□ 周 瑩

(華中師范大學(xué) 知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究所,湖北 武漢 430079)

知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策執(zhí)行的地方困境與突破

□ 周 瑩

(華中師范大學(xué) 知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究所,湖北 武漢 430079)

政策執(zhí)行是將知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為我國(guó)現(xiàn)實(shí)知識(shí)產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢(shì)的惟一途徑。在分析我國(guó)地方知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策執(zhí)行問(wèn)題的基礎(chǔ)上,以政策執(zhí)行相關(guān)理論為分析視角,基于第三代創(chuàng)新政策研究的權(quán)變整合理念,提出構(gòu)建政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的關(guān)聯(lián)機(jī)制,并對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策的執(zhí)行模式、互動(dòng)方式及實(shí)施策略提出建議。

政策執(zhí)行;知識(shí)產(chǎn)權(quán);機(jī)制

2015年12月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于新形勢(shì)下加快知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的若干意見(jiàn)》。從知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略實(shí)施的角度來(lái)看,這是國(guó)家層面優(yōu)化頂層的政策設(shè)計(jì)。但是,知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策作為引導(dǎo)、激勵(lì)創(chuàng)新的支撐與保障,其作用的體現(xiàn)關(guān)鍵在于如何通過(guò)政策執(zhí)行將政策的目標(biāo)與觀念轉(zhuǎn)化為實(shí)際的知識(shí)產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢(shì)。

一、地方知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策執(zhí)行的困境

我國(guó)在國(guó)家宏觀戰(zhàn)略的指導(dǎo)下出臺(tái)了一系列知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策,但是宏偉的目標(biāo)并未完全取得預(yù)期的結(jié)果,甚至政策設(shè)想與現(xiàn)實(shí)結(jié)果間存在較大反差。以我國(guó)專利資助政策為例,作為政府鼓勵(lì)創(chuàng)新和促進(jìn)專利產(chǎn)出的重要舉措,雖然其最直觀的政策效果是專利申請(qǐng)量的快速增長(zhǎng),并連續(xù)四年穩(wěn)居世界首位。但同時(shí)也很大程度上促進(jìn)了問(wèn)題專利的形成[1],導(dǎo)致財(cái)政資源使用效率的降低[2],給專利技術(shù)轉(zhuǎn)化帶來(lái)人為障礙[3]。政策執(zhí)行是政策目標(biāo)(理想)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的惟一途徑。在我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策運(yùn)行中,政策執(zhí)行沒(méi)有受到應(yīng)有的重視,而處于人們視角與思維的“盲區(qū)”,本文以2015年專利資助政策在18個(gè)地市執(zhí)行情況的調(diào)研,作為知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策執(zhí)行的地方取景,可一窺我國(guó)宏觀政策導(dǎo)引下,地方知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策執(zhí)行的若干問(wèn)題與困境。

(一)政策執(zhí)行保障存在制度性缺失

對(duì)地市級(jí)知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的調(diào)研中,受訪部門普遍反映的問(wèn)題是專利資助政策執(zhí)行的內(nèi)部障礙在于執(zhí)行部門缺人員、缺經(jīng)費(fèi)、缺編制。國(guó)家對(duì)技術(shù)創(chuàng)新和專利工作的重視并未反映到專利相關(guān)政策的執(zhí)行工作上。例如,在政策執(zhí)行的人力投入方面,18個(gè)地市中直接投入人力(專門或主要負(fù)責(zé)專利資助工作)為1～2人的占78.57%。專利資助工作從企業(yè)調(diào)研、政策具體內(nèi)容制定與細(xì)化、政策宣講、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、經(jīng)費(fèi)發(fā)放等一系列工作所需人力、物力、財(cái)力均無(wú)制度上的支持和保障。此外,有28.56%的受訪部門認(rèn)為,上級(jí)對(duì)政策執(zhí)行的支持措施沒(méi)有落實(shí)到位或者落實(shí)不及時(shí)。

(二)政策執(zhí)行對(duì)象處于被動(dòng)承受的狀態(tài)

對(duì)18個(gè)地市的76家企業(yè)的調(diào)研問(wèn)卷顯示,有84%的企業(yè)不了解本地專利資助政策的情況,企業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求也沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。52.63%的企業(yè)認(rèn)為,政策執(zhí)行的反饋渠道不明確;36.84%的企業(yè)認(rèn)為,執(zhí)行部門對(duì)待企業(yè)反映的問(wèn)題處理和解決不及時(shí)、或根本沒(méi)有處理或無(wú)人受理。此外,調(diào)研顯示,各地區(qū)專利資助政策的資助重點(diǎn)主要傾向于大型企業(yè)和重點(diǎn)企業(yè),但現(xiàn)有的資助額度對(duì)大型企業(yè)專利產(chǎn)出的促進(jìn)作用有限,只起到一種“錦上添花”的作用,而人員、技術(shù)、資金基礎(chǔ)薄弱,更需要政策的支持與傾斜的中小型企業(yè),反而難以獲得支持與資助。

(三)政策執(zhí)行過(guò)程存在隨意性和形式化

調(diào)研顯示,專利資助的資金來(lái)源主要是本級(jí)財(cái)政中的科技三項(xiàng)經(jīng)費(fèi),由于資金的劃撥比例、具體金額沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn),或必須參照?qǐng)?zhí)行的具體規(guī)定,因此專利資助資金投入不僅受限于本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,而且受限于市、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)專利工作的重視程度,主觀隨意性較大。這不僅加大了具體執(zhí)行部門的工作難度(每年都要向上級(jí)爭(zhēng)取專利資助經(jīng)費(fèi)),也影響了政策的穩(wěn)定性和權(quán)威性(有的執(zhí)行部門無(wú)法兌現(xiàn)在對(duì)企業(yè)進(jìn)行政策宣傳中承諾的專利資助費(fèi)用)。此外,專利資助政策執(zhí)行多以資助數(shù)量和總額作為考核指標(biāo),并形式化照搬發(fā)達(dá)城市和地區(qū)的執(zhí)行方式,而各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、企業(yè)創(chuàng)新能力差異較大,這種“普遍適用”的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行方式,并不能對(duì)本地區(qū)的專利產(chǎn)出和企業(yè)創(chuàng)新起到真正的促進(jìn)作用。

(四)政策執(zhí)行結(jié)果導(dǎo)致資源分散與浪費(fèi)

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,有64%的地區(qū)的發(fā)明專利申請(qǐng)資助額度,以及21%的地區(qū)的發(fā)明專利授權(quán)資助額度在1000元以下,相較于專利從申請(qǐng)到授權(quán)和維持的一系列費(fèi)用支出,這種資助額度難以成為企業(yè)專利產(chǎn)出的資金支持來(lái)源。此外,調(diào)研發(fā)現(xiàn),大型企業(yè)的技術(shù)研發(fā)和專利產(chǎn)出多是出于自身競(jìng)爭(zhēng)需求,而專利資助對(duì)其補(bǔ)償作用或激勵(lì)作用都極為有限。例如某市規(guī)定,對(duì)發(fā)明專利申請(qǐng)給予500至1 500元資助,而該市的一家大型企業(yè)內(nèi)部對(duì)每項(xiàng)發(fā)明專利獎(jiǎng)勵(lì)額度為1～2萬(wàn)元,是當(dāng)?shù)刭Y助額度的10多倍。因此資助政策的執(zhí)行不僅導(dǎo)致資源的分散,而且物質(zhì)激勵(lì)的作用也并不明顯而導(dǎo)致資源的浪費(fèi)。

二、我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策執(zhí)行困境的原因分析

自20世紀(jì)70年代起,公共政策執(zhí)行研究逐漸成為一種獨(dú)立理論系統(tǒng),相關(guān)理論強(qiáng)調(diào)政策制定與政策執(zhí)行并重,或強(qiáng)調(diào)凸顯政策執(zhí)行的重要性并擺脫其附庸角色。以政策執(zhí)行相關(guān)理論為分析視角,我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策執(zhí)行在執(zhí)行模式、執(zhí)行方式和互動(dòng)關(guān)系中主要存在以下問(wèn)題。

(一)“階層關(guān)系”執(zhí)行模式與國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)基本特征的錯(cuò)位

科學(xué)技術(shù)知識(shí)的循環(huán)流轉(zhuǎn)是通過(guò)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)各組成部分之間的相互作用而實(shí)現(xiàn)的[4]。國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的基本特征是,創(chuàng)新主體之間不是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系,而是復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)關(guān)系,創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步是生產(chǎn)、分配和應(yīng)用各種知識(shí)的各主體之間一整套復(fù)雜關(guān)系的結(jié)果。知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策作為國(guó)家鼓勵(lì)創(chuàng)新的首要政策機(jī)制,其作用之一就是加強(qiáng)創(chuàng)新主體之間的聯(lián)系與互動(dòng),提高國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)運(yùn)行的效率。

我國(guó)現(xiàn)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策執(zhí)行是一種“階層關(guān)系”模式:(1)決策與執(zhí)行的劃分為界線鮮明的兩個(gè)獨(dú)立體系,各主體間鏈接斷裂;(2)強(qiáng)調(diào)上層結(jié)構(gòu)的決策是否正確無(wú)誤,而忽視下層結(jié)構(gòu)的執(zhí)行過(guò)程;(3)“執(zhí)行”于政策過(guò)程中的意義在層級(jí)節(jié)制的管理體制之下被弱化,使知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策頂層設(shè)計(jì)的激勵(lì)與導(dǎo)引作用的效力層層遞減,形成一種“強(qiáng)干弱枝”的政策運(yùn)行狀態(tài)。首開(kāi)政策執(zhí)行研究先河的美國(guó)學(xué)者Pr ess man和Wil davsky[5]指出,政策運(yùn)行是一種因素與因素之間互相依賴的體系,而“執(zhí)行”正是代表了各個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)的凝聚力與扭轉(zhuǎn)力”。知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策作為一種促進(jìn)和激勵(lì)各創(chuàng)新主體的創(chuàng)新能力的機(jī)制,應(yīng)遵循國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的基本特征,通過(guò)政策執(zhí)行促進(jìn)科學(xué)技術(shù)知識(shí)的循環(huán)流轉(zhuǎn),加強(qiáng)創(chuàng)新主體之間的聯(lián)系與互動(dòng),而我國(guó)現(xiàn)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策的執(zhí)行模式,與國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的基本特征,卻呈現(xiàn)一種錯(cuò)位而并非吻合的狀態(tài)。

(二)“上決下行”的政策執(zhí)行方式忽視了“執(zhí)行者”的潛在作用

當(dāng)前我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策仍未擺脫“上決下行”執(zhí)行方式:(1)政策的“制定”是政策過(guò)程的核心,“執(zhí)行”附屬于政策過(guò)程之中,只是一種“目標(biāo)—結(jié)果”間機(jī)械化的轉(zhuǎn)換過(guò)程,而不是制定者、執(zhí)行者與政策對(duì)象間相互關(guān)聯(lián)的過(guò)程;(2)主要強(qiáng)調(diào)“執(zhí)行機(jī)關(guān)”之間的協(xié)調(diào)、溝通以做到上情下達(dá),而鮮少重視執(zhí)行者本身對(duì)于政策執(zhí)行的心理與態(tài)度,以及如何采取多元的互動(dòng)策略;(3)“由上而下命令結(jié)構(gòu)”使執(zhí)行者處于毫無(wú)質(zhì)疑地執(zhí)行決策的被動(dòng)狀態(tài),大多只著重于政策量化目標(biāo)的達(dá)成與否,以及可能影響政策產(chǎn)出結(jié)果的變項(xiàng),而忽視政策對(duì)象的實(shí)際情況和反饋。

Van Meter等[6]研究認(rèn)為,目標(biāo)共識(shí)對(duì)政策的影響性大于政策變動(dòng)的影響性。Pr ess man與Wil davsky[5]則提出“政策設(shè)計(jì)是通過(guò)執(zhí)行而整合的,執(zhí)行者才是政策過(guò)程的主角”。而在這種“上決下行”的政策執(zhí)行方式中,中央政府制定知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策的目標(biāo)、方針與策略,并通過(guò)層級(jí)節(jié)制的體系促使地方政府貫徹執(zhí)行,中央政府才是政策執(zhí)行產(chǎn)出與影響的主導(dǎo)者,地方政府則無(wú)自主意識(shí)地達(dá)成政策目標(biāo),既非政策過(guò)程的“主角”,也遠(yuǎn)未與政策制定者形成應(yīng)有的“目標(biāo)共識(shí)”。因此,可能出現(xiàn)兩種情況:一種是在缺少監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制的情況下,政策執(zhí)行過(guò)程的隨意性和形式化;另一種是不顧現(xiàn)實(shí)情況,機(jī)械化堅(jiān)定不移地執(zhí)行政策以達(dá)成形式意義的政策目標(biāo),但實(shí)質(zhì)意義的政策效果與政策設(shè)想間存在較大的反差。

(三)單向式控制關(guān)系無(wú)法形成政策執(zhí)行的關(guān)聯(lián)互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)

從主體間互動(dòng)關(guān)系看,我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策執(zhí)行中的單向式控制關(guān)系,限制和阻礙了政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的形成:(1)“政策制定者—執(zhí)行者—政策對(duì)象”之間單向式的線性關(guān)聯(lián)和控制關(guān)系,使得政策制定者忽視執(zhí)行者需求,進(jìn)而使執(zhí)行者忽視政策對(duì)象需求,政策執(zhí)行偏離實(shí)際情況;(2)這種單向式控制關(guān)系,忽略了各層次主體間的互動(dòng)及其溝通線路所形成的復(fù)雜關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)。在政策執(zhí)行過(guò)程中,執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及政策對(duì)象無(wú)法成為執(zhí)行中的“協(xié)力伙伴”(parter ner);(3)關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的“斷裂”使政策的制定與執(zhí)行處于割裂狀態(tài),政策對(duì)象被動(dòng)承受政策的作用和影響,其現(xiàn)實(shí)需求無(wú)法反饋至政策制定系統(tǒng),結(jié)果通常造成政策資源的分散或浪費(fèi)。

知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),并非是單以中央或地方的力量即可完成的,而執(zhí)行的過(guò)程與結(jié)果也不僅依賴于單向式、單層次的影響變量。因此,中央政府與地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及政策對(duì)象之間的單項(xiàng)式控制關(guān)系,無(wú)法形成政策執(zhí)行的關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)。這使政策制定機(jī)關(guān)無(wú)法準(zhǔn)確獲知政策執(zhí)行的實(shí)際效果,而對(duì)政策內(nèi)容予以必要的修正或補(bǔ)充;地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)政策對(duì)象的意見(jiàn)反饋不能予以應(yīng)有的重視;而政策對(duì)象對(duì)政策執(zhí)行只能被動(dòng)承受和服從,遠(yuǎn)未達(dá)到認(rèn)同與內(nèi)化,最終結(jié)果導(dǎo)致大量政策資源堆砌下的“表面繁榮”,以及資源投入與產(chǎn)出的嚴(yán)重不匹配,更重要的是偏離了原本的政策初衷。

三、突破知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策的執(zhí)行困境——構(gòu)建政策執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)機(jī)制

Lengr and[7]等第三代創(chuàng)新政策研究者提出,政策是權(quán)變的,政策執(zhí)行受來(lái)自上層結(jié)構(gòu)、下層結(jié)構(gòu)以及雙方互動(dòng)的影響而有所差異,因此需關(guān)注政策執(zhí)行過(guò)程中復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系及其影響。基于前述知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策執(zhí)行在實(shí)踐中的問(wèn)題,借鑒第三代創(chuàng)新政策研究的權(quán)變整合理念,本文認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的關(guān)聯(lián)機(jī)制,對(duì)“促進(jìn)型”知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策的執(zhí)行模式、互動(dòng)方式及實(shí)施策略等提出以下建議。

第一,突破政策執(zhí)行的僵化模式,在“促進(jìn)型”知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策執(zhí)行中強(qiáng)調(diào)中央與地方的權(quán)變與互動(dòng)?！按龠M(jìn)型”政策不同于“限禁型”政策,主要使命是引導(dǎo)和協(xié)調(diào)社會(huì)力量的參與,注重以誘致性和多樣性手段引導(dǎo)政策對(duì)象的行為。因此,中央與地方應(yīng)突破以往的“上決下行”執(zhí)行方式,強(qiáng)調(diào)中央與地方的權(quán)變與互動(dòng):政策執(zhí)行的制度保障等適合由中央統(tǒng)籌的,則地方應(yīng)予以充分配合以杜絕政策執(zhí)行的隨意性;反之,若因各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r差異較大,政策適合由地方自行主導(dǎo)執(zhí)行過(guò)程,則中央應(yīng)充分授權(quán)、授能,激發(fā)地方政府在政策執(zhí)行中主動(dòng)性,避免其以“普遍適用”的標(biāo)準(zhǔn)和方式,形式化地執(zhí)行中央宏觀政策而造成資源的分散與浪費(fèi)。中央與地方各有專司,依政策類型而決定政策執(zhí)行的主導(dǎo)者。

第二,制度化政策執(zhí)行互動(dòng)中的基層反饋機(jī)制,強(qiáng)化多主體在政策執(zhí)行中的目標(biāo)共識(shí)。執(zhí)行實(shí)踐中,無(wú)論是基層政策執(zhí)行缺少人力、物力、財(cái)力的支持和保障,還是政策對(duì)象的被動(dòng)承受狀態(tài)都說(shuō)明,“上決下行”的執(zhí)行方式忽視了基層執(zhí)行者及政策對(duì)象與上層決策者的互動(dòng)。上層決策者對(duì)政策目標(biāo)的決定以及對(duì)政策執(zhí)行的指令,無(wú)法完全左右或影響執(zhí)行結(jié)果,政策執(zhí)行的成敗取決于基層參與者對(duì)政策的認(rèn)知及認(rèn)同。因此,從“促進(jìn)型”政策執(zhí)行的互動(dòng)方式來(lái)看,應(yīng)改變“制定—執(zhí)行”的二元分立的模式,建立政策執(zhí)行的多主體互動(dòng)網(wǎng)絡(luò),疏通知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策執(zhí)行過(guò)程中的基層溝通線路,并將其制度化為政策執(zhí)行的反饋機(jī)制,并以此強(qiáng)化基層執(zhí)行者和政策對(duì)象對(duì)政策目標(biāo)的共識(shí)。

第三,以“利益捆綁”促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策執(zhí)行中多主體的關(guān)聯(lián)互動(dòng),使政策執(zhí)行具有地方層面的合理性。實(shí)踐中,政策執(zhí)行方式的隨意性和形式化,以及支持措施的落實(shí)不到位都說(shuō)明,國(guó)家對(duì)技術(shù)創(chuàng)新和專利工作的重視并未反映到地方政策執(zhí)行上。政策執(zhí)行的動(dòng)力與利益密切關(guān)聯(lián),為彌合國(guó)家層面與地方及各主體的利益優(yōu)先級(jí)之間的差異,建議將知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策執(zhí)行與執(zhí)行者及政策對(duì)象的切身利益聯(lián)系起來(lái),并實(shí)現(xiàn)不同政策之間的相互配合和相互作用,以達(dá)到協(xié)同效應(yīng)。例如,針對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān),將專利統(tǒng)計(jì)指標(biāo)納入地方政府核心考核評(píng)價(jià)體系,并在地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等績(jī)效考核指標(biāo)中設(shè)立相關(guān)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn);針對(duì)政策對(duì)象,將專利資助政策與精神激勵(lì)型政策相結(jié)合,并在稅收減免、中小企業(yè)信用擔(dān)保、國(guó)家科技計(jì)劃資助、科技投融資等企業(yè)關(guān)注的政策中設(shè)立相關(guān)專利指標(biāo)。

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A

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國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(13 AFX022)。