■朱建江

(作者系上海市嘉定區(qū)人民政府副區(qū)長)

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城市郊區(qū)農(nóng)村居民集中居住布局方式研究

■朱建江

一、城市郊區(qū)農(nóng)村居民集中居住布局方式的概念

城市郊區(qū)農(nóng)村居民集中居住方式的概念形成于我國改革開放后，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的潮流中。傳統(tǒng)上，在我國，城市郊區(qū)的土地大都以集體所有制為主，國有土地比較少。改革開放后，隨著城市郊區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化大踏步推進，城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)不斷擴大，所需的建設(shè)用地需求不斷增加，城市郊區(qū)原城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)用地、集中建設(shè)用地逐步被列入城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)規(guī)劃和用地范圍，其中也包括農(nóng)村居民居住的自然村落。為了滿足城鎮(zhèn)化、工業(yè)化擴張的建設(shè)用地需求，城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村居民自然村落逐漸被拆遷歸并，由原來自然居住布局形態(tài)改變?yōu)榧芯幼〔季中螒B(tài)。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進，交通設(shè)施建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)化不斷擴大，高速公路、高鐵、機場、港口等城市對外交通設(shè)施建設(shè)和城市道路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，又涉及沿線農(nóng)用地和集體建設(shè)用地（包括農(nóng)村居民宅基地及房屋）的征用，以及城鎮(zhèn)社會事業(yè)等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，也會涉及集體建設(shè)公益用地征用，這些市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)涉及的農(nóng)村居民居住的自然村落也逐步被集中歸并，由原來自然居住布局形態(tài)改變?yōu)榧芯幼〔季中螒B(tài)。隨著農(nóng)業(yè)機械化水平提高和農(nóng)村居民對居住環(huán)境要求的提高，農(nóng)田集中規(guī)模連片的要求和農(nóng)村居民對高鐵、高速公路、高壓線、村企混住等環(huán)境敏感區(qū)周邊自然村落農(nóng)村居民也提出了搬遷的要求，散居在基本農(nóng)田范圍內(nèi)的自然村落和環(huán)境敏感區(qū)的自然村落也逐步列入集中歸并，由原來自然居住布局形態(tài)改變?yōu)榧芯幼〔季中螒B(tài)。

可見，城市郊區(qū)農(nóng)村居民集中居住布局形態(tài)的概念是指因城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)規(guī)劃擴大，市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項目建設(shè)，農(nóng)田集中連片，環(huán)境敏感區(qū)對農(nóng)村居民的生活影響等原因所引發(fā)的，農(nóng)村居民居住的自然村落由自然居住形態(tài)向集中居住形態(tài)改變的布局形式。農(nóng)村居住集中居住本質(zhì)上屬城鎮(zhèn)化范疇，是一種城鎮(zhèn)化的布局方式。因此，農(nóng)村居民由自然居住形態(tài)向集中居住形態(tài)轉(zhuǎn)變，這一種說法也可以表述為農(nóng)村居民的農(nóng)村居住形態(tài)向城鎮(zhèn)居住形態(tài)轉(zhuǎn)變，這兩句話是同等涵義的。在此，應(yīng)當(dāng)說明的是，有人將農(nóng)村居民自然居住形態(tài)向集中居住形態(tài)轉(zhuǎn)變，表述為農(nóng)村居民自然居住形態(tài)向規(guī)劃居住形態(tài)轉(zhuǎn)變，我們認(rèn)為這種表達是不完全正確的。這是因為，中國傳統(tǒng)農(nóng)村居住布局大都是沒有規(guī)劃概念的，這是事實。但中國農(nóng)村有些道路、河流、建筑是有規(guī)劃布局理念的，所以，不能以有無規(guī)劃理念來劃分農(nóng)村居民居住布局和城鎮(zhèn)居民居住布局的界限。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化在布局上都具有集中的概念，所以農(nóng)村居民集中布局形態(tài)屬城鎮(zhèn)化的布局形態(tài)。

二、城市郊區(qū)農(nóng)村居民集中居住布局方式及特征

在城市郊區(qū)的農(nóng)村居民集中居住布局方式在實踐中有三種表現(xiàn)形式。

一是征地動遷方式形成的農(nóng)村居民集中居住

這種集中居住方式，主要適用于城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)，市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項目建設(shè)區(qū)范圍。其農(nóng)村居民的動遷政策是有證宅基地及房屋面積“拆一還一”，房屋安置套數(shù)“拆一還三”和農(nóng)村居民過渡和獎勵費補貼等；在安置面積內(nèi)農(nóng)村居民個人一般不出錢。一般情況下動拆遷農(nóng)村居民每戶可以拿到250平方米左右的三套綠證的動遷商品房，該商品房按各地現(xiàn)行政策規(guī)定，在持有3－5年后，可以上市出售。這種集中居住布局方式一般安置在城。農(nóng)村居民動遷商品房的安置用地資金和建設(shè)資金由征地單位出資或列入基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施項目用地成本中。農(nóng)村居民宅基地扣除安置用地的多余經(jīng)營性土地，上市拍賣后的土地出讓金扣除土地成本和有關(guān)費用外，剩余部分列入地方政府財政收入，可用于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境的建設(shè)資金。征地動遷安置動遷房和土地上市拍賣建設(shè)的商品房的政府有關(guān)規(guī)費一般不予免收。

二是宅基地置換方式形式的農(nóng)村居民集中居住

這種集中居住方式，主要適用于城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)（小城鎮(zhèn)試點區(qū)），基本農(nóng)田集中連片區(qū)（或土地綜合整治區(qū)），環(huán)境敏感區(qū)（包括村企混住區(qū)、三高沿線區(qū)、環(huán)境污染項目影響區(qū)等）范圍。其農(nóng)村居民的宅基地及房屋置換政策與征地動遷基本一致，只是宅基地置換形式的農(nóng)村居民所獲商品房只要辦好小戶證就能直接上市交易，沒有規(guī)定持有期。實踐中，宅基地置換的集中居住一般情況是歸并到集鎮(zhèn)而不集中到城市。農(nóng)村居民宅基地置換商品房安置基地建設(shè)總費用（包括土地成本、前期費用、建安費、配套設(shè)施費、管理費、財務(wù)費、其它費用等），除小部分（大約30%左右）來自房屋差價和房源銷售收入外，大部分（近70%）建設(shè)總費用來源于宅基地建新區(qū)和經(jīng)營性用地出讓區(qū)的市區(qū)土地出讓金返還、土地出讓收益和財政補貼。例如，某城市郊區(qū)有個農(nóng)村居民宅基地置換項目，宅基地安置基地建設(shè)總費用為64530萬元（包括土地成本10174萬元，前期費用1734萬元，建筑安裝費用37295萬元，配套設(shè)施費用6291萬元，管理費用1752萬元，財務(wù)費用4362萬元，其它費用2922萬元），而資金來源65232萬元（包括出讓地塊市區(qū)土地出讓金返還8524萬元，置換基地基準(zhǔn)地價返還1836萬元，出讓地塊收益32772萬元，房屋差價和補地價房源銷售收入21500萬元，財政補貼600萬元）。另外，宅基地置換項目，置換區(qū)還免收配套費，新增建設(shè)用地使用費，耕地開墾費，民防工程建設(shè)費，施工、設(shè)計、勘察市級交易服務(wù)費，綠化保證金等。

三是平移歸并方式形成的農(nóng)村居民集中居住

這種集中居住方式主要適用于城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、工業(yè)擴建區(qū)、環(huán)境敏感區(qū)范圍。其農(nóng)村居民宅基地及房屋置換政策，是有證宅基地及房屋面積“拆一還一”和套數(shù)“拆一還一”及過渡費、獎勵費等補貼。置換后其房屋有些地方既沒有農(nóng)村居民宅基地證，也沒有征地動遷房或宅基地置換商品房綠證。這種集中居住往往是按村進行歸并，集中到中心村居住。農(nóng)村居民集中居住區(qū)用地性質(zhì)仍屬集體所有，沒有進行過征用。平移歸并的農(nóng)村居民集中居住區(qū)建設(shè)主體一般是鎮(zhèn)或村，建設(shè)資金由鎮(zhèn)財政和村集體經(jīng)濟或工業(yè)項目帶價出資，市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境建設(shè)等配套建設(shè)費用也由鎮(zhèn)或項目出資。農(nóng)村居民拿房不出錢。宅基地折舊區(qū)置換的土地，扣除平移歸并農(nóng)民集中居住區(qū)安置用地外，其結(jié)余土地由平移歸并農(nóng)民集中居住區(qū)出資建設(shè)的鎮(zhèn)村或項目征地單位使用。由于該類農(nóng)村居民集中居住沒有辦理各種規(guī)劃、用地、建設(shè)手續(xù)，因此，政府也沒有有關(guān)的規(guī)費減免政策。

三、城市郊區(qū)農(nóng)村居民集中居住三種方式的利弊分析

上述三種農(nóng)村居民集中居住方式，前兩種其積極意義基本相同。一是農(nóng)村居民均得到了較多實惠。例如宅基地證變成了商品房綠證，房產(chǎn)價值大幅提升；農(nóng)村居住小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均得到了加強，居住質(zhì)量和水平提高；農(nóng)村居民落實了較高層次的社會保障等。二是土地實現(xiàn)了集約使用，支持了城鎮(zhèn)建設(shè)。例如通過征地動遷或宅基地置換，提高安置區(qū)容積率，農(nóng)民住宅占地面積減少，宅基地節(jié)余土地支持了城鎮(zhèn)建設(shè)。應(yīng)當(dāng)說明的是，征地動遷或宅基地置換，按現(xiàn)有建筑面積“拆一還一”和套數(shù)“拆一還三”的補償政策看，土地實現(xiàn)了集約使用，但并沒有實現(xiàn)節(jié)約使用，即動遷用房和宅基地置換房用地，加上用于城鎮(zhèn)開發(fā)的結(jié)余土地面積與宅基地折舊區(qū)用地面積是一致的，故建設(shè)總用地并沒有節(jié)約下來，只是建設(shè)用地的城鄉(xiāng)布局實現(xiàn)了改變。三是征地動遷并不涉及農(nóng)田集中連片的規(guī)?；瘑栴}，而宅基地置換涉及基本農(nóng)田范圍，故宅基地置換有助于農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營。四是征地動遷一般不涉及環(huán)境敏感區(qū)，而宅基地置換有些會涉及環(huán)境敏感區(qū)，故宅基地置換有助于改善環(huán)境敏感區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)村居民的居住條件。

而平移歸并農(nóng)民集中居住，其意義：一是農(nóng)村居民居住質(zhì)量和水平得到一定改善，社會保障水平也得到一定提高。二是農(nóng)村居民住宅占地面積減少，結(jié)余土地指標(biāo)支持了城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)了土地集約使用，但建設(shè)用地總面積并沒有減少。三是有助于農(nóng)業(yè)用地集中連片，有助于農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營等。

同樣，上述三種農(nóng)村居民集中居住方式也有一些需要改進完善的地方。

一是征地動遷和宅基地置換均實施面積野拆一還一冶套數(shù)和野拆一還三冶補償政策袁故由此引發(fā)了住宅建筑面積擴大和人口擴大問題遙例如，按每戶0.6畝宅基地，建筑容積率按2計算，0.6畝置換宅基地可建800平方米住宅面積，扣除歸還置換農(nóng)村居民250平方米，還增加550平方米；800平方米住宅，按平均每套100平方米計算，可為8套，每套住3個人，可住24人，原來一個宅基地250平方米房子，按平均住兩代人計，可住4.5人，這樣一置換，即增加了近20人的居住人口。

二是征地動遷和宅基地置換袁均打破村自治格局遙例如，征地動遷和宅基地置換前，中國傳統(tǒng)農(nóng)村村宅統(tǒng)統(tǒng)都是自我服務(wù)和自我管理的，現(xiàn)在套型“拆一還三”，同一動遷安置區(qū)或宅基地置換區(qū)往往是三分之一房屋出售、三分之一房屋出租、三分之一房屋自住，從而人口雜居，熟人社會打破，物業(yè)管理費收繳困難，村民自治體系也被打破。如果周邊低效工業(yè)用地逐步轉(zhuǎn)移，就業(yè)崗位下降后，還可能出現(xiàn)農(nóng)村居民房屋空置等問題。

三是宅基地置換集中居住方式袁涉及我國以組隊為單位的集體經(jīng)濟所有制核算的落實和集體所有權(quán)的維護問題遙由于宅基地置換折舊區(qū)涉及基本農(nóng)田范圍和已建的環(huán)境敏感區(qū)范圍，而宅基地置換建新區(qū)往往歸到城鎮(zhèn)，結(jié)余經(jīng)營性土地用地出讓建新區(qū)也是在城鎮(zhèn)。而在城市郊區(qū)，置換建新區(qū)和出讓建新區(qū)征用的土地往往是該土地所在的村集體所有。而中國當(dāng)下土地征用制度，往往低價進高價出，而把這低價進高價出的土地出讓收入通過財政資金的方式返還給折舊區(qū)另一個村的農(nóng)村居民是不應(yīng)當(dāng)?shù)?，是變相的通過剝奪置換建新區(qū)和出讓建新區(qū)的村民利益，而補貼給折舊區(qū)的村民。在農(nóng)村集體經(jīng)濟以隊組為核算單位的條件下，折舊區(qū)村民這部分利益是種不當(dāng)?shù)美?，從這個角度講，折舊區(qū)宅基地置換的建設(shè)資金來源是不合法的。是以犧牲另一個村的村民權(quán)益為代價的，是不同組隊集體經(jīng)濟所有權(quán)的平調(diào)。

四是宅基地置換集中居住方式袁還涉及公共財政使用的公平性和承受能力問題遙站在公共財政角度，宅基地置換建新區(qū)建設(shè)資金主要來源于宅基地置換土地出讓收入的返還，用于宅基地安置建新區(qū)的住宅建設(shè)，也是對于沒有輪到宅基地置換的農(nóng)村村民或只輪到平移歸并農(nóng)村村民的不公平。例如，某城市郊區(qū)宅基地置換政策中規(guī)定，每畝宅基地置換指標(biāo)價為一百萬元人民幣，而該城市郊區(qū)某一個農(nóng)村居民0.6畝宅基地通過宅基地置換“拆一還一”獲得250平方米的商品房出售收入?yún)s為200萬元，若按宅基地政策確定的指標(biāo)價0.6畝宅基地應(yīng)獲得60萬元，多出的140萬元收入其實質(zhì)就是財政收入或其它村集體經(jīng)濟收入。如果這筆財政收入是該城市郊區(qū)每個農(nóng)村居民均等享有也就算了，如果只有一部分人享有這種宅基地置換機會才能得到這種變相的財政補貼，那么對沒有機會進行宅基地置換的同一城市郊區(qū)農(nóng)村居民是不公平的，而公平是政府履行職能的底線，也是公共財政分配的底線。那么，為什么這種村與村之間的分配法律公平，同一城市郊區(qū)農(nóng)村居民之間的公共財政分配公平，只在宅基地置換方式中存在，而在征地動遷方式中卻不存在呢，原因有兩點：一是征地動遷的適用范圍地段好，土地級差高，宅基地本身比較值錢；二是動遷宅基地結(jié)余土地收入歸財政，用于該城市郊區(qū)的市政基礎(chǔ)等公共財政支出，不用于返還宅基地征用村及村民的房屋建設(shè)。將宅基地置換的土地出讓收入全部用于宅基地置換房屋的建設(shè)，這就意味著財政用于市政基礎(chǔ)設(shè)施等支出的減少，這也涉及公共財政承受力問題。從這里似乎可以看出，將基本農(nóng)田范圍內(nèi)的宅基地列入宅基地置換范圍是不妥當(dāng)?shù)模瑢⒁呀ǔ傻沫h(huán)境敏感區(qū)列入宅基地置換范圍會錯位昨天的債務(wù)主體應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)責(zé)任向地方財政或村民負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)嫁。

五是平移歸并的農(nóng)村居民集中居住方式袁現(xiàn)在還留有農(nóng)村居民其置換住宅的權(quán)證發(fā)放和完善公共配套堯物業(yè)管理等問題遙中國社會當(dāng)下的房地產(chǎn)證只有兩種，一種是國有土地房地產(chǎn)權(quán)證，二是農(nóng)村居民宅基地證。在集體土地上集體建房，其農(nóng)村居民住宅卻什么權(quán)證都不能發(fā)，而當(dāng)下社會的“物權(quán)法”其房產(chǎn)均已登記發(fā)證作為權(quán)屬的保護依據(jù)和交易依據(jù)。這樣，平移歸并的農(nóng)村村宅意味著既不受法律保護，又無法流通交易，再加上戶籍遷移以房產(chǎn)權(quán)證為依據(jù)，戶籍上又附著大量的公共服務(wù)，于是沒有房產(chǎn)權(quán)證證明，就意味著戶籍遷移困難，同樣也意味著享受公共服務(wù)困難。這里，又提出一個新問題，即農(nóng)村集體建房如果是房屋權(quán)證都發(fā)放不出來，那么，農(nóng)村集體建房這種建房形式是否存在也值得研究！另外還有，既然是平移歸并集中居住了，基本公共服務(wù)均等化就應(yīng)該覆蓋到平移歸并的農(nóng)村居民集中居住區(qū)，而這一類平移歸并農(nóng)村居民集中居住區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、物業(yè)管理等也就應(yīng)該與征地動遷和宅基地置換標(biāo)準(zhǔn)基本相當(dāng)，而現(xiàn)實卻差距甚遠(yuǎn)。同時，既然是平移歸并就應(yīng)該歸到集鎮(zhèn)中去，歸到中心村仍然沒有達到降低公共配套成本，促進新市鎮(zhèn)或小城鎮(zhèn)集聚發(fā)展的目的。

四、完善城市郊區(qū)農(nóng)村居民集中居住布局方式政策措施

根據(jù)城市郊區(qū)當(dāng)下三種農(nóng)村居民集中居住布局方式有關(guān)問題，最起碼在下述幾個方面需要予以完善。

1.明確農(nóng)村村宅安置區(qū)布局選址

前面所述，征地動遷和宅基地置換農(nóng)村居民安置區(qū)其選址應(yīng)是城鎮(zhèn)集建區(qū)內(nèi)，平移歸并的農(nóng)村居民安置區(qū)的選址，有條件也應(yīng)歸并到城鎮(zhèn)集建區(qū)，實在沒有條件下的應(yīng)歸并到較大規(guī)模的中心村落內(nèi)。尤其需要說明的，在農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)在還存在新增宅基地分配的情況，那些已經(jīng)批準(zhǔn)，應(yīng)建而未建的新增宅基地的農(nóng)村居民安置住房，應(yīng)一步歸并到城鎮(zhèn)中心村內(nèi)，新分配的宅基地不要再按自然居住方式布局了。

2.明確不同農(nóng)村居民集中居住方式的適用范圍

征地動遷宅基地主要應(yīng)適用于城鎮(zhèn)集建區(qū)，市政基礎(chǔ)項目和公益設(shè)施項目建設(shè)區(qū)和經(jīng)營性土地項目儲備區(qū)等。宅基地置換主要應(yīng)適應(yīng)環(huán)境敏感區(qū)、城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)和農(nóng)田集中連片區(qū)等。平移歸并集中居住主要適用于零星小型自然村落、農(nóng)田集中連片區(qū)、產(chǎn)業(yè)用地拓展區(qū)等。

3.完善農(nóng)村居民集中居住有關(guān)補償政策

一是居住政策。在保障農(nóng)村居民集中居住權(quán)條件下，完善征地動遷和宅基地置換的面積“拆一還一”和套數(shù)“拆一還三”政策，可遵循“拆一還一”中的實物安置加同等地段的貨幣安置相結(jié)合的方法，減少農(nóng)村居民房屋的出租或出售面積；完善套型“拆一還三”安置政策，替代于套型的“拆一還一”加一套房面積自選和不足面積部分加貨幣安置相結(jié)合的方法。平移歸并集中居住仍應(yīng)遵循面積“拆一還一”和套型的“拆一還一”政策。二是社會保障政策。繼續(xù)推進“土地?fù)Q保障”或“留土地加農(nóng)保”政策。由鎮(zhèn)村提供征地吸勞或城?；蜴?zhèn)保的，被保障人應(yīng)將土地承包經(jīng)營權(quán)及土地流轉(zhuǎn)收入歸鎮(zhèn)村；繼續(xù)享受農(nóng)保政策的應(yīng)保留土地承包經(jīng)營權(quán)及其土地流轉(zhuǎn)收入。三是完善物業(yè)收費政策。農(nóng)村居民集中居住后，應(yīng)建立集中物業(yè)管理機制和物業(yè)收費機制。

4.推進農(nóng)村居民集中居住的宅基地的用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化

農(nóng)村居民宅基地的集中居住歸并用地指標(biāo)還是應(yīng)該按宅基地面積“拆一還一”歸還，歸還的用地指標(biāo)中，除用于農(nóng)村居民居住安置用地外，其剩余用地指標(biāo)，在空間上可以布局到城鎮(zhèn)；在地類上可以用于公益性用地、產(chǎn)業(yè)用地、盡量少用住宅用地，以控制人口規(guī)模的擴大。不要著眼于宅基地歸并的減量和節(jié)約，應(yīng)著眼于宅基地歸并的集約使用和用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

5.明確土地出讓收入的使用范圍和規(guī)范集體經(jīng)濟土地收入的核算范圍

在集體建設(shè)用地實行征用條件下，土地出讓收入除按規(guī)定支出征用土地成本外，其土地出讓的市區(qū)收入，土地凈收益，按規(guī)定在土地出讓收入中應(yīng)提的費用應(yīng)歸財政所有，列入財政國有土地基金預(yù)算，可用于征地動遷，宅基地置換和平移歸并集中居住安置區(qū)范圍內(nèi)的市政基礎(chǔ)、公共服務(wù)、環(huán)境整治，但不能或不能全部用于安置房屋的建設(shè)費用。在集體建設(shè)用地不實行征用條件下的，集體建設(shè)用地直接入市交易，也要按國家地區(qū)的規(guī)定，處理好土地出讓收入國家（市區(qū)縣），集體經(jīng)濟組織之間的分配，嚴(yán)格按照現(xiàn)行農(nóng)村隊組經(jīng)濟核算制度，避免農(nóng)村組隊之間的集體土地收入平調(diào)可能引發(fā)的社會矛盾。

6.完善農(nóng)村集中居住房屋權(quán)證發(fā)放

應(yīng)當(dāng)推進征地動遷，宅基地置換和平移歸并農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)證書發(fā)放和公共配套服務(wù)的均等化。征地動遷房屋權(quán)證現(xiàn)在還有上市交易持有期，平移歸并房屋在補辦土地征用手續(xù)或繳納有關(guān)規(guī)費后也應(yīng)發(fā)放房屋權(quán)證。因為，這三種農(nóng)村集中居住方式對農(nóng)村居民而言其性質(zhì)是一樣的，因此其房屋權(quán)證和公共配套也應(yīng)該是基本均等的。

農(nóng)村居民集中居住需要建設(shè)用地指標(biāo)、房屋建設(shè)資金和公共配套設(shè)施建設(shè)資金。不同集中方式需要各類相關(guān)規(guī)劃，土地和市場等一系列相關(guān)因素的配套，并且各種集中居住方式有其相對不同適用范圍和政策。因此，在實踐中，應(yīng)因地制宜，能快則快，穩(wěn)步推進，既要處理好政府財政的承受力和基本公共服務(wù)的均等化，又要考慮農(nóng)村居民的接受度，還要考慮集體經(jīng)濟組織之間、農(nóng)村居民之間、城市居民與農(nóng)村居民的公平性?！?/p>

(作者系上海市嘉定區(qū)人民政府副區(qū)長)