毛柳元， 饒良玉， 周 照

(江山市農(nóng)業(yè)局，浙江江山324100)

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“無縫隙法治”視閾下行政執(zhí)法體系的構(gòu)建
——以浙江省江山市生豬定點屠宰監(jiān)管為例

毛柳元， 饒良玉， 周 照

(江山市農(nóng)業(yè)局，浙江江山324100)

摘要針對當(dāng)前生豬定點屠宰監(jiān)管存在的漏洞問題，江山市探索構(gòu)建了生豬定點屠宰“無縫隙監(jiān)管”執(zhí)法體系，取得了“學(xué)習(xí)促創(chuàng)新，創(chuàng)新保監(jiān)管，監(jiān)管落服務(wù)”的實踐經(jīng)驗，旨在通過“無縫隙法治”行政執(zhí)法體系的有效構(gòu)建，運(yùn)用法治思維與法治方式，以行政執(zhí)法體系創(chuàng)新為路徑，完善生豬定點屠宰監(jiān)管工作機(jī)制建設(shè)，確保豬肉食品質(zhì)量安全。

關(guān)鍵詞無縫隙法治；生豬定點屠宰；行政執(zhí)法；體系；食品安全

十八大報告中提出,要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”[1]。肉品質(zhì)量安全是食品安全的重點環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到人民群眾身體健康和生命安全，更關(guān)系到社會的穩(wěn)定發(fā)展。隨著人民生活水平與質(zhì)量的日益提升，對肉類食品質(zhì)量安全的要求也愈來愈高，對生豬定點屠宰的監(jiān)管也提出了更高要求，近期頻發(fā)的肉品安全問題集中暴露出生豬定點屠宰監(jiān)管存在的漏洞，要確保生豬定點屠宰監(jiān)管的有序推進(jìn)，必須加強(qiáng)“無縫隙法治”視域下行政執(zhí)法體系的建構(gòu)，實現(xiàn)從源頭到餐桌的“無縫隙監(jiān)管”。近年來，浙江省江山市對構(gòu)建“無縫隙法治”行政執(zhí)法體系進(jìn)行了有益探索，取得了“學(xué)習(xí)促創(chuàng)新，創(chuàng)新保監(jiān)管，監(jiān)管落服務(wù)”的成功經(jīng)驗，既有江山市生豬屠宰執(zhí)法體系建設(shè)的特殊性，也有“無縫隙法治”生豬定點屠宰執(zhí)法體系構(gòu)建值得借鑒的普遍性。

1“無縫隙法治”的基本內(nèi)涵

1.1定義20世紀(jì)90年代美國行政學(xué)家拉塞爾·M·林登提出了一種適應(yīng)顧客社會、信息時代要求的新的政府再造理論——無縫隙政府理論[2]。它以顧客導(dǎo)向、競爭導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向為主要內(nèi)容，旨在滿足顧客無縫隙的要求，政府在提升政績和服務(wù)質(zhì)量的過程中，應(yīng)將顧客導(dǎo)向、競爭導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向作為創(chuàng)建無縫隙政府改革的重要內(nèi)容。公共行政大師羅伯特·達(dá)爾曾說過：“從某一個國家的行政環(huán)境歸納出來的概況，不能夠立刻給予普遍化，或被應(yīng)用到另一個不同環(huán)境的行政管理上去。一個理論適用于另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究之后才可以判定。”因此，研究無縫隙政府理論在我國的適用性，需通過比較、鑒別、有選擇地加以吸收，從而建立能夠指導(dǎo)我國服務(wù)型政府建設(shè)的管理模式。

按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和法治社會的要求，我國已將建設(shè)服務(wù)型政府作為政府管理體制改革的目標(biāo)與方向。黨的十八大報告中明確指出：“全面推進(jìn)依法治國”“加快建設(shè)社會主義法治國家”[3]，將依法治國方略提升到一個更新的高度。報告在提出要創(chuàng)新社會管理時，用了“四個加快”的論斷，其中“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”的表述是新提法。由此可見，無縫隙政府與構(gòu)建服務(wù)型政府理念之間存在著天然的契合點，充分印證了我國在建設(shè)服務(wù)型政府過程中，要始終貫徹“無縫隙法治”這一主線，要善于運(yùn)用法治思維和法治方式，從而積極穩(wěn)妥地推進(jìn)服務(wù)型政府的構(gòu)建。

1.2特征

1.2.1“無縫隙法治”具有民主性和廣泛性。習(xí)近平總書記曾經(jīng)用“鳥之兩翼、車之雙輪”的比喻來詮釋全面依法治國和全面深化改革之間的緊密關(guān)系，明確指出要確保在法治軌道上推進(jìn)改革，依法保障改革的成果為人民共享[4]。國家政權(quán)作為上層建筑，是由社會的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的，沒有人民民主的國家政權(quán)，就沒有人民的一切。法治的民主性和廣泛性必然要求執(zhí)法過程中貫徹“人民利益高于一切”的理念，“無縫隙法治”正是這一理念的延伸，要求執(zhí)法者以更精準(zhǔn)的思路、更精準(zhǔn)的定位和更精準(zhǔn)的措施確保在執(zhí)法中做到公平和公正；必須結(jié)合當(dāng)前的實際，善于運(yùn)用法治這一集中體現(xiàn)現(xiàn)代化治理本質(zhì)要求的思維和方式，才能確保在法治軌道上尋求解決之道。

1.2.2“無縫隙法治”具有合法性和平等性。十八大報告中提出：“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。這就要求執(zhí)法人員在具體的工作中要善于運(yùn)用法治思維去化解矛盾，打造一個公平有序的和諧氛圍?！盁o縫隙法治”的合法性與平等性就包含于法治思維中，合法性是法治思維的起點，要把“是否合法”作為思維的出發(fā)點，公平正義是法治思維的核心，人人平等又是公平正義的前提，因而法治思維必然包含平等性[5]。平等性包含兩層涵義：法律和制度面前人人平等、要兼顧公平與效率。在具體執(zhí)法過程中要堅持 “公平、公正”的原則，以轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，提升執(zhí)法素養(yǎng)，積極創(chuàng)新工作方式，探索出一條因地制宜的行政執(zhí)法體系，營造一個公平和諧的社會。

2江山市“無縫隙法治” 生豬定點屠宰執(zhí)法體系構(gòu)建的經(jīng)驗

20世紀(jì)80年代中期，江山市就被列為全國瘦肉型豬生產(chǎn)基地，先后獲得“全國生豬調(diào)出大縣”、“浙江省畜牧強(qiáng)縣(市)”等稱號，并被列為“浙江省杭金衢鐵路沿線優(yōu)質(zhì)豬生產(chǎn)帶”。江山市政府于1996年成立了生豬定點屠宰管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，后設(shè)立生豬定點屠宰管理稽查大隊。根據(jù)國務(wù)院生豬屠宰職能由商務(wù)部劃入農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)一部署，2014年8月15日，江山市順利完成職能對接，監(jiān)管步入常態(tài)化。在構(gòu)建“無縫隙法治”生豬定點屠宰執(zhí)法體系實踐中，江山市始終堅持以“學(xué)習(xí)水平”提升“創(chuàng)新水平”，以“創(chuàng)新水平”提升“監(jiān)管水平”，以“監(jiān)管水平”提升“服務(wù)水平”，努力成為科學(xué)監(jiān)管的推動者和實踐者。

2.1宣傳教育是“無縫隙法治”生豬定點屠宰執(zhí)法體系構(gòu)建的思想基礎(chǔ)毛澤東同志認(rèn)為，“思想政治工作是經(jīng)濟(jì)工作及其他一切工作的生命線”“思想政治工作是我們黨一貫擅長的工作，既能夠團(tuán)結(jié)我們黨的同志，也能夠團(tuán)結(jié)我們的群眾，丟不得”[6]。江山市在構(gòu)建“無縫隙法治”生豬定點屠宰執(zhí)法體系的過程中，堅持以學(xué)習(xí)促宣傳，定期對執(zhí)法人員開展多形式的學(xué)習(xí)，深入理解《生豬屠宰管理條例》、《中華人民共和國動物防疫法》等法律法規(guī)，同時加大宣傳造勢力度，一方面召開由屠宰企業(yè)主和屠宰場檢疫人員參加的專題學(xué)習(xí)會，對全市各屠宰企業(yè)主和屠宰場的檢疫人員著重就生豬屠宰企業(yè)質(zhì)量安全告知書、生豬屠宰檢疫規(guī)程、生豬屠宰產(chǎn)品品質(zhì)檢驗規(guī)程等內(nèi)容進(jìn)行學(xué)習(xí)；另一方面，依托電視臺宣傳平臺，加強(qiáng)與江山電視臺合作，在電視熒屏上滾動播出《生豬屠宰管理條例》等信息，向全市人民普及豬肉食品安全的相關(guān)法律知識。通過宣傳教育，提升全市屠宰企業(yè)主、屠工、屠商，以及人民群眾的法律意識，使宣傳教育工作步入經(jīng)常化、制度化和自覺化的“新常態(tài)”?？梢姡绞性跇?gòu)建“無縫隙法治”生豬定點屠宰執(zhí)法體系中，把宣傳教育工作放在核心位置，以屠宰企業(yè)主、屠工、屠商和人民群眾的法律意識的提高促進(jìn)工作創(chuàng)新和提升服務(wù)水平，有著重要的理論與現(xiàn)實意義。

2.2創(chuàng)新監(jiān)管是“無縫隙法治”生豬定點屠宰執(zhí)法體系構(gòu)建的實踐動力鄧小平同志認(rèn)為，“群眾是我們力量的來源，群眾路線和群眾觀點是我們的傳家寶”[7]。做好生豬定點屠宰監(jiān)管工作，最終還要落實到群眾工作上，而群眾工作的核心是提高“為人民服務(wù)”的水平。創(chuàng)新監(jiān)管對于江山市“無縫隙法治”生豬定點屠宰執(zhí)法體系的構(gòu)建來說，有兩層含義：第一層，職能部門做好屠宰場點的監(jiān)管工作，特別是加強(qiáng)屠宰操作流程、檢疫檢驗和無害化處理等情況的管理，使得屠宰監(jiān)管求實效、求創(chuàng)新，形成有條不紊的長效機(jī)制；第二層，職能部門做好“為人民服務(wù)”的創(chuàng)新工作，采取多樣化辦公，拓寬群眾了解信息的渠道，包括建立投訴舉報熱線，以更好地服務(wù)群眾的需求。例如，江山市深入實施浙江省政府多部門下發(fā)的肉品安全專項整治“百日會戰(zhàn)”行動、生豬屠宰專項整治行動和市民“菜籃子工程”等，就是為了方便群眾，為群眾提供優(yōu)質(zhì)的創(chuàng)新性服務(wù)。所以，創(chuàng)新監(jiān)管是構(gòu)建“無縫隙法治”生豬定點屠宰執(zhí)法體系的實踐動力，只有勇于創(chuàng)新、開拓進(jìn)取，才能保障“無縫隙法治”生豬定點屠宰執(zhí)法體系構(gòu)建“有行有神”，發(fā)展得當(dāng)。

3“無縫隙法治” 生豬定點屠宰執(zhí)法體系構(gòu)建的實踐啟示

以“無縫隙法治”的基本內(nèi)涵為理論基礎(chǔ)，結(jié)合江山市“無縫隙法治”生豬定點屠宰執(zhí)法體系建構(gòu)的成功經(jīng)驗，建議我國構(gòu)建“無縫隙法治”生豬定點屠宰執(zhí)法體系的實踐路徑可從以下幾方面入手：

3.1強(qiáng)化宣傳造勢力度，構(gòu)建屠宰監(jiān)管新環(huán)境當(dāng)前，構(gòu)建“無縫隙法治”生豬定點屠宰執(zhí)法體系的重心是加大宣傳力度，構(gòu)建屠宰執(zhí)法新環(huán)境，營造良好的執(zhí)法氛圍，確保屠宰監(jiān)管工作提質(zhì)增效。各地農(nóng)業(yè)部門要以生豬定點屠宰監(jiān)管工作思路的創(chuàng)新帶動“服務(wù)型監(jiān)管”工作方法的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建“無縫隙法治”生豬定點屠宰執(zhí)法體系，在構(gòu)建屠宰執(zhí)法環(huán)境方面重點抓好內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境：內(nèi)部執(zhí)法環(huán)境是做好定點屠宰場管理工作，建立屠宰質(zhì)量安全監(jiān)管“源頭控制、過程管理、處置高效”的長效機(jī)制，首先抓好養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，確保入場生豬質(zhì)量安全；其次切實抓好屠宰環(huán)節(jié)，確保出場肉品質(zhì)量安全。外部環(huán)境是做好屠宰宣傳教育工作，為人民群眾營造良好的肉產(chǎn)品消費(fèi)環(huán)境，可組織召開各鄉(xiāng)鎮(zhèn)屠商會議，宣傳屠宰法律法規(guī)增強(qiáng)屠商的守法經(jīng)營意識，開展多形式的宣傳主題活動，向市民普及肉品安全的相關(guān)法律知識，增強(qiáng)市民的豬肉食品安全意識，創(chuàng)造良好的執(zhí)法外部環(huán)境。

3.2理順監(jiān)管職責(zé)范圍，構(gòu)建綜合執(zhí)法新模式拉塞爾·M·林登提出的無縫隙政府理論主張政府以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)，其重要特征就是沒有分界線，清除政府內(nèi)部障礙，即阻礙政府內(nèi)部的“柏林墻”。所謂的 “柏林墻”是指政府部門之間職能交叉、重疊和權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象[8]。在構(gòu)建生豬定點屠宰綜合執(zhí)法新模式的過程中，在農(nóng)業(yè)部門抓好屠宰環(huán)節(jié)監(jiān)管的同時，市場監(jiān)管、公安等部門應(yīng)依據(jù)各自監(jiān)管范圍，形成工作向心力。構(gòu)建生豬定點屠宰綜合執(zhí)法新模式關(guān)鍵是要實現(xiàn)監(jiān)管界面無縫銜接，執(zhí)法力量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。無縫銜接是指：各相關(guān)職能部門間密切配合，嚴(yán)防監(jiān)管界面無“裂痕”，確保監(jiān)管到位、不疏漏。當(dāng)前生豬定點屠宰監(jiān)管方面仍然存在執(zhí)法范圍不合理、執(zhí)法銜接不足等問題，應(yīng)積極探索構(gòu)建“大綜合”執(zhí)法模式，進(jìn)一步明確各職能部門的職責(zé)分工，盡可能防止在執(zhí)法過程中出現(xiàn)“多米諾骨牌效應(yīng)”，努力構(gòu)筑“大綜合”執(zhí)法新模式，真正實現(xiàn)無縫隙、無裂痕的定點屠宰執(zhí)法。

3.3完善工作機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建惠民富民新格局任何管理的創(chuàng)新，其有效性的發(fā)揮都離不開一套完善的機(jī)制。江山市通過建立有效的機(jī)制，使得“無縫隙法治” 生豬定點屠宰執(zhí)法體系更加精細(xì)化、合理化、科學(xué)化。完善生豬定點屠宰監(jiān)管工作機(jī)制建設(shè)顯得尤為重要，應(yīng)重點從以下方面切入：①要強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全屠宰監(jiān)管工作機(jī)制。根據(jù)農(nóng)業(yè)部以及省農(nóng)業(yè)廳相關(guān)文件的精神，及時制定出臺有針對性的實施方案，確保監(jiān)管組織到位、人員到位、措施到位，并嚴(yán)格按照“全程聯(lián)動、問題導(dǎo)向、標(biāo)本兼治、規(guī)范發(fā)展”的要求[9]，不斷細(xì)化工作目標(biāo)、范圍、方法和步驟，有效遏制私屠濫宰的違法行為。②要加大執(zhí)法力度，營造有序的肉產(chǎn)品市場秩序。集中力量查處未經(jīng)檢疫檢驗的豬肉產(chǎn)品，使定點屠宰執(zhí)法工作步入規(guī)范化與常態(tài)化，積極開展大規(guī)模的聯(lián)合執(zhí)法專項行動；并采用不定期檢查相結(jié)合的方式，尤其是重大節(jié)日肉品銷售高峰期，增加巡查頻率，有效遏制肉品生產(chǎn)經(jīng)營違法犯罪行為。③要強(qiáng)化宣傳攻勢，營造良好的食品安全消費(fèi)氛

圍。強(qiáng)化屠宰法律法規(guī)的宣傳攻勢，始終以“心系老百姓”的工作理念，提升屠宰企業(yè)主、屠工、屠商，以及人民群眾的豬肉食品安全意識，著力筑牢定點屠宰執(zhí)法新體系，積極構(gòu)建惠民富民新格局。

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收稿日期2015-12-17

作者簡介毛柳元(1985- )，男，浙江江山人，碩士，從事三農(nóng)問題、法學(xué)研究。

中圖分類號S-9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

文章編號0517-6611(2016)02-285-02