王晶宇

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鄭州航空港區(qū)行政管理權(quán)配置研究

王晶宇1，2

摘要：鄭州航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理權(quán)力行使受地方政府規(guī)章與基本行政法律規(guī)范的雙重約束。從權(quán)力來(lái)源看，實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理權(quán)力源于行政授權(quán)，而非行政法意義上的行政委托。但是在河南省、鄭州市與實(shí)驗(yàn)區(qū)三者權(quán)力關(guān)系上，當(dāng)前法律機(jī)制的設(shè)置既有法律授權(quán)，又有行政執(zhí)行權(quán)的委托。在實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理權(quán)力并不完善的情況下，對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的委托并不能解決行政權(quán)力行使的合法性問(wèn)題。航空港區(qū)行政管理權(quán)配置必須在有法可依的前提下，通過(guò)法律創(chuàng)新進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：行政委托；行政授權(quán)；代理行政管理權(quán)；鄭州航空港

航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展與中原區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)在基礎(chǔ)保障方面離不開(kāi)法律制度的健全。在鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)不斷發(fā)展的過(guò)程中，如何通過(guò)法律政策的支持使實(shí)驗(yàn)區(qū)政府管理權(quán)力不斷完善，是園區(qū)行政管理制度建設(shè)的重要組成部分。早在2007年11月21日，河南省人民政府在《河南省人民政府關(guān)于印發(fā)鄭州國(guó)際航空樞紐暨港區(qū)建設(shè)規(guī)劃綱要的通知》(豫政〔2007〕80號(hào))中已明確：“航空港區(qū)管理委員會(huì)，行使港區(qū)行政管理職能。”由此，航空港區(qū)管理委員會(huì)的行政法律地位便明確下來(lái)。作為園區(qū)發(fā)展的行政機(jī)關(guān)，鄭州航空港區(qū)管理委員會(huì)在法律定位上是河南省人民政府的派出機(jī)構(gòu)，委托鄭州市管理。鄭州市人民政府與鄭州航空港區(qū)管理委員會(huì)在法律權(quán)力上如何銜接又涉及法律授權(quán)問(wèn)題。因此，在行政權(quán)力的管理方面涉及省政府及有關(guān)部門(mén)、市政府及有關(guān)部門(mén)與航空港區(qū)管理委員三者之間在行政權(quán)力區(qū)分、行政管理體制建設(shè)過(guò)程中權(quán)力歸屬與識(shí)別。

在《河南省人民政府辦公廳關(guān)于鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)與省直部門(mén)建立直通車(chē)制度的實(shí)施意見(jiàn)》(豫政辦〔2013〕92號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)中，對(duì)鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)在建設(shè)中的行政管理權(quán)力的取得問(wèn)題做出了規(guī)范。而2014年7月22日鄭州市人民政府第8次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)的《鄭州市人民政府關(guān)于委托鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)行使行政執(zhí)法權(quán)的若干規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》)也做出了相應(yīng)的規(guī)定。但是，在現(xiàn)階段，由于實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理模式正在不斷探索當(dāng)中，行政管理體制還沒(méi)有最終形成，行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置還不完善，《規(guī)定》在某種意義上仍是一種“權(quán)宜之計(jì)”。我國(guó)法律在此方面也未做出明確規(guī)范。這其中就留下了許多可以討論的空間。為了促進(jìn)鄭州航空港區(qū)建設(shè)的良好發(fā)展，本文試圖對(duì)上述《意見(jiàn)》與《規(guī)定》進(jìn)行分析，為實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理權(quán)力配置提出建議。

一、 鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)行政權(quán)力取得的法律淵源

根據(jù)2013年國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃(2013-2025年)》的通知，明確了鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的行政管理體制?！兑?guī)劃》中明確指出：“河南省人民政府要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善工作機(jī)制，落實(shí)工作責(zé)任，建立精簡(jiǎn)統(tǒng)一高效的實(shí)驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，有序有力推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施?！彪S后，在《河南省人民政府辦公廳關(guān)于鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)與省直部門(mén)建立直通車(chē)制度的實(shí)施意見(jiàn)》(豫政辦〔2013〕92號(hào))中，按照“先行先試、依法探索，在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi),大膽改革、先行先試,積極探索實(shí)驗(yàn)區(qū)與省直部門(mén)建立直通車(chē)制度”的原則，對(duì)鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的行政法律權(quán)力設(shè)置與行政權(quán)力實(shí)施賦予了行政權(quán)力，特別是在意見(jiàn)中規(guī)定了“政策直接享有”的法律支持?！兑庖?jiàn)》規(guī)定：“實(shí)驗(yàn)區(qū)享有省政府及有關(guān)部門(mén)依據(jù)法律、法規(guī)和行政管理實(shí)際需要委托省轄市政府及有關(guān)部門(mén)代行的管理權(quán)限。國(guó)家和省在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理方面新制定的各項(xiàng)政策,包括經(jīng)濟(jì)管理體制改革中新確定的管理權(quán)限劃分,凡省轄市享有的(國(guó)家和省另有規(guī)定的除外),實(shí)驗(yàn)區(qū)均直接享有?！睙o(wú)疑，這是鄭州航空港區(qū)行政授權(quán)的合法性基礎(chǔ)。

二、關(guān)于《意見(jiàn)》中委托代行管理權(quán)的解讀

在《意見(jiàn)》中，實(shí)驗(yàn)區(qū)的管理權(quán)限來(lái)自于“實(shí)驗(yàn)區(qū)享有省政府及有關(guān)部門(mén)依據(jù)法律、法規(guī)和行政管理實(shí)際需要委托省轄市政府及有關(guān)部門(mén)代行的管理權(quán)限”。這一條文到底如何解讀？本條可以簡(jiǎn)化為“實(shí)驗(yàn)區(qū)享有省政府及有關(guān)部門(mén)委托市政府及有關(guān)部門(mén)代行的管理權(quán)”。而代行管理權(quán)在現(xiàn)階段如何取得，《規(guī)定》中進(jìn)一步明確為行政執(zhí)法權(quán)。即《規(guī)定》第二條：“本規(guī)定所稱(chēng)行政執(zhí)法權(quán),是指法律、法規(guī)、規(guī)章明確賦予市縣兩級(jí)人民政府及其部門(mén)行使的管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)公共事務(wù)的行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)、行政征收權(quán)等行政權(quán)力?！?/p>

從邏輯上講,根據(jù)直通車(chē)要求,只要是省政府委托市政府的管理權(quán)限,實(shí)驗(yàn)區(qū)直接享有。這意味著在法律上，省政府及有關(guān)部門(mén)對(duì)市政府及有關(guān)部門(mén)的權(quán)力委托直接作用于實(shí)驗(yàn)區(qū)。然而，《規(guī)定》第五條：“市人民政府及其部門(mén)的行政執(zhí)法權(quán),應(yīng)當(dāng)委托航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)及其依法設(shè)立的符合條件的組織行使。航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)管理區(qū)域內(nèi)的縣級(jí)人民政府及其部門(mén)的行政執(zhí)法權(quán),應(yīng)當(dāng)委托航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)及其依法設(shè)立的符合條件的組織行使?！边@就導(dǎo)致了委托管理權(quán)的雙重規(guī)定，委托管理權(quán)在行政隸屬關(guān)系中是層級(jí)委托，還是直接授權(quán)。對(duì)于航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)管理區(qū)域內(nèi)的縣級(jí)人民政府及其部門(mén)對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的行政委托是否與上述行政管理權(quán)的委托是一個(gè)含義。

實(shí)際上，在我國(guó)法律規(guī)范中，對(duì)于委托行政權(quán)并沒(méi)有明確是上下級(jí)的還是平級(jí)的，可以推定二者皆可。但這并不能說(shuō)明層級(jí)委托和直接委托與平級(jí)委托的問(wèn)題得到清晰化處理。如果把《意見(jiàn)》與《規(guī)定》二者視為一般法與特別法的關(guān)系，那么，《規(guī)定》可以直接規(guī)定實(shí)驗(yàn)區(qū)的行政權(quán)力，為何要委托行政權(quán)力呢？這意味著實(shí)驗(yàn)區(qū)所享有的行政權(quán)力是基于《規(guī)定》而享有的，并非是來(lái)自于《意見(jiàn)》中的直接授權(quán)。

在現(xiàn)行法律制度中，我國(guó)法律對(duì)于行政代行制度也沒(méi)有明文規(guī)定，這只能是從行政實(shí)踐中對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)來(lái)進(jìn)行解讀。更為重要的是，《中華人民國(guó)行政許可法》只是對(duì)行政許可事項(xiàng)的委托，而非是對(duì)行政執(zhí)法或其他行政行為的委托。因此，《意見(jiàn)》中的委托事項(xiàng)已經(jīng)超越了許可法的范圍。同樣，《中華人民國(guó)行政處罰法》第十八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰?！倍谑艞l規(guī)定的組織并非是行政機(jī)關(guān)，而是“依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織”。由此，我們不能不說(shuō)，《意見(jiàn)》中的規(guī)定已經(jīng)超出了法律規(guī)定的范圍。但是基于《意見(jiàn)》中的委托代行管理權(quán)與行政法中的行政委托是何種關(guān)系，仍需要進(jìn)一步明確。

三、《意見(jiàn)》中的委托代行管理權(quán)不同于行政法上的行政委托與行政授權(quán)

委托代行管理權(quán)在行政法上可以理解為行政權(quán)力上的行政授權(quán)。這一概念的內(nèi)涵遠(yuǎn)比行政許可法與行政處罰法的規(guī)定范圍要廣。因此，原則上，實(shí)驗(yàn)區(qū)在法律權(quán)力范圍內(nèi)不存在非法性。但僅僅通過(guò)《規(guī)定》而使實(shí)驗(yàn)區(qū)取得行政管理權(quán)仍然有不足之處。

根據(jù)行政法許可法的相關(guān)規(guī)定,關(guān)于行政委托有兩款，其中第二款是對(duì)非政府組織的行政許可權(quán)力的委托。關(guān)于行政授權(quán)與行政委托都是行政機(jī)關(guān)把行政權(quán)力授權(quán)給或委托給非政府組織,而這些組織是國(guó)家機(jī)關(guān)以外的社會(huì)組織,并且其都有管理公共事務(wù)的職能。行政授權(quán)與行政委托又不盡相同，行政授權(quán)強(qiáng)調(diào)法定依據(jù)。必須有明確的法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定。如果沒(méi)有法定依據(jù)的，應(yīng)視為行政委托。而行政委托不強(qiáng)調(diào)有明確的法定依據(jù)，只要不違背法律精神和目的即可。行政授權(quán)的方式有兩大類(lèi)：一是直接授權(quán)；二是間接授權(quán)，即法律、法規(guī)規(guī)定某行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要或者法律、法規(guī)規(guī)定的條件，將某個(gè)特定的行政職權(quán)授予某個(gè)組織。行政委托的方式較為靈活，由行政主體在行政管理活動(dòng)中以具體的委托決定來(lái)進(jìn)行。 在法律后果上，行政授權(quán)的法律后果，或者是使得具有行政主體資格的組織的職權(quán)內(nèi)容增加，或者使得本不具有行政主體資格的組織具有行政主體資格。法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織在授權(quán)范圍內(nèi)能以自己名義行使行政職權(quán)，并獨(dú)立承擔(dān)由此而產(chǎn)生的法律后果。而行政委托，不發(fā)生行政職權(quán)和職責(zé)的轉(zhuǎn)移，受委托的組織并不因此而取得行政職權(quán)，也不因此而取得行政主體資格。受委托組織根據(jù)行政委托行使職權(quán)必須以委托的行政主體的名義，而不是以受委托組織自己的名義進(jìn)行，其行為對(duì)外的法律責(zé)任也不是由其承擔(dān)，而是由委托的行政主體承擔(dān)。

因此，在《規(guī)定》中，委托行政執(zhí)法權(quán)到底是基于《意見(jiàn)》的規(guī)定還是基于行政基本法律的規(guī)定就變得模糊不清了。如果基于行政基本法律的規(guī)定，那么委托行政權(quán)力只能是分別按照《中華人民共和國(guó)行政委托法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》等法律委托。如果按照《意見(jiàn)》規(guī)定，《意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)的是行政管理權(quán)力的全部授予。到底實(shí)驗(yàn)區(qū)是基于《意見(jiàn)》中的規(guī)定直接自始享有行政管理權(quán)還是基于行政基本法律的委托而享有行政權(quán)力在邏輯上未能得到清晰化處理。

四、《規(guī)定》中的行政委托關(guān)系分析

《規(guī)定》中關(guān)于行政委托出現(xiàn)了在我國(guó)法律實(shí)踐中一些新的傾向，特別是關(guān)于在實(shí)驗(yàn)區(qū)管轄內(nèi)的縣級(jí)行政單位與實(shí)驗(yàn)區(qū)之間在委托關(guān)系上的名義機(jī)關(guān)與實(shí)質(zhì)機(jī)關(guān)關(guān)系問(wèn)題?！兑?guī)定》第八條規(guī)定：“按照本規(guī)定委托行使行政執(zhí)法權(quán)的,市縣兩級(jí)人民政府及其部門(mén)應(yīng)當(dāng)將行政執(zhí)法權(quán)完整委托給航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)或者相關(guān)組織。”“委托行使行政執(zhí)法的法律后果由市縣兩級(jí)人民政府及其部門(mén)承擔(dān)形式責(zé)任,航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)或者相關(guān)組織承擔(dān)實(shí)質(zhì)責(zé)任?！卑凑铡吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》第二十四條規(guī)定：“受委托行政機(jī)關(guān)在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政許可；不得再委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政許可?！蹦敲?，既然基于《中華人民共和國(guó)行政許可法》，原鄭州市在航空港區(qū)管理的原有市縣兩級(jí)人民政府及其部門(mén)是委托行政機(jī)關(guān)，而航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)或者相關(guān)組織是受委托行政機(jī)關(guān)。按照最基本的理解，應(yīng)當(dāng)是原有市縣兩級(jí)人民政府及其部門(mén)承擔(dān)法律后果。但是在《規(guī)定》中明確了形式責(zé)任與實(shí)質(zhì)責(zé)任，形式責(zé)任由委托行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，而實(shí)質(zhì)責(zé)任由實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理機(jī)關(guān)承擔(dān)。這是否與立法原意相背離呢？

如果根據(jù)《規(guī)定》第七條：“市縣兩級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)在航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)的派駐機(jī)構(gòu)或者設(shè)立的機(jī)構(gòu),相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)不再委托行使。派駐的機(jī)構(gòu)和設(shè)立的機(jī)構(gòu),由航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)和有關(guān)部門(mén)雙重管理。”市縣兩級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)在航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)的派駐機(jī)構(gòu)或者設(shè)立的機(jī)構(gòu)與航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)和有關(guān)部門(mén)形成了行政隸屬上的上下級(jí)關(guān)系。為何要存在形式責(zé)任與實(shí)質(zhì)責(zé)任之說(shuō)呢？這只能說(shuō)明在實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理體制還不健全的情況下，在行政權(quán)力轉(zhuǎn)移交接方面存在的名義機(jī)關(guān)與實(shí)質(zhì)機(jī)關(guān)的關(guān)系，而非形式責(zé)任與實(shí)質(zhì)責(zé)任的關(guān)系。但上述規(guī)定也不乏視之為一種創(chuàng)新。但是我們看到，《規(guī)定》第八條與第七條之間存在明顯的矛盾。這種矛盾表現(xiàn)為航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)或者相關(guān)組織本身是受委托機(jī)關(guān)，但是要承擔(dān)法律后果的實(shí)質(zhì)責(zé)任。

五、關(guān)于航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的行政管理權(quán)法律完善的建議

1.航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的行政管理權(quán)基于法律授權(quán)還是行政委托應(yīng)進(jìn)一步明確

基于上述分析，航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的行政管理權(quán)在法源上，存在著行政一般法律、法規(guī)上的淵源。同時(shí)，也離不開(kāi)《意見(jiàn)》中的作為地方行政規(guī)章上的支持。要做到兩者能夠相互協(xié)調(diào)一致，必須在邏輯上明確航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的行政管理權(quán)的權(quán)力來(lái)源問(wèn)題。根據(jù)《意見(jiàn)》中“先行先試、依法探索，在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi),大膽改革、先行先試,積極探索實(shí)驗(yàn)區(qū)與省直部門(mén)建立直通車(chē)制度”的原則，航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的行政管理權(quán)的最終模式必然是行政管理權(quán)的授予。

《規(guī)定》中關(guān)于委托行政執(zhí)法權(quán)的設(shè)計(jì)，是由于航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)行政管理制度還沒(méi)有最終形成，為了使航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)有效行使行政權(quán)力而采用的辦法，試圖協(xié)調(diào)在航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的行政管理權(quán)管轄范圍內(nèi)存在的行政權(quán)力沖突。因此，《規(guī)定》在某種意義上是一種暫行規(guī)定。航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的行政管理權(quán)的完善與合法性授權(quán)最終仍要依賴(lài)于整個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)在行政管理權(quán)力方面的轉(zhuǎn)移與交接?！兑庖?jiàn)》的使命正在于此。眾所周知，關(guān)于行政委托有時(shí)間限制，鄭州市政府有及有關(guān)部門(mén)必須依照《中華人民共和國(guó)行政委托法》的規(guī)定，經(jīng)由必要的申請(qǐng)、公告等程序才能完成。由此當(dāng)前要注意以下方面：

(1)基于行政委托法而導(dǎo)致在規(guī)定時(shí)間內(nèi)必須不斷委托，致使行政管理權(quán)力始終處于不穩(wěn)定狀態(tài)。行政委托由于涉及各個(gè)行政部門(mén)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)要多次委托、多部門(mén)委托，而且，行政委托必須在《中華人民共和國(guó)行政委托法》的事項(xiàng)中進(jìn)行，而不能越權(quán)進(jìn)行委托。特別是委托事項(xiàng)包含的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》等各個(gè)單行法，委托不符合行政效率原則，同時(shí)，也不能在責(zé)任與權(quán)力方面做出良好規(guī)劃。

(2)《規(guī)定》中的委托執(zhí)法事項(xiàng)與《意見(jiàn)》中的代行管理權(quán)取得上存在模糊之處。《規(guī)定》與《意見(jiàn)》同為對(duì)航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的行政管理權(quán)的取得到行使進(jìn)行規(guī)范。顯然，《意見(jiàn)》中的規(guī)定更為宏觀(guān)，不能形成具體措施，而《規(guī)定》中的事項(xiàng)不能全面涵蓋《意見(jiàn)》中的全部?jī)?nèi)容，二者在法律規(guī)章的銜接上存在不足，導(dǎo)致立法原則與規(guī)定內(nèi)容上存在沖突。因此，鄭州市人民政府應(yīng)當(dāng)以《意見(jiàn)》中的原則與規(guī)定對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行法律完善，并使之協(xié)調(diào)一致。

2.進(jìn)一步完善航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理機(jī)制避免行政委托執(zhí)法的不確定性

《規(guī)定》出臺(tái)的背景在于協(xié)調(diào)航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)與原有鄭州市各部門(mén)的執(zhí)法與實(shí)驗(yàn)區(qū)所在地的市縣兩級(jí)人民政府之間的行政管理權(quán)的重疊。主要問(wèn)題在于，航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的行政管理權(quán)如何取得行政管理權(quán)力的問(wèn)題。這時(shí)涉及兩個(gè)問(wèn)題：第一個(gè)問(wèn)題在于，航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)是否享有行政管理權(quán)；第二個(gè)問(wèn)題在于，在航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)在行政管理機(jī)制不到位的情況下如何取得行政委托執(zhí)法權(quán)。表面上看，第一個(gè)問(wèn)題經(jīng)由《意見(jiàn)》的規(guī)范得到了確認(rèn)，第二個(gè)問(wèn)題經(jīng)由《規(guī)定》而得到了變通。但是在邏輯上，如果根據(jù)《意見(jiàn)》，航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理權(quán)力并不需要委托而自始享有。如果根據(jù)《意見(jiàn)》，則在現(xiàn)階段，如果不進(jìn)行行政執(zhí)法權(quán)委托就不能實(shí)際享有。這一矛盾的核心在于，法律上規(guī)定的行政權(quán)力與法律實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中享有的行政權(quán)力之間的落差。這一現(xiàn)象，不僅存在于此，在我國(guó)法制建設(shè)進(jìn)程中，所謂“紙上的法律”與“行動(dòng)中的法律”之間一直存在著法律效力與法律運(yùn)行效果之間的矛盾。而要消除上述矛盾，需要進(jìn)一步完善航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理機(jī)制。

因此，完善航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理權(quán)力配置，應(yīng)當(dāng)盡快結(jié)束委托行政執(zhí)法狀態(tài)，而非進(jìn)一步通過(guò)委托來(lái)確認(rèn)航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理權(quán)力的取得。這要求在政府規(guī)章上，通過(guò)行政管理機(jī)制的改革來(lái)進(jìn)一步通過(guò)立法方式消除航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管轄范圍內(nèi)的權(quán)力重疊與沖突問(wèn)題。

為了解決這一問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理權(quán)力管轄范圍內(nèi)設(shè)置相應(yīng)部門(mén)，裁撤航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理權(quán)力管轄范圍內(nèi)的其他縣市機(jī)關(guān)部門(mén)，由實(shí)驗(yàn)區(qū)相關(guān)部門(mén)接管行政權(quán)力?！兑?guī)定》中的委托行政執(zhí)法原因在于兩個(gè)方面，一個(gè)方面是航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理權(quán)力管轄范圍內(nèi)不屬于原有縣市管轄的區(qū)域。這一區(qū)域由于不存在行政權(quán)力管轄重疊問(wèn)題，因此，可以通過(guò)直接經(jīng)由行政立法設(shè)置相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)，直接行使行政管理權(quán)。另一方面是在航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理權(quán)力管轄范圍內(nèi)，但是存在原有縣市行政管理部門(mén)實(shí)際行使行政管理權(quán)的。在這種情況下，應(yīng)當(dāng)通過(guò)設(shè)置相應(yīng)行政部門(mén)直接歸屬于航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理。這樣就可以消除委托行政執(zhí)法方面的不確定性與行政建制的矛盾。

3.對(duì)《意見(jiàn)》中代行管理權(quán)與《規(guī)定》中委托行政執(zhí)法權(quán)的關(guān)系進(jìn)行法律創(chuàng)新

行政權(quán)力授權(quán)必須有合法來(lái)源，而行政委托必須有法可依。在上述規(guī)范中，航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理權(quán)力是自始享有還是依行政委托必須有明確的規(guī)范性來(lái)源。然而，《意見(jiàn)》中的行政代行管理權(quán)在邏輯上是一種法律授權(quán)行為，在《意見(jiàn)》中表述為“委托的代行管理權(quán)”。在航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理權(quán)力配置過(guò)程中，涉及的主要問(wèn)題不在于委托，而在于行政權(quán)力的“交接”，進(jìn)而涉及行政管理權(quán)力依照《意見(jiàn)》進(jìn)行有效配置的問(wèn)題。依據(jù)《意見(jiàn)》的立法原意，《規(guī)定》中的相關(guān)委托應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在現(xiàn)行行政權(quán)力配置的“重疊”區(qū)域?？梢?jiàn)，《規(guī)定》中的行政執(zhí)法權(quán)的委托是有特定的背景與特定的范圍的。在鄭州市政府及其各部門(mén)與航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理權(quán)力取得問(wèn)題上，不存在委托理由，只能是在航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理權(quán)力管轄范圍內(nèi)原縣市級(jí)行政管理機(jī)關(guān)及相關(guān)部門(mén)在“過(guò)渡”中，依據(jù)實(shí)際情況做出的有期限的權(quán)力行使問(wèn)題。

由此可見(jiàn)，《意見(jiàn)》的立法目的與《規(guī)定》中的立法目的是不同層面上的問(wèn)題?！兑?guī)定》中關(guān)于航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理權(quán)力的取得非自始享有，而是一種基于行政基本法律規(guī)定而產(chǎn)生的。它不能在邏輯上使航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理權(quán)力有效行使的問(wèn)題得到最終解決。為了使法律規(guī)范相互協(xié)調(diào)，有必要依據(jù)《意見(jiàn)》中的規(guī)定使航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理權(quán)力問(wèn)題得到解決。這就要求，《規(guī)定》與《意見(jiàn)》必須在邏輯上明確二者的法律位階，并通過(guò)鄭州市人民政府規(guī)章進(jìn)一步按《意見(jiàn)》進(jìn)行立法。

綜上所述，航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理權(quán)力的取得與行政管理權(quán)力實(shí)際面臨的空缺，至少是暫時(shí)性的。為了使航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理權(quán)力不斷完善，必須從行政權(quán)力授權(quán)的角度進(jìn)行行政權(quán)力優(yōu)化。而《規(guī)定》的立法原意雖然試圖解決行政權(quán)力過(guò)渡進(jìn)程中的執(zhí)法問(wèn)題。但這一解決之道是否能夠有效地遵從《意見(jiàn)》的規(guī)定并與行政基本法律規(guī)范相協(xié)調(diào)，還需要鄭州市政府在更高層面上來(lái)進(jìn)行法律創(chuàng)新。

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(作者單位：1.鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院 法學(xué)院；2.航空經(jīng)

濟(jì)發(fā)展河南省協(xié)同創(chuàng)新中心)

(責(zé)任編校：田旭，馬小軍)