白召紅　王　帥

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論制度反腐與反腐制度的體系化建設(shè)

白召紅王帥

本文從制度反腐的概念、治本與難以治本的屬性出發(fā)，分析了反腐制度的體系化及其結(jié)構(gòu)模式，探討了應(yīng)對(duì)反腐行為的配套體系建設(shè)，旨在豐富制度反腐理論基礎(chǔ)，為反腐實(shí)踐提供理論指導(dǎo)。

制度；反腐；體系化

近幾年，國(guó)家下發(fā)多個(gè)文件，比如2010年頒布的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》、2015年《關(guān)于推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的若干規(guī)定（試行）》，均要求加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，對(duì)相關(guān)人員實(shí)行考核和責(zé)任追究機(jī)制；加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍建設(shè)，廉潔從政等。因此，從宏觀、整體上規(guī)范政府官員行為，需要從反腐制度建設(shè)入手，約束政府官員，逐步實(shí)現(xiàn)他律向自律轉(zhuǎn)變。

一、制度反腐及其優(yōu)劣

制度反腐是指以制度和法律手段制約和監(jiān)督權(quán)力的行使，反對(duì)腐敗的一種治理方式。［1］這種反腐方式突出了規(guī)則在反腐敗過程中的核心地位，使反腐敗行動(dòng)逐步規(guī)范化、穩(wěn)定化。

1.制度反腐的優(yōu)勢(shì)

（1）制度反腐具有根本性。制度反腐是通過監(jiān)督、預(yù)防等制度建設(shè)解決因制度缺陷導(dǎo)致的腐敗行為的反腐方式。制度一旦建立，腐敗問題就能得到根本抑制。［2］（2）制度反腐具有穩(wěn)定性。制度反腐強(qiáng)調(diào)權(quán)力的行使必須遵循一定的行為規(guī)范，并以成文形式規(guī)定下來(lái)，不能隨意更改變化。制度一旦形成，就具有強(qiáng)制性和普遍適用性等特征。（3）制度反腐具有科學(xué)性。制度反腐中的法律、法規(guī)、政策等都是經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐總結(jié)和反復(fù)論證才用文本形式規(guī)定下來(lái)的，一旦頒布實(shí)施便具有合法性，同我國(guó)過去的運(yùn)動(dòng)反腐和人治反腐相比更具有科學(xué)性。

2.制度反腐的局限性

（1）制度設(shè)計(jì)實(shí)用性不強(qiáng)。在實(shí)際運(yùn)用中，一些制度在制定時(shí)往往傾向于原則性、大范圍、指導(dǎo)性條款，規(guī)則與概念混淆不清，針對(duì)相差，難以把握；還有一些制度只有禁止性規(guī)定，沒有處罰性規(guī)定。（2）制度缺乏系統(tǒng)性。制度涉及領(lǐng)域廣泛，數(shù)量繁多；制度之間相互交叉、相互矛盾現(xiàn)象仍大量存在，制度之間銜接不夠，漏洞較多。（3）預(yù)防性制度薄弱。制度設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)預(yù)防性制度規(guī)定少，現(xiàn)實(shí)操作性較差。比如，目前的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，對(duì)官員以什么形式進(jìn)行申報(bào)、怎樣核準(zhǔn)申報(bào)數(shù)額的真實(shí)性等一系列問題缺乏詳細(xì)規(guī)定。（4）制度執(zhí)行不給力。一是多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重，簡(jiǎn)單案件多部門爭(zhēng)相插手，復(fù)雜案件相互推諉扯皮。二是制度執(zhí)行的監(jiān)督力有待加強(qiáng)。特別是對(duì)“主要領(lǐng)導(dǎo)干部”的權(quán)力監(jiān)督，權(quán)力范圍界定模糊，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致“難以取證”的困境。［3］

二、反腐制度體系化及其結(jié)構(gòu)模式

反腐制度是指為懲治和預(yù)防腐敗制定專門針對(duì)腐敗行為的相關(guān)法律法規(guī)的法律制度建設(shè)。［4］反腐制度體系主要由行政制度、責(zé)任制度、問責(zé)制度構(gòu)成。

1.行政制度及其構(gòu)成要素

行政制度是指以行政思想和觀念為指導(dǎo)，由國(guó)家憲法和法律規(guī)定有關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、職能、權(quán)限等的準(zhǔn)則體系及政府體制內(nèi)各權(quán)力主體的關(guān)系形態(tài)。［5］

（1）公務(wù)員薪酬制度。目前公務(wù)員薪酬較低，可適當(dāng)提高公務(wù)員薪資標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)不同地域、不同時(shí)期給予適當(dāng)調(diào)整，避免人才流失；也可以通過對(duì)廉潔公務(wù)員實(shí)施退休后獎(jiǎng)勵(lì)措施，提高公務(wù)員預(yù)期收入以此引導(dǎo)其行為，降低其腐敗動(dòng)機(jī)。（2）人事制度。很多人進(jìn)入政府部門以獲取非法灰色收入為目的。針對(duì)此種情況可在公務(wù)員錄用和晉升中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，即政府把職位空缺和所需資格條件向社會(huì)公開，任職取舍唯一聽命于公平的評(píng)價(jià)結(jié)果；還要進(jìn)一步完善對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督制約，使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。（3）公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度通常要求具有一定職位的領(lǐng)導(dǎo)干部在任職之初、任職期間的某些固定時(shí)間段以及離職后的一定期限內(nèi)，申報(bào)屬于自己和與其共同生活之親屬財(cái)產(chǎn)。［6］另外，規(guī)定公務(wù)員的個(gè)人儲(chǔ)蓄實(shí)行實(shí)名制。有助于紀(jì)檢監(jiān)察部門掌握更完整有用的信息資料，作為監(jiān)督審查廉政情況的重要依據(jù)。

2.責(zé)任制度及其建設(shè)意義

（1）明確責(zé)任主體，增強(qiáng)履行責(zé)任的自覺性。各級(jí)黨委、政府要切實(shí)承擔(dān)主體責(zé)任，把落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制作為推動(dòng)反腐倡廉工作的重點(diǎn)；各級(jí)“主要領(lǐng)導(dǎo)干部”要擔(dān)負(fù)起對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)總負(fù)責(zé)的工作職責(zé)，將職責(zé)范圍內(nèi)的反腐倡廉工作落到實(shí)處。［7］（2）抓好責(zé)任分解，確保責(zé)任落實(shí)的針對(duì)性。按照班子成員的職責(zé)分工，組織簽訂黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任書，將各成員的責(zé)任落到書面上，時(shí)刻督促成員承擔(dān)自己的責(zé)任。堅(jiān)持和完善“黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)齊抓共管、紀(jì)檢員組織協(xié)調(diào)、依靠廣大群眾積極參與”的反腐倡廉領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，將推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作結(jié)合到一起，預(yù)防和懲治相結(jié)合。［8］（3）完善考核機(jī)制，增強(qiáng)責(zé)任考核時(shí)效性。堅(jiān)持全面考核與單項(xiàng)考核相結(jié)合；堅(jiān)持定期考核和不定期考核相結(jié)合；強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用?？己私Y(jié)果要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)、規(guī)定范圍內(nèi)公開展示，并存入相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的檔案，作為該領(lǐng)導(dǎo)干部考核、獎(jiǎng)懲、升遷的重要依據(jù)。（4）加大追究力度，增強(qiáng)責(zé)任追究的嚴(yán)肅性。實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的關(guān)鍵作用在于進(jìn)行責(zé)任追究。只有把責(zé)任追究落實(shí)到位，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)才會(huì)提高。否則責(zé)任內(nèi)容再具體、再有時(shí)效性，責(zé)任目標(biāo)再明確、再有針對(duì)性，責(zé)任考核再嚴(yán)格、再有操作性都是紙上談兵，毫無(wú)意義。

3.問責(zé)制度及其實(shí)施策略

行政問責(zé)制度是反腐制度體系中重要的組成部分，行政問責(zé)是指行政人員有義務(wù)就與其工作職責(zé)有關(guān)的工作績(jī)效及社會(huì)效果接受責(zé)任授權(quán)人質(zhì)詢并承擔(dān)相應(yīng)的處理結(jié)果。［9］

（1）規(guī)范問責(zé)主體，實(shí)現(xiàn)多元問責(zé)。首先要明確人大監(jiān)督的權(quán)力。進(jìn)一步完善人大行使質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)和罷免權(quán)等監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)人大對(duì)政府問責(zé)監(jiān)督的手段和力度。其次，加強(qiáng)民主黨派的監(jiān)督，通過各民主黨派行使參政議政的權(quán)利，加強(qiáng)對(duì)官員的有效監(jiān)督。還要加強(qiáng)媒體輿論監(jiān)督。通過社會(huì)媒體對(duì)政府官員的腐敗行為進(jìn)行披露，促使政府官員自覺遵守相應(yīng)的職責(zé)。（2）問責(zé)客體的職責(zé)制度化。一是合理劃分中央和地方各層級(jí)的權(quán)利和義務(wù)；二是合理劃分執(zhí)政黨與政府之間的權(quán)利和責(zé)任；三是改變條塊分割的管理體制，避免職能重疊、責(zé)任不清現(xiàn)象的出現(xiàn)。（3）全面界定官員問責(zé)的范圍及標(biāo)準(zhǔn)。在制定問責(zé)范圍和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)以民意作為重要的參考，對(duì)政府官員的決策失誤、庸碌無(wú)為、違反職業(yè)道德和社會(huì)公德等造成的影響進(jìn)行問責(zé)，促使他們有效規(guī)避自身的行為。

三、應(yīng)對(duì)腐敗行為的配套體系建設(shè)

當(dāng)前，我國(guó)存在大量官員腐敗行為，不能僅僅局限于宏觀層面的制度反腐，更應(yīng)當(dāng)從微觀層面上運(yùn)用各種反腐制度對(duì)官員的行為進(jìn)行約束。

1.加強(qiáng)廉政文化建設(shè)

（1）學(xué)習(xí)傳統(tǒng)文化中的廉政思想。應(yīng)當(dāng)教育政府官員多讀史書、以史為鑒，吸收傳統(tǒng)文化中的精髓，從思想上真正認(rèn)識(shí)到貪污腐敗的壞處，最終能很好地服務(wù)于社會(huì)公眾、使人民安居樂業(yè)。（2）借鑒西方文化中的廉政精髓。西方國(guó)家主張三權(quán)分立，使三種權(quán)力實(shí)現(xiàn)平衡。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，促使權(quán)力之間相互制衡，避免權(quán)力集中、權(quán)力掌握在高層領(lǐng)導(dǎo)者手中而出現(xiàn)的人治思想。（3）推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義的廉政文化建設(shè)。對(duì)于進(jìn)入政府崗位的工作人員進(jìn)行嚴(yán)格的選拔程序，對(duì)其思想作風(fēng)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。還要加強(qiáng)對(duì)在職的政府人員定期組織教育、培訓(xùn)活動(dòng)，使他們能與時(shí)俱進(jìn)，避免受到落后封建思想侵蝕。

2.加強(qiáng)行政倫理建設(shè)

行政倫理指行政主體在運(yùn)用公共權(quán)力，管理國(guó)家社會(huì)公共事務(wù)時(shí)應(yīng)具有的行政道德意識(shí)、行政道德活動(dòng)以及行政道德規(guī)范現(xiàn)象的總和。

（1）加強(qiáng)制度倫理建設(shè)。在制度建設(shè)中納入道德倫理是有效規(guī)范政府人員道德的重要保障機(jī)制，是重要的道德管理。加快制度的倫理化建設(shè)，可以制定一部有關(guān)政府人員的行政倫理法，根據(jù)不同層級(jí)、不能部門、不同職位的要求有針對(duì)性地做出具體詳細(xì)規(guī)定，從而真正的運(yùn)用制度來(lái)懲治腐敗、獎(jiǎng)勵(lì)正義。（2）完善行政人員自身道德倫理建設(shè)。行政人員自身要加強(qiáng)道德倫理知識(shí)的學(xué)習(xí)，在充分繼承傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)上吸收國(guó)外優(yōu)良的道德文化理念，從而真正地實(shí)現(xiàn)道德內(nèi)化。此外，行政人員也要加強(qiáng)自律，自覺約束自身的行為。（3）行政組織倫理建設(shè)。首先，要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)避免重疊部分的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)管理結(jié)構(gòu)扁平化。其次，加強(qiáng)責(zé)任制度建設(shè)，明確規(guī)定每位人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)分明。最后，實(shí)行嚴(yán)格的檢查功能，紀(jì)檢委等監(jiān)察部門要充分發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督職能，加強(qiáng)政府人員的廉政建設(shè)。

3.完善監(jiān)督制度建設(shè)

（1）培育監(jiān)督主體意識(shí)。一是強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。要對(duì)各監(jiān)督主體進(jìn)行經(jīng)常性的教育，把監(jiān)督與懲治腐敗作為自己的神圣職責(zé)，積極主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，履行職責(zé)；二是營(yíng)造使監(jiān)督主體敢于監(jiān)督的環(huán)境。要嚴(yán)厲打擊報(bào)復(fù)行為，解除監(jiān)督主體的后顧之憂；三是努力創(chuàng)造外部條件，讓監(jiān)督主體能監(jiān)督。要保證監(jiān)督主體知情權(quán)，以便于工作中能夠準(zhǔn)確把握監(jiān)督客體的行為內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。（2）加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督主體的監(jiān)督。監(jiān)督主體是有監(jiān)督權(quán)力的，監(jiān)督權(quán)力在運(yùn)行過程中如果不受任何限制必將產(chǎn)生腐敗。要實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)督主體的監(jiān)督，可充分利用現(xiàn)有監(jiān)督體系，擴(kuò)大各監(jiān)督主體的監(jiān)督范圍，實(shí)現(xiàn)交叉監(jiān)督，讓他們?cè)谝婪ūO(jiān)督同時(shí)，也同樣接受其他監(jiān)督主體的監(jiān)督，以此保證監(jiān)督制度的有效落實(shí)。（3）加強(qiáng)監(jiān)督的法制化建設(shè)。一是制定一部《監(jiān)督法》，從總體上對(duì)監(jiān)督活動(dòng)給予指導(dǎo)，該法在賦予公民、社團(tuán)及有關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)利的同時(shí)，也要明確各監(jiān)督主體應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；二是制定專業(yè)監(jiān)督法規(guī)，比如，人大監(jiān)督法、行政監(jiān)督法等，做到有法可依；加強(qiáng)監(jiān)督是遏制腐敗的有效措施，加強(qiáng)立法則是實(shí)施有效監(jiān)督的保障。隨著監(jiān)督法規(guī)不斷完善，腐敗之風(fēng)一定能夠得到有效控制。

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（作者單位：燕山大學(xué)文法學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.11.001