伏 威

權(quán)力尋租的根源探析與治理

伏 威

權(quán)力尋租是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和轉(zhuǎn)軌體制國(guó)家普遍存在的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。權(quán)力尋租行為，不僅給國(guó)家造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且也嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力，削弱了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的積極作用。本文從西方的尋租理論入手，深入分析了權(quán)力尋租產(chǎn)生的原因并提出了相應(yīng)的治理措施。

尋租理論；權(quán)力尋租；政府干預(yù)；治理

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家安·克魯格曾言：在多數(shù)市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)中，正是因?yàn)檎畬?duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管制，導(dǎo)致人為爭(zhēng)取租金而展開競(jìng)爭(zhēng)，其中不乏拉關(guān)系、行賄、走后門等非法現(xiàn)象。國(guó)內(nèi)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉指出，腐敗的實(shí)質(zhì)是權(quán)力尋租。在建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，中國(guó)的權(quán)力尋租活動(dòng)持續(xù)活躍，尋租性腐敗逐漸蔓延，成為全社會(huì)普遍關(guān)注的重要問(wèn)題。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的適當(dāng)干預(yù)，有利于形成資源的優(yōu)化配置，增加社會(huì)福利；反之，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù)，將權(quán)力商品化，通過(guò)權(quán)錢交易、權(quán)物交易，權(quán)權(quán)交易等方式，為個(gè)人牟利，將造成巨大的浪費(fèi)，損害全社會(huì)福利水平；破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則，擾亂市場(chǎng)秩序；降低了政府管理的效能，弱化民眾對(duì)政府的合法性認(rèn)同，那么，究竟尋租理論的視角下權(quán)力尋租的內(nèi)涵是什么？權(quán)力尋租的根源何在？如何有效治理權(quán)力尋租行為，系統(tǒng)分析以上問(wèn)題將對(duì)于尋租性腐敗問(wèn)題具有一定的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)啟示。

一、權(quán)力尋租的內(nèi)涵釋義

尋租理論是20世紀(jì)中葉以來(lái)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中比較活躍的研究領(lǐng)域之一，同時(shí)也是公共選擇理論的一個(gè)重要分支，是經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究壟斷、關(guān)稅和政府管制所造成的社會(huì)損失的過(guò)程中形成和發(fā)展起來(lái)的。1967年美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戈登·塔洛克的論文《關(guān)稅、壟斷和偷竊的福利成本》，將經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究視野從生產(chǎn)領(lǐng)域的資源配置擴(kuò)展至在生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性領(lǐng)域的資源配置，最早萌發(fā)了尋租理論思想。尋租理論以其特有的視角將經(jīng)濟(jì)學(xué)分析延伸到政治制度的黑箱，指導(dǎo)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究用于政治活動(dòng)的資源和相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。[1]

租，最初的含義是地租，就是大于土地這種生產(chǎn)要素機(jī)會(huì)成本的剩余。正是因?yàn)閷?duì)土地所有權(quán)的壟斷阻止了其在市場(chǎng)中的自由流動(dòng)，而引起的土地使用者支付給所有者超過(guò)其正常報(bào)酬的超額報(bào)酬?！皩ぷ狻边@一術(shù)語(yǔ)中的“租”區(qū)別于地租中的“租”，是指超過(guò)資源所有者機(jī)會(huì)成本的報(bào)酬。在對(duì)各種尋租現(xiàn)象研究的基礎(chǔ)上，盡管人們對(duì)尋租活動(dòng)的本質(zhì)有了更為深入的認(rèn)識(shí)，但是理論界對(duì)尋租的定義尚未達(dá)成共識(shí)。

目前比較具有代表性的是公共選擇理論之父詹姆斯·布坎南的定義，布坎南認(rèn)為尋租可看作是“人們憑借政府保護(hù)進(jìn)行的尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移而造成的資源浪費(fèi)活動(dòng)”。[2]可見尋租活動(dòng)有兩大特征：一是任何尋租活動(dòng)最終都是社會(huì)資源的浪費(fèi)而不是社會(huì)剩余的增加；二是任何尋租活動(dòng)都與政府的管制、壟斷有關(guān)。行政權(quán)力的擁有者在運(yùn)用權(quán)力的過(guò)程中不是以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)，而是處處積極謀取私人或小團(tuán)體的利益，我們可以將此種市場(chǎng)化的政府行為稱為權(quán)力尋租。通過(guò)這樣的尋租行為，政府以外的其他經(jīng)濟(jì)主體就獲得低于其正常價(jià)格的生產(chǎn)要素，而政府官員在供應(yīng)分配要素時(shí)私下獲得了各種賄賂，雙方共同劃分了“租”，因此，權(quán)力尋租的實(shí)質(zhì)是基于政府干預(yù)下的權(quán)力商品化。

二、權(quán)力尋租的根源分析

1.公共權(quán)力：權(quán)力尋租的隱性基石

權(quán)力的價(jià)值在某種程度上可以從權(quán)——錢（物，權(quán)）交易中反映出來(lái)。事實(shí)上，由于權(quán)力擁有支配其他社會(huì)資源的能力才使交易成為可能。然而，權(quán)力的這種能力實(shí)際上取決于權(quán)力客體對(duì)權(quán)力主體的態(tài)度，政府權(quán)力壟斷、管制之所以被認(rèn)同正是源于政府的基石——公共權(quán)力。雖然有時(shí)人們對(duì)公共權(quán)力的約束表現(xiàn)出不情愿地服從甚至偶爾受到其傷害，但在強(qiáng)制力下形成的秩序，既滿足了人們對(duì)安全的需要，又使人們?cè)诨ハ嘈湃蔚幕A(chǔ)上過(guò)上了有序的生活。此時(shí)，公共權(quán)力對(duì)人類來(lái)說(shuō)已成為一種“必要的惡”。

然而，秩序要得到永久的穩(wěn)固需要贏得正義之名。[3]為了贏得合法性，公共權(quán)力也由強(qiáng)制性向公共性發(fā)展，并竭盡全力，追求更高一級(jí)的概念——權(quán)威，即一種被認(rèn)為是正當(dāng)?shù)臋?quán)力。雖然事實(shí)上很多國(guó)家沒有達(dá)到正義這一階段，政府也沒有樹立起權(quán)威，但公共權(quán)力的合法性觀念已深入人心，極大地增強(qiáng)了人們對(duì)政府的信心，在市場(chǎng)失靈時(shí)政府干預(yù)給人們帶來(lái)了新的希望，但同時(shí)也帶來(lái)了權(quán)力尋租。

制度的使命就是要減少無(wú)序狀態(tài)，促成有序的交易，制度安排應(yīng)該提供一個(gè)社會(huì)的激勵(lì)機(jī)制，但并非所有的制度都能夠提供有效的激勵(lì)機(jī)制，當(dāng)制度從有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向直接分配政治權(quán)力的狀態(tài)時(shí)，市場(chǎng)和政府同時(shí)對(duì)資源配置起作用，政府的某些經(jīng)濟(jì)特權(quán)阻礙生產(chǎn)要素在各個(gè)不同產(chǎn)業(yè)、不同生產(chǎn)部門之間的自由流動(dòng)和公平競(jìng)爭(zhēng)，以維護(hù)或取得既得利益。這意味著經(jīng)濟(jì)特權(quán)本身包含了壟斷權(quán)。壟斷權(quán)的實(shí)質(zhì)是它可以帶來(lái)壟斷利潤(rùn)，壟斷利潤(rùn)就是很大的租金。少數(shù)人或某些部門通過(guò)某種手段所獲得壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)和政府提供的另外某種特權(quán)，具有特殊的“造租”功能，都可以使他們擁有很豐富的“租金”。

2.政府干預(yù)：權(quán)力尋租的現(xiàn)實(shí)契機(jī)

尋租是對(duì)現(xiàn)有資源的再分配，因而資源配置的方式及具體途徑直接決定和影響了尋租的產(chǎn)生和數(shù)量。從西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論和實(shí)踐上看，市場(chǎng)的缺陷和失靈正成為政府干預(yù)的基本理由。

在早期，基于亞當(dāng)·斯密的自由主義經(jīng)濟(jì)理論，人們相信“管得最少的政府是最好的政府”，20世紀(jì)上半葉，爆發(fā)了兩次世界大戰(zhàn)，發(fā)生了全球性的大蕭條，失業(yè)、經(jīng)濟(jì)衰退、貧困等接踵而至，打破了市場(chǎng)萬(wàn)能的神話。二戰(zhàn)后，西方各國(guó)政府采取干預(yù)措施，盡管在某種程度上彌補(bǔ)了市場(chǎng)缺陷，糾正了市場(chǎng)失靈。然而，政府本身的行為也有其內(nèi)在局限性，政府同樣會(huì)失敗。20世紀(jì)70年代以來(lái)，世界范圍內(nèi)普遍存在政府失敗。政府失敗有種種表現(xiàn)，可以歸納為公共政策失敗、官僚機(jī)構(gòu)提供物品的低效和浪費(fèi)、內(nèi)部性與政府?dāng)U張、尋租及腐敗等基本類型。[4]尋租就是政府失敗的一個(gè)基本類型。權(quán)力尋租可視為政府干預(yù)的副產(chǎn)品。當(dāng)政府干預(yù)市場(chǎng)時(shí)，就會(huì)經(jīng)常形成集中的經(jīng)濟(jì)利益和擴(kuò)散的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用，政府干預(yù)帶來(lái)了以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益，租金是超過(guò)機(jī)會(huì)成本的收入。根據(jù)公共選擇學(xué)者的看法，既然尋租是政府干預(yù)的必然產(chǎn)物，那么，在有政府干預(yù)的地方就可能產(chǎn)生權(quán)力尋租現(xiàn)象，現(xiàn)代社會(huì)政府的特許權(quán)、政府規(guī)定、關(guān)稅與進(jìn)出口的配額、政府采購(gòu)，都能夠產(chǎn)生尋租現(xiàn)象。以出租車的牌照管制為例，政府發(fā)放有限數(shù)量的經(jīng)營(yíng)執(zhí)照，市場(chǎng)上的出租車數(shù)量就少于自由競(jìng)爭(zhēng)水平，爭(zhēng)取牌照帶來(lái)第一個(gè)層次的尋租活動(dòng)；爭(zhēng)取“負(fù)責(zé)管制牌照的職位”就形成了第二層次的尋租活動(dòng)；爭(zhēng)取“由牌照費(fèi)轉(zhuǎn)化形成的財(cái)政收入”就形成了第三層次的尋租活動(dòng)。

3.經(jīng)濟(jì)人：權(quán)力尋租的主體要因

尋租理論中有一個(gè)基本假設(shè)，即人都是“經(jīng)濟(jì)人”。一方面，政府官員以公共權(quán)力為基礎(chǔ)，展開各種政府行為，對(duì)資源進(jìn)行調(diào)控配給；另一方面，政府官員與普通人相比，他們不具備更多的利他意識(shí)。作為經(jīng)濟(jì)人，他們自然按照追求自身利益最大化的原則行事，具體表現(xiàn)為個(gè)人利益第一，集體利益第二，最后才是按國(guó)家利益。因此如果客觀上缺乏對(duì)政府官員的有效監(jiān)督和管理，主觀上政府官員缺乏職業(yè)道德和社會(huì)責(zé)任心，此時(shí)，缺乏約束的政府官員就漸漸喪失理性，利用政府賦予其的權(quán)力換取私利，以滿足個(gè)人的需求，這就形成了權(quán)力尋租。

由此看來(lái)，如果人們對(duì)公共權(quán)力的積極作用并未認(rèn)可，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)沒有實(shí)現(xiàn)，或者政府官員都是作為利他的道德人存在，任何一種情況下權(quán)力尋租均不能發(fā)生。然而事實(shí)上，人們?cè)诠矙?quán)力下有序的生活，政府干預(yù)使資源配置更有效，而政府官員總是在追求個(gè)人利潤(rùn)最大化，這些共同構(gòu)成了尋租的前提及原因，使權(quán)力尋租成為不可避免的重要經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。

三、權(quán)力尋租的治理路徑

1.保護(hù)公民權(quán)利，建立權(quán)力制衡機(jī)制

為了最大程度減少公共權(quán)力對(duì)人民的侵害，就必須明確區(qū)分公民權(quán)利和公共權(quán)力的界限，尋求公共權(quán)力對(duì)公民權(quán)利保護(hù)與侵害的一種均衡。孟德斯鳩曾言，民主是腐敗的天敵，監(jiān)督是清除腐敗的利器。一個(gè)真正的民主國(guó)家，國(guó)家權(quán)力應(yīng)該是公民權(quán)利的讓渡，國(guó)家權(quán)力最終是為了保護(hù)公民的權(quán)利。權(quán)力制衡機(jī)制是一種權(quán)力約束另一種權(quán)力。此種模式下，公共權(quán)力在以為保護(hù)公民權(quán)利為目的的前提下，得到了有效的約束，一方面增強(qiáng)了人民對(duì)政府的信心，有益于政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能的發(fā)揮；另一方面，形成權(quán)力監(jiān)督權(quán)力機(jī)制，制止了權(quán)力濫用，從而有效地抑制了權(quán)力尋租行為。

2.政府干預(yù)適度，公開競(jìng)爭(zhēng)使租金消散

反尋租的關(guān)鍵在于明確政府干預(yù)的原則，規(guī)范政府行為，使政府干預(yù)適度。只有明確政府與市場(chǎng)的職能范圍，并用法律規(guī)范來(lái)加以約束，讓政府做市場(chǎng)不能做的事情，讓市場(chǎng)做政府不宜做的事情，既可實(shí)現(xiàn)必要的政府干預(yù)行為對(duì)經(jīng)濟(jì)整個(gè)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控，又可使這種干預(yù)行為所導(dǎo)致的尋租浪費(fèi)降至最低。反尋租從治標(biāo)入手就是要進(jìn)行制度創(chuàng)新，使尋租活動(dòng)市場(chǎng)化、公開化、競(jìng)爭(zhēng)化，主動(dòng)引發(fā)“租金”的消散。在均衡狀態(tài)下，尋租競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果將使尋租的成本剛好等于從事尋租的預(yù)期租金收益，從而使尋租者最終只能獲得與從事其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一樣的利潤(rùn)，從尋租轉(zhuǎn)向?qū)だ?/p>

3.建立行政問(wèn)責(zé)制度，提高尋租者的行為成本

代議制民主政治中，主權(quán)在民作為一種政治原則，為代表的正當(dāng)性提供了依據(jù)的同時(shí)，也為代表的存在設(shè)定了義務(wù)和責(zé)任。行政問(wèn)責(zé)制度對(duì)行政權(quán)力和行政行為做出規(guī)范和限制，構(gòu)成行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員規(guī)范地行使權(quán)力，承擔(dān)行政行為和公務(wù)活動(dòng)的代價(jià)和后果，從而為其行為擔(dān)負(fù)起必需的責(zé)任。個(gè)人責(zé)任的明確性即可追溯性，極大提高了利用權(quán)力尋租被發(fā)現(xiàn)而受罰的幾率，這對(duì)作為“經(jīng)濟(jì)人”的政府官員而言無(wú)疑增加了他們的成本——收益計(jì)算中的博弈成本。同時(shí)配以嚴(yán)厲的懲罰機(jī)制加大懲罰成本，加之政治責(zé)任影響下較高的尋租性腐敗的道德成本，足以使權(quán)力尋租者望而生畏，重新進(jìn)行選擇。因此鎖定政府官員尤其是行政高官為問(wèn)責(zé)對(duì)象，重視官員問(wèn)責(zé)的連帶性，認(rèn)真分析不同責(zé)任的承擔(dān)方式，極力推行政務(wù)公開和透明，[5]成為建立官員問(wèn)責(zé)制度的路徑選擇。

[1]Douglass C.North Rowley,C.K(1987)：Democracy and Public Choice：Essays in Honor of Gordon Tulock.Oxford：Blackwell.p163.

[2][美]詹姆斯·布坎南.尋求租金和尋求利潤(rùn)[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，1988（6）.

[3][美]萊斯利·里普森.政治學(xué)的重大問(wèn)題[M].北京：華夏出版社，2001：57.

[4]孫榮，許潔.政府經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].上海：復(fù)旦出版社，2001：131-134.

[5]張賢明.官員問(wèn)責(zé)的政治邏輯、制度建構(gòu)與路徑選擇[J].學(xué)習(xí)與探索，2005（2）：59-61.

(作者單位：延邊大學(xué)政治與公共管理學(xué)院)

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.22.0032