許彩慧

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精準扶貧實施中的難點與對策
——基于相關利益主體的博弈分析

許彩慧

為更好地實施精準扶貧方略，確保如期完成扶貧目標，本文通過對不同利益相關主體之間的博弈策略分析，找出精準扶貧問題，并提出相關政策建議。

精準扶貧；利益主體；行為動機；博弈分析

一、精準扶貧視角下相關利益主體的行為分析

目前，我國采取的主要是以政府為主導的開發(fā)式扶貧，涉及不同層級的多個參與主體，包括中央、省、地、縣各級扶貧領導小組及辦公室、政府職能機構、相關部門以及基層扶貧群眾和貧困農戶。扶貧項目參與的各個主體間，存在不同的委托代理關系。

1.中央政府的行為分析

精準扶貧中，中央政府通過合理的扶貧措施運用有限的扶貧資源，達到扶貧效果的最優(yōu)化。追求社會公共利益最大化，是基于國家穩(wěn)定和人民福祉考慮的戰(zhàn)略大布局。首先，“共同富?！钡母驹瓌t是精準扶貧的理論淵源。共同富裕是中國特色社會主義的本質規(guī)定、奮斗目標和根本原則，幫扶貧困群眾脫貧致富，是黨和政府重大職責所在。其次，全面建成小康社會，實現(xiàn)偉大“中國夢”是精準扶貧的現(xiàn)實需求。貧困問題是擺在我國2020年全面建成小康社會宏偉目標前的一大障礙，解決貧困問題就是解決全面建成小康“最后一公里”問題。第三，貧困問題具有社會屬性和政治屬性的雙重性質。貧困問題解決的好與不好，關系到國家的長治久安，關系到我國的國際聲譽。我國絕對貧困問題得到歷史性地解決，將提前10年實現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程確定的減貧目標。

精準扶貧實際操作中，中央政府作為扶貧資源的提供者與資源分配的決定者，其行為會產生偏差。首先，我國扶貧開發(fā)采取的自上而下、政府偏好型的公共產品提供方式容易導致公共產品和服務的提供與貧困地區(qū)、貧困人口實際需求偏離，降低扶貧公共支出的使用效率。其次，政府作為扶貧資源的供給者，其決策往往與市場機制脫節(jié)，公共支出“越位和缺位”現(xiàn)象時有發(fā)生，導致的公共產品偏離貧困需求、利用率低下。

2.地方政府的行為分析

我國地方政府扶貧機構是在國務院反貧困領導小組領導下，由各級政府共同組成的。

首先，在精準扶貧實際操作中，地方政府無法將扶貧開發(fā)責任完全落到實處。作為扶貧資源使用中的實際主導者，他們對市場以及村莊具體情況不可能完全掌握，也不可能將扶貧資源的使用權完全下放給村委會和駐村人員，只能靠主觀判斷分配扶貧資源，其決策行為易導致扶貧效率低下。在缺乏制度約束條件下，政府主宰資源分配往往有失公正，扶貧資源朝著體制內的權利關系傾斜。其次，地方政府監(jiān)督易出現(xiàn)“缺位”。由于政府與村民信息不對稱，政府缺乏相關信息難以監(jiān)督。

3.村委會的行為分析

村委會是上級政策傳達的主要渠道和途徑，是承上啟下的關鍵節(jié)點。村委會在扶貧過程中的行為具有兩面性。一方面，他們是理性的非盈利組織，所制定實施的扶貧計劃往往會考慮本村村民利益，追求本村集體利益最大化，扶貧效果最大化，盡量會向上級政府多爭取扶貧資源，使本村村民盡早脫貧，為自己爭取到下次選舉的“選票”。另一方面，村委會由村干部組成，村干部作為理性的個體，會追求個人利益的最大化。建檔立卡存在人情因素、不正之風等的干擾，比如，村干部作為識別貧困戶的關鍵人物，村干部有時會將一部分扶貧資源占為己有，或所制定的扶貧規(guī)劃往往會更多傾向自身利益。

4.貧困農戶的行為分析

貧困農戶是精準扶貧的直接受益者和主要參與者。貧困農戶在扶貧過程中的行為往往要基于以下三個假設。首先，他們的行為是有限理性的，會基于自身角度追求效用最大化，但由于自身認識能力較低且信息不完全，這種所謂的理性行為是有限的。他們可能會因為追求短期效用最大化，忽略長期效用的持續(xù)性。其次，貧困農戶是機會主義者，當具有信息優(yōu)勢時，可能做出“敗德行為”。最后，貧困農戶是風險的規(guī)避者。由于收入極低，他們的風險承受能力弱，往往會選擇追求穩(wěn)定的生產生活規(guī)避風險，也會因放棄風險可能帶來的巨大收益。

二、精準扶貧視角下的博弈分析

從經濟學角度出發(fā)，扶貧項目實施過程中，各利益參與主體基于理性經濟人的假設，總是在一定條件下追求自身利益最大化。由于扶貧各主體間可能存在的利益沖突和信息不對稱，各主體為尋求最優(yōu)利益而采取不同的行為，這就產生了各主體間的博弈，他們各自的利益決策行為在很大程度上將影響扶貧總體的實際成效。

首先，中央與地方政府間的博弈。中央政府作為扶貧開發(fā)的最高指揮，通過一定的社會經濟手段集中扶貧資金和資源用于扶貧開發(fā)，主要目標是消除貧困，實現(xiàn)社會穩(wěn)定發(fā)展。中央通過政策傳遞與行政指令將扶貧要求和扶貧資源下達到地方政府，希望各級政府按規(guī)定將扶貧資源用于貧困人扶持和開發(fā)。各級政府機構本身也有各自的利益訴求，很難與政策制定者或上級政府要求完全吻合。例如，地方政府面臨保持社會穩(wěn)定、促進財政收入增長等多方面的壓力，扶貧可能并不是主要的目標。而中央政府由于高額的成本，缺乏對地方的監(jiān)督和激勵，導致扶貧政策預期社會效益與實際社會效益的差異。

其次，政府部門與基層扶貧工作者之間的博弈。政府按既定的扶貧規(guī)劃和分配方式對扶貧資源進行安排使用，具體實施和操作則由基本扶貧工作人員或村組織完成的。扶貧工作者是連接貧困群眾和政府之間的紐帶，主要職責是傳達上級扶貧開發(fā)政策和方針，配合當?shù)卮褰M織制定、實施扶貧開發(fā)計劃，瞄準貧困群眾并實施針對性幫扶。當政府傳達工作指令時，由于監(jiān)督職能或激勵手段的缺失，從自身利益最大化考慮的扶貧工作人員選擇不認真工作同樣可以得到報酬，就使扶貧政策的實施無法得以保證，對扶貧成效產生直接影響。

第三，地方扶貧機構同貧困對象的博弈。扶貧機構認真負責與否，即在扶貧項目的開展中是否按規(guī)定準確瞄準貧困農戶，將國家下?lián)艿姆鲐氋Y源及時傳遞到貧困農戶手中，是否采取針對性的幫扶。貧困農戶由于自身認識能力有限以及信息不完全，其理性行為是有限的。他們可能只看到短期效用最大化，沒有看到持續(xù)長期效用。由于扶貧者和被扶貧者之間存在信息不對稱，當貧困農戶在信息上具有一定優(yōu)勢時，會出現(xiàn)敗德行為。一旦扶貧機構和人員缺乏認真態(tài)度，沒有對扶貧對象科學合理篩選，很容易導致扶貧資源的浪費和扶貧效率的低下。

三、博弈論視角下開展精準扶貧的啟示與建議

1.政府治理職能不缺位、不越位，層層落實責任制

政府履行貧困治理職能，做到不越位、不缺位，是有效精準扶貧的關鍵所在。第一，編制專項規(guī)劃。國家層面加快編制“十三五”脫貧攻堅重點專項規(guī)劃，把中央關于脫貧攻堅決策部署和政策舉措落實到專項規(guī)劃中，各省（區(qū)、市）要細化落實中央關于脫貧攻堅的重大政策舉措，變成具體可操作的項目，各地要確定今后五年貧困縣和建檔立卡人口逐年脫貧的滾動規(guī)劃。第二，政府要對精準扶貧做好頂層設計，嚴格考核機制，用好指揮棒。制定精準扶貧開發(fā)規(guī)劃，完善各項規(guī)章制度和法律法規(guī)，對農戶參與扶貧提供準入條件，建立激勵機制，并對精準扶貧行為予以規(guī)范。引導貧困地區(qū)黨政領導干部把主要精力放在脫貧攻堅上，落實中央對省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法，對各省脫貧成效開展考核。第三，政府要發(fā)揮好調控、監(jiān)督作用。為規(guī)避政府扶貧失靈，政府可通過購買服務等方式把具體扶貧項目交予市場、社會和貧困農戶實施完成，做好扶貧的宏觀調控，協(xié)調并引導好各扶貧主體在政策規(guī)范的軌道運行。政府要抓好扶貧政策執(zhí)行，監(jiān)督和考核各扶貧主體的扶貧行為，建立年度脫貧攻堅督查巡查制度，開展第三方評估，及時反饋扶貧成效。

2.加強黨的領導，創(chuàng)新扶貧干部培養(yǎng)選拔機制

脫貧攻堅各項政策舉措要落到實處，關鍵是強化組織保障。第一，加強黨的領導，充分發(fā)揮各級黨委總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，嚴格執(zhí)行脫貧攻堅一把手負責制，省市縣鄉(xiāng)村五級書記一起抓。加強貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級領導班子建設，發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。第二，創(chuàng)新干部培養(yǎng)選拔機制，將扶貧開發(fā)成效與貧困地區(qū)干部的考核選拔任用掛鉤。改進縣級干部選拔任用機制，把扶貧開發(fā)工作實績作為選拔使用干部的重要依據(jù)，脫貧攻堅期內貧困縣正職領導保持穩(wěn)定，對表現(xiàn)優(yōu)秀，符合條件的可以就地提拔。第三，持續(xù)加強農村基層黨組織建設工作。搞好村黨組織與村民的團結，理順工作關系，使村“兩委”班子始終保持統(tǒng)一思想。

3.處理好外部幫扶和內生動力問題，加強對扶貧對象的管理

精準扶貧工作中要加強對扶貧對象的管理。第一，處理好外部幫扶和內生動力問題，注重調動貧困群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性。貧困地區(qū)經濟基礎薄弱，社會事業(yè)滯后，內生發(fā)展動力不足，但扶貧不能包辦代替，避免陷入“福利陷阱”“貧困陷阱”甚至“中等收入陷阱”。堅持參與式扶貧方法，動員貧困群眾參與到幫扶項目的規(guī)劃、實施、監(jiān)督、評估等各個環(huán)節(jié)，做到項目管理的公平性和透明性，讓他們全面了解并參與扶貧項目開展的各個環(huán)節(jié)，看到扶貧項目的可行性，從而降低扶貧對象預估的風險程度和他們對扶貧的過度規(guī)避心理。第二，加強對扶貧對象的分類管理。為避免扶貧資源的浪費，做到“真扶貧”，通過科學有效的管理將貧困人口、扶貧項目與資源進行科學化組合以達到最優(yōu)配置。精準扶貧過程中應根據(jù)扶貧對象各階段發(fā)展的需要，及時調整扶貧資源投向、有效配置扶貧項目，確保其有限的扶貧資源使用的效用最大化，在扶貧項目、資源的配置上針對性地予以設計。第三，規(guī)范退出機制。確保脫貧進度和質量，制定嚴格、規(guī)范、透明的貧困退出標準、程序和核查辦法。實現(xiàn)脫貧的農戶必須退出受幫扶隊伍，讓符合條件的貧困對象享受扶貧資源，做到有進有出、有激勵、有約束，切實提高扶貧的精準度。

［1］中共中央辦公廳.國務院辦公廳.關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見［Z］.新華網(wǎng).［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2014-01-25.

［2］孫璐.扶貧項目績效評估研究—基于精準扶貧的視角［D］.北京：中國農業(yè)大學.2015.

［3］劉純陽，陳準.農村貧困人口瞄準中主體博弈行為的分析［J］.湖南農業(yè)大學學報（社會科學版），2011，（3）：35-41.

［4］許佳賢.謝志忠.蘇時鵬.黃安勝.科技扶貧過程中利益相關主體的博弈分析.［J］.中南林業(yè)科技大學學報：社會科學版.2011，5（4）：68-70.

（作者單位：中共中央黨校研究生院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.17.038