吳林

關(guān)于第三方機構(gòu)參與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的幾點認(rèn)知

吳林

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的基礎(chǔ)理論支撐尚不完善，決策主體和建設(shè)主體對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制還存在認(rèn)知上的誤區(qū)。本文針對第三方機構(gòu)參與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的由來、工作特點、工作流程、工作界定以及工作難點進(jìn)行了闡述。

社會穩(wěn)定風(fēng)險；第三方機構(gòu)

我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)型期的陣痛帶來的社會群體多元化和社會矛盾多樣化，使得維護(hù)社會穩(wěn)定的工作難度加大。創(chuàng)新有效地預(yù)防和化解社會矛盾，首先需要建立健全社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，要通過社會管理模式思維上的轉(zhuǎn)變和制度上的創(chuàng)新來打破維穩(wěn)的困境，實現(xiàn)從“應(yīng)急救火”到“防患未然”的有機轉(zhuǎn)變。

自2013年以來，筆者作為第三方機構(gòu)陸續(xù)參與編制了化工、公益和拆遷等類型的穩(wěn)評報告，對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作有以下幾點認(rèn)識。

一、工作由來

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的由來主要分兩個階段：

1.自編自審階段（2005—2012）

2005年年初，四川省遂寧市率先在重大工程領(lǐng)域試點了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，2006年遂寧市建立《重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制》，效果顯著。2005年至今，中央維穩(wěn)辦曾多次引用遂寧經(jīng)驗。2009年，中央要求在全國推廣遂寧市重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的經(jīng)驗做法。自此，各地政府基本沿用遂寧模式，建立重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估預(yù)測化解機制，由建設(shè)主體編制穩(wěn)評報告，相關(guān)職能部門和專家進(jìn)行評審。

2.第三方評估階段（2012至今）

2012年8月16日印發(fā)的《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（發(fā)改投資〔2012〕2492號）明確指出，應(yīng)在重大項目前期工作時對其進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。至此，重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作政策指導(dǎo)性文件正式出臺，促使第三方機構(gòu)陸續(xù)參與到該項工作中。

南京市展開社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作后，凡是經(jīng)過穩(wěn)評的事項，都沒有發(fā)生重大不穩(wěn)定事端，大量矛盾問題在穩(wěn)評過程中提前化解，有效維護(hù)了社會穩(wěn)定，從而推動了各級黨委政府依法、科學(xué)、民主的決策社會發(fā)展事項。

二、工作特點

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告不同于咨詢機構(gòu)常規(guī)類型的項目建議書、可行性研究報告、節(jié)能評估報告和資金申請報告“時間短、認(rèn)知淺、收益快”的工作特點，屬于“周期長、認(rèn)知深、收益未知”的工作，故存在以下幾點不同：

一是周期不同。一般項目在合同簽署后，編制人員可以參考技術(shù)方案或建設(shè)方案即可在短期內(nèi)編制出報告，而穩(wěn)評需類比環(huán)評進(jìn)行公眾調(diào)查后，摸排風(fēng)險源進(jìn)行分析后，方有條件進(jìn)行編制報告。

二是認(rèn)知不同。常規(guī)報告需對本項目涉及的科技、財務(wù)、行業(yè)等進(jìn)行分析，而穩(wěn)評在對本項目建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行分析的情況下，仍需對項目外其他利益群體進(jìn)行分析。

三是收益不同。此處有物質(zhì)收益和名譽收益，常規(guī)項目一般在報告編制結(jié)束或項目批復(fù)后實收全款，而穩(wěn)評項目則由于周期長，中間需進(jìn)行公眾調(diào)查和利益相關(guān)單位的調(diào)查，無法短期內(nèi)獲得報酬。此外，穩(wěn)評報告結(jié)束后，如穩(wěn)評報告為中高風(fēng)險，責(zé)任主體則會以項目未通過評審而不付款或者少付款；如責(zé)任主體未按照相應(yīng)措施進(jìn)行工作或政策性調(diào)整而導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生，則第三方機構(gòu)則面臨約談、通報等名譽上的負(fù)面影響。

三、工作流程

《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（發(fā)改投資〔2012〕2492號）對工作流程簡單地劃分為四步：調(diào)查分析；查找風(fēng)險源；提出防范和化解措施；提出采取措施后的風(fēng)險等級建議。

在江蘇省發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《省發(fā)展改革委固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》的通知（蘇發(fā)改規(guī)發(fā)〔2012〕1號）中，則提出了進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估時應(yīng)按照四步進(jìn)行：充分聽取意見；全面分析論證；確定風(fēng)險等級；形成評估報告。

南京市就日常管理中的具體操作進(jìn)行了規(guī)范，大致要求從八個流程進(jìn)行實際操作：①解項目基本情況，制定穩(wěn)評工作方案。②項目公示和收集民意。③預(yù)測和化解矛盾風(fēng)險。④形成評估結(jié)論的建議。⑤撰寫穩(wěn)評綜合報告。⑥專家評審。⑦檔案歸置和穩(wěn)評預(yù)案。⑧全程溫控的相關(guān)工作。

南京市對第三方機構(gòu)何時、何地、何工作進(jìn)行了規(guī)范，并在規(guī)范操作流程中提出了撰寫“穩(wěn)評綜合報告”的名詞，就報告的篇幅和介紹的要素進(jìn)行了具體的指導(dǎo)，針對具體項目分類進(jìn)行了界定，并且就檔案歸置和穩(wěn)評預(yù)案進(jìn)行了規(guī)范，對第三方機構(gòu)參與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的實際操作具有針對性和可行性的指導(dǎo)作用。

四、工作界定

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的工作界定體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.利益群體的界定

政府的決策很大程度上是針對社會相關(guān)利益群體的資源配置或政策變更，其具體執(zhí)行的成效往往取決于利益相關(guān)者的回應(yīng)質(zhì)量。只有讓利益相關(guān)群體更廣泛參與評估中來，了解該事項的真正社會需求，才有可能從根源上緩解和化解社會矛盾。較為理想的辦法構(gòu)建是由政府理性主導(dǎo)、利益相關(guān)者積極暢言、第三方機構(gòu)科學(xué)獻(xiàn)策的共同參與的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估模式。

2.評估范圍的界定

不同的地區(qū)由于自然地理、人員構(gòu)成和金融經(jīng)濟(jì)等條件的不同，社會不穩(wěn)定因素的風(fēng)險源也不盡相同，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的切入點和著力點也不相同。推行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，應(yīng)以察覺民情、體恤民意、愛惜民力、關(guān)護(hù)民生為出發(fā)點，著眼點應(yīng)是決策或項目對利益相關(guān)者的互適性，落腳點應(yīng)是維護(hù)群眾利益。凡是關(guān)系到人民群眾切身利益的事項均可視作重大事宜，包括征地拆遷、環(huán)境影響、社會保障、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、民族宗教、公益事業(yè)、企事業(yè)單位改革和城鄉(xiāng)發(fā)展與移民等方面，各級黨政機關(guān)在推出決策之前，均應(yīng)進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。

3.評估責(zé)任的界定

以前采取的多是“誰主管，誰負(fù)責(zé)”以及“誰決策，誰評估”的原則，這種原則體現(xiàn)了權(quán)責(zé)的絕對統(tǒng)一，某個部門不僅負(fù)責(zé)重大政策的出臺，而且評估該項政策出臺的社會穩(wěn)定，抑或工程項目的負(fù)責(zé)單位一方面要求進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，另一方面又強調(diào)該工程是重點工程須盡快進(jìn)行，可以預(yù)測的就是評估的結(jié)果必然傾向于該政策或者該工程項目。

確保社會穩(wěn)定風(fēng)險評估不成為“為批而評”的運動式工作，必須明確責(zé)任主體、第三方機構(gòu)和地方維穩(wěn)辦的責(zé)任歸屬。責(zé)任的界定不應(yīng)單一認(rèn)定為責(zé)任主體的責(zé)任，還應(yīng)分別體現(xiàn)評估實施、評估審核、評估督辦和評估復(fù)查等環(huán)節(jié)責(zé)任，其中評估責(zé)任主體承擔(dān)主要責(zé)任，審核和督辦等機構(gòu)承擔(dān)連帶責(zé)任，在問責(zé)機制上，不僅關(guān)注個人的責(zé)任，更應(yīng)追求更深層次的制度責(zé)任。

五、工作難點

1.費用問題

對于公共政策類的社會穩(wěn)定風(fēng)險的評估，責(zé)任主體即政策制定部門承擔(dān)責(zé)任且負(fù)擔(dān)費用；對于重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的評估，費用堅持“誰受益，誰承擔(dān)”。承擔(dān)費用的單位為了政策或項目的盡快實施，使用經(jīng)濟(jì)條件對第三方機構(gòu)進(jìn)行施壓，從而或多或少地影響到社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的客觀性和公正性。為體現(xiàn)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、評審過程和結(jié)果的公正性，合同主體和付費方建議改為地方維穩(wěn)部門和第三方機構(gòu)，由財政支出，政策制定部門和項目建設(shè)主體僅作為被評估事宜的主體出現(xiàn)，與評估機構(gòu)不出現(xiàn)權(quán)益關(guān)系，從而保證第三方機構(gòu)的獨立性以及社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的客觀性和公正性。

2.公眾參與問題

在進(jìn)行公眾調(diào)查時，第三方機構(gòu)作為民間組織沒有對當(dāng)?shù)卣莆盏谝皇置袂?、社情，進(jìn)行調(diào)查時無法更廣泛地了解到群眾最直接的呼聲，甚至出現(xiàn)利益相關(guān)時，第三方機構(gòu)接觸的都是支持者或“吃瓜群眾”，信息反饋渠道不夠暢通。此時需地方維穩(wěn)辦予以協(xié)調(diào)溝通，地方街道、社區(qū)予以配合，需政府機關(guān)通過廣播、電視和網(wǎng)絡(luò)載體進(jìn)行宣傳。

總之，第三方機構(gòu)在地方黨委和各級政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，通過加強政策學(xué)習(xí)和工作實踐，必然能為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作貢獻(xiàn)出自己的“光”和“熱”。

[1]張小明.我國社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的經(jīng)驗、問題與對策[J].行政管理改革，2014（06）.

[2]蔣俊杰.我國重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)向評估機制：現(xiàn)狀、難點與對策[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2014（7）.

[3]朱正威.健全社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制[N].光明日報，2013-10-8（011）.

[4]謝圣遠(yuǎn)，彭萍.社會穩(wěn)定風(fēng)險評估存在的問題與探討[J].懷化學(xué)院學(xué)報，2015（4）.

（作者單位：南京工程咨詢中心）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.21.010