年，我國(guó)的常住人口城市化率達(dá)到51.27%，但戶籍人口的城市化水平剛剛超過30%，這中間相差將近20個(gè)百分點(diǎn)。這意味著城鎮(zhèn)中有近五分之一是流動(dòng)人口，這部分人口以農(nóng)民工為主，2014年我國(guó)農(nóng)民工總量已經(jīng)達(dá)到2.73億人[7]。然而，在城市規(guī)劃和城市資源配置中卻并沒有考慮到這個(gè)龐大的群體，這是我國(guó)城市病產(chǎn)生的特殊成因。

1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與非農(nóng)化不同步

從世界范圍來看，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城市基本是職業(yè)轉(zhuǎn)換與身份轉(zhuǎn)換同時(shí)進(jìn)行。但我國(guó)的情況較為特殊，農(nóng)業(yè)人口的鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移大致可分為兩個(gè)階段：在20世紀(jì)90年代末之前，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的高速發(fā)展，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移更多地體現(xiàn)為“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”的向周邊小城鎮(zhèn)的就地轉(zhuǎn)移；進(jìn)入21世紀(jì)以后，小城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展速度趨緩，農(nóng)村人口開始轉(zhuǎn)向大城市，形成“進(jìn)城不定居，候鳥式流動(dòng)”的民工潮，打工季來到城市，工閑時(shí)再回到家鄉(xiāng)，形成我國(guó)獨(dú)有的勞動(dòng)力非永久性鄉(xiāng)城遷移。

造成這種現(xiàn)象的主要原因，是我國(guó)存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的同時(shí)又存在以戶籍制度為主的二元制度體系。二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村與城市的經(jīng)濟(jì)差異進(jìn)而引發(fā)了農(nóng)村人口涌向城市，而二元體制卻為這種人口的鄉(xiāng)城遷移設(shè)置了諸多障礙[8]。農(nóng)村遷移人口雖然可以在城市工作，但是他們無法平等地享受城市的優(yōu)質(zhì)公共資源，農(nóng)民工就業(yè)難、看病難、子女上學(xué)難、購房難等一系列生活難題把他們攔擋在城市的無形圍墻之外。因此，城市只能作為他們工作的一個(gè)暫住地(有時(shí)甚至可能是常住地)，他們的根還在家鄉(xiāng)。這給城市規(guī)劃和城市資源配置帶來很大麻煩：不考慮這部分人口，城市擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張等城市問題在所難免；考慮這部分人口，又會(huì)造成大量資源的周期性空耗。

2.城市內(nèi)部形成新的二元結(jié)構(gòu)

改革開放以來，隨著越來越多的農(nóng)村人口涌入城市，國(guó)家對(duì)人口流動(dòng)的管制開始放松，但是附加了大量城市福利的戶籍制度并沒有改變。農(nóng)村勞動(dòng)力到城市打工，無法獲得城市戶口，也就無法享受城市居民的社會(huì)福利，這種制度歧視促使城市內(nèi)部形成新的二元結(jié)構(gòu)。從另一個(gè)角度看，農(nóng)民工多數(shù)學(xué)歷不高，缺少職業(yè)技能，從事著比較辛苦的社會(huì)底層工作，靠提供廉價(jià)勞動(dòng)力來獲得微薄收入，并且這種收入很不穩(wěn)定，他們的抗風(fēng)險(xiǎn)能力很差，不會(huì)輕易放棄家鄉(xiāng)的土地，往往只能居住在租金低廉的城中村或棚戶區(qū)，形成城市的邊緣化人口，這在現(xiàn)實(shí)上加速了城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的分化，由此，形成具有中國(guó)特色的城市病。

(三)城市規(guī)劃的偏差與失調(diào)

改革開放后，我國(guó)城市規(guī)劃在促進(jìn)城市科學(xué)、健康發(fā)展等方面，起到了一定的作用。但在以速度為導(dǎo)向的城市化發(fā)展階段，城市規(guī)劃難免會(huì)偏離科學(xué)、中立的方向，導(dǎo)致諸多城市問題的出現(xiàn)。

1.以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為城市規(guī)劃的唯一目標(biāo)

在我國(guó)城市化迅猛發(fā)展的浪潮中，城市規(guī)劃作為公共政策的基本性質(zhì)往往被忽視，地方政府想方設(shè)法追求經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，政府官員為追求自己的政治業(yè)績(jī)，將城市規(guī)劃作為一種技術(shù)手段來幫助他們達(dá)成所愿，所以，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)往往成為城市規(guī)劃的唯一目標(biāo)。很多城市規(guī)劃中“重地不重人”，有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，帶動(dòng)了房地產(chǎn)業(yè)和開發(fā)區(qū)建設(shè)的過熱發(fā)展，忽視人的基本需求，忽視城市公共服務(wù)設(shè)施的匹配，由此導(dǎo)致了人口擁擠、交通擁堵、資源短缺、環(huán)境污染和房?jī)r(jià)高企等城市病的產(chǎn)生。

2.城市功能定位貪大求全

城市作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，各種生產(chǎn)要素的集聚起初會(huì)產(chǎn)生極化作用，使得城市能夠率先發(fā)展，后期會(huì)形成涓滴效應(yīng)，即通過產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移對(duì)周圍地區(qū)產(chǎn)生輻射帶動(dòng)作用。然而事實(shí)上，多數(shù)城市的功能定位存在著貪大求全的問題，城市既是區(qū)域的政治中心，又是經(jīng)濟(jì)中心、文化中心、教育中心，甚至還是體育、衛(wèi)生事業(yè)中心。當(dāng)多功能集于一體的時(shí)候，城市的極化效應(yīng)會(huì)得到持續(xù)加強(qiáng)，造成“攤大餅式”的城市發(fā)展的失控局面，進(jìn)而引發(fā)一系列的大城市病。北京就是一個(gè)典型的例子，將非首都職能從北京市遷移出去正是對(duì)此偏差的修正。更為嚴(yán)重的是，當(dāng)城市固守著大而全的功能定位，在城市內(nèi)部會(huì)形成更為細(xì)致的產(chǎn)業(yè)分工，那么區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移在城市內(nèi)部就可以完成。這樣就會(huì)導(dǎo)致人口、資源、產(chǎn)業(yè)在城市越聚越多，無法向周邊地區(qū)有效轉(zhuǎn)移，進(jìn)而步入一個(gè)“死循環(huán)”，一系列城市病將成為必然。

3.空間調(diào)控職能未能很好發(fā)揮

我國(guó)的城市規(guī)劃是一種以“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”為主導(dǎo)的規(guī)劃范式，往往更多地關(guān)注城市規(guī)模的擴(kuò)大和城市空間的擴(kuò)張，而忽略城市空間布局的優(yōu)化和城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的合理配套，城市公共資源建設(shè)滯后于城市規(guī)模的發(fā)展，不能很好的滿足大量遷入人口的需求。此外，我國(guó)的規(guī)劃體系包括兩大方面，一是發(fā)展規(guī)劃，二是空間規(guī)劃。在在空間規(guī)劃中，又包括國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃[9]。這些規(guī)劃分屬于不同的行政部門，它們之間又有很多重疊和交叉之處，有時(shí)相互制約甚至?xí)a(chǎn)生矛盾，在現(xiàn)實(shí)工作中，很難充分發(fā)揮各自的空間調(diào)控職能。

(四)城市治理的落后與低效

黨的十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，城市是國(guó)家治理的重要組成部分，是國(guó)家治理的落腳點(diǎn)。綜觀我國(guó)諸多城市病，很多是源于城市治理的落后與低效。

1.城市治理的理念滯后

首先，把城市治理等同于城市管理，側(cè)重于城市具體事務(wù)的處理和解決，缺少城市發(fā)展戰(zhàn)略層面的總體構(gòu)思和考慮[10]；其次，和城市規(guī)劃一樣，城市治理也是以“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”為主導(dǎo)的，過多地追求城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，導(dǎo)致我國(guó)城市化的進(jìn)程滯后于工業(yè)化的發(fā)展，由此帶來一系列的城市問題；再次，將城市治理等同于政府管理，強(qiáng)調(diào)政府的行政作用，這的確可以在短時(shí)間內(nèi)高效率地解決一些問題，但這種突擊式的城市治理方式不具有可持續(xù)性，為城市病留下隱患；最后，城市治理更多地注重結(jié)果，而忽視過程，只注重如何去消除問題，而不去思考問題的形成原因，顯然，這是治標(biāo)不治本的辦法。

2.依法治城的能力不足

首先，關(guān)于城市治理的法律體系不夠完備，相關(guān)的法律、法規(guī)、政策和規(guī)章制度較少，而且，在具體的實(shí)施過程中可能會(huì)存在著一定的沖突及法律適用等問題；二是有些地方的城市治理?xiàng)l例過于空泛，缺乏可操作性，又或過于具體，與城市管理混淆不清；三是在城市治理的實(shí)踐中，不同部門之間的職能可能會(huì)有交叉，可能存在角色沖突。因此，城市綜合依法自治的能力不強(qiáng)，這直接導(dǎo)致很多城市問題不能得到有效解決。

3.城市治理的市民參與度不足

城市治理吸收廣大市民參與，對(duì)政府和市民來說都是有利的。首先，政府可以通過市民的參與來了解市民對(duì)城市治理的意見，爭(zhēng)取到市民的最大限度的配合，提升城市治理決策的科學(xué)性和可行性；其次，市民可以通過參與城市治理，充分表達(dá)自己的合理化建議，并影響政府決策。但現(xiàn)實(shí)中，市民的參與度往往不夠，究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：首先，渠道不暢，很多時(shí)候市民并不知道政府要進(jìn)行城市治理的意見問詢；其次，很多時(shí)候市民的意見未被采納，長(zhǎng)此以往，市民便逐漸失去參與的積極性；第三，由于市民參與城市治理的欠缺，導(dǎo)致城市治理措施在實(shí)施時(shí)難以得到市民的有效配合。

四、結(jié)語

我國(guó)城市病的成因有著不同于世界其他國(guó)家的復(fù)雜性和特殊性：首先，社會(huì)資源配置嚴(yán)重失衡，尤其是優(yōu)勢(shì)資源過度集聚于大城市，使得生活在大城市的人們可以享受到更好的教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)，并擁有更好的就業(yè)機(jī)會(huì)，造成大城市尤其是大城市的中心城區(qū)嚴(yán)重超越城市承載力。集聚的正向效應(yīng)很快消失殆盡，取而代之的是交通擁堵、房?jī)r(jià)高企、就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力大、環(huán)境污染等一系列問題；其次，我國(guó)受制于原有的戶籍制度，在大量農(nóng)村人口短時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)移到城市的快速城市化進(jìn)程中，無法解決其戶籍問題，身份轉(zhuǎn)換沒能跟上職業(yè)轉(zhuǎn)換的步伐，而城市規(guī)劃的用地指標(biāo)、財(cái)政撥款指標(biāo)都按照戶籍人口來進(jìn)行分配，并沒有考慮到這部分“邊緣人口”；再次，我國(guó)的城市規(guī)劃和城市治理的偏差與落后，使得城市病的有效治理被延誤或成效不顯著。

因此，要積極采取措施大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、努力提高城市規(guī)劃和城市治理的科學(xué)性和有效性，在集中精力治理大城市病的同時(shí)，密切關(guān)注與有效應(yīng)對(duì)二線、三線城市之城市病，從而最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市化的健康、可持續(xù)發(fā)展。

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責(zé)任編輯彭國(guó)勝英文審校孟俊一

收稿日期：2016-05-02

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“制度變遷視角下的我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型研究”(11&ZD146)、遼寧省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大基礎(chǔ)理論項(xiàng)目“二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中收入分配的動(dòng)態(tài)演變”(ZW2013002)的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：張桂文(1957-)，女，遼寧朝陽人，遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，博士生導(dǎo)師。研究方向：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)。任成好(1973-)，女，遼寧營(yíng)口人，遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，遼寧科技大學(xué)工商管理學(xué)院副教授。研究方向：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)。

中圖分類號(hào)：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-733X(2016)03-0025-07

On the Process, Representation and Reasons of City Disease in the Process of China’s Urbanization

ZHANG Gui-wen1,REN Chen-hao2

(1.Liaoning University, Shengyang110036, China;2.Liaoning University of Science and Technology, Anshan114051, China)

Abstract:Since China’s reform and opening up, with the acceleration of China’s urbanization process, the city disease has gradually had the tendency to be spread. According to different disease representation, the formation process of China’s urban disease can be divided into three stages: recessiveness, visualization, and concentrated burst. So the congestion of city traffic, environmental pollution, and the shortage resources are the representation of the current stage. The reasons mainly include: social resource allocation is imbalance; there is the non-permanent rural-urban migration, there exist the deviation and disorder of urban planning; and the urban governance is backward and inefficient.

Key words:urbanization; city disease; process; representation; reason