封云

（天津港（集團）有限公司 天津 300461）

國有獨資港口集團法人治理結(jié)構(gòu)“分權(quán)制衡”機制探析

封云

（天津港（集團）有限公司 天津 300461）

近年來，中國港口規(guī)模等級和吞吐量顯著提升，但在界定董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的權(quán)責(zé)界限方面，我國港口企業(yè)與世界一流港口企業(yè)相比存在明顯差距，如何在國有獨資港口集團建立“分權(quán)制衡”的法人治理結(jié)構(gòu)機制，值得進(jìn)行深入的探討和研究。

港口集團；法人治理結(jié)構(gòu)；分權(quán)制衡

一、國有獨資港口集團法人治理結(jié)構(gòu)的歷史沿革

國有獨資港口集團法人治理結(jié)構(gòu)歷史沿革與國家港口體制改革的過程密切相關(guān)，前后經(jīng)歷了以下幾個階段：

1.空白期：從20世紀(jì)80年代中期開始，國家港口體制改革邁出歷史性步伐，沿海14個港口開始下發(fā)地方，實行“地方政府和中央政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方政府為主”的港口管理體制改革[1]。港口形式上區(qū)分為港口管理局（國家管理機構(gòu)）和裝卸單位或公司（企業(yè)實體），領(lǐng)導(dǎo)體制延續(xù)建國后的“一長制”和黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“一把手負(fù)責(zé)制”，基本不存在現(xiàn)代企業(yè)制度的法人治理結(jié)構(gòu)。

2.起步期：從2001年開始，港口集團“政企分開”的體制改革進(jìn)入實質(zhì)性階段。2001年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于深化中央直屬和雙重領(lǐng)導(dǎo)港口管理體制改革意見的通知》，港口不再承擔(dān)行政管理職能，逐步由“港務(wù)局”轉(zhuǎn)制為“港務(wù)集團或公司”，成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人實體，并按照《公司法》，建立法人治理結(jié)構(gòu)所要求的董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層。但具體實踐中，各港口集團領(lǐng)導(dǎo)機制依然延續(xù)過去的“一長制”，董事會人數(shù)不齊，基本不開會或以黨委會（聯(lián)席會議）代替。由于頂層制度缺失，港口企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)很快進(jìn)入漫長探索期。

3.探索期：從2004年開始，以國務(wù)院國資委《關(guān)于中央企業(yè)建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》為標(biāo)志，國有獨資企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的頂層設(shè)計開始探索建立制度。隨后幾年中，各地港口集團逐步納入國資系統(tǒng)監(jiān)管，董事會試點范圍逐步擴大，領(lǐng)導(dǎo)機制也從過去的“一長制”逐步向“董事會領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負(fù)責(zé)制”轉(zhuǎn)變。這一時期，國務(wù)院國資委關(guān)于規(guī)范董事會建設(shè)的各類制度文件陸續(xù)出臺，港口集團法人治理結(jié)構(gòu)制度保障進(jìn)一步加強，配齊董事會成員、加強監(jiān)事會職能、完善議事規(guī)則、規(guī)范會議組織、強化決議監(jiān)督等董事會建設(shè)的重點工作不斷推進(jìn)，港口集團法人治理結(jié)構(gòu)管理水平和效率顯著提高。

4.發(fā)展期：從2015年開始，強化國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)頂層設(shè)計的制度文件陸續(xù)出臺。9月14日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》），對分類推進(jìn)國有企業(yè)改革、完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機制、發(fā)展混合所有制、加強黨對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)等法人治理結(jié)構(gòu)的核心問題進(jìn)行制度約束。9月20日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的若干意見》，詳細(xì)闡述堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，加強國有企業(yè)黨的建設(shè)，是提升國有企業(yè)的制度優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，促進(jìn)國有企業(yè)做強做優(yōu)做大的根本保證。至此，在國有獨資企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)領(lǐng)域，長期探討的國資系統(tǒng)職能轉(zhuǎn)變、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離、黨組織政治領(lǐng)導(dǎo)作用等問題，有了重要的制度約束和實踐依據(jù)。

二、國有獨資港口集團法人治理結(jié)構(gòu)存在的突出問題

1.認(rèn)識不清，上層矛盾明顯

根據(jù)《公司法》規(guī)定，國有獨資港口集團不設(shè)股東會，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)（簡稱國資委）授權(quán)董事會行使股東會職權(quán)，董事長作為董事會的常設(shè)機構(gòu)與代表職位，在董事會閉會期間享有對董事會職權(quán)范圍內(nèi)事物的特殊處置權(quán)，是公司的最高管理者[2]?？偨?jīng)理由董事會聘任，對董事會負(fù)責(zé)，是公司執(zhí)行機構(gòu)（經(jīng)理層）負(fù)責(zé)人，統(tǒng)一主持公司的日常生產(chǎn)經(jīng)營和管理活動?？偨?jīng)理是在董事會充分授權(quán)的范圍內(nèi)行使權(quán)力，經(jīng)營權(quán)和執(zhí)行權(quán)相對獨立，盡管受到董事長最高執(zhí)行權(quán)的制約，但只有總經(jīng)理具體執(zhí)行結(jié)果會出現(xiàn)重大問題時董事長才能使用最高執(zhí)行權(quán)[3]。

但在具體實踐中，港口集團長期延續(xù)上級部門“行政委任制”和黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“一把手負(fù)責(zé)制”，董事長兼顧黨政一把，主觀習(xí)慣認(rèn)為經(jīng)理層和經(jīng)營班子成員必須事事請示和匯報?？偨?jīng)理行使董事會賦予的權(quán)利，客觀認(rèn)為董事長同為上級部門任命，不能過多干涉經(jīng)理層的政策經(jīng)營活動。這兩種矛盾造成：董事會過多干預(yù)經(jīng)理層的日常工作，成為“一言堂”；經(jīng)營班子事事聽從董事長指示，總經(jīng)理失去執(zhí)行力，成為“兩張皮”；董事長和總經(jīng)理權(quán)責(zé)不分，界限不明，上演“對臺戲”。

2.權(quán)責(zé)不分，決策效率低下

根據(jù)《公司法》規(guī)定，國有獨資公司法人治理結(jié)構(gòu)中董事會是最高決策機構(gòu)，對國資委（出資人）負(fù)責(zé)，監(jiān)事會是監(jiān)督機構(gòu)，由國資委派出，經(jīng)理層是執(zhí)行機構(gòu)，對董事會負(fù)責(zé)，行使董事會依法賦予的權(quán)責(zé)義務(wù)。

盡管《公司法》對法人治理各機構(gòu)的權(quán)責(zé)界定清晰，但具體實踐中，港口集團法人治理結(jié)構(gòu)的權(quán)責(zé)不分問題十分突出：一是類如公司章程、議事規(guī)則等制度文件形同虛設(shè)，實踐中完全延續(xù)過去做法，造成“有規(guī)不依、有章不循”；二是有章不循造成決策邊界不清，同一事項反復(fù)審議，“閉門黨委會、總經(jīng)理辦公會，開門董事會”，決策重復(fù)，效率低下；三是決策重復(fù)造成總經(jīng)理被“架空”，所有事項必須上董事會審議成為共識，“周周黨委會、月月董事會”，經(jīng)理層作為執(zhí)行機構(gòu)毫無意義，加劇上層矛盾；四是上層矛盾加劇工作流程混亂，上會事項不再經(jīng)由主管部門—分管領(lǐng)導(dǎo)—主管領(lǐng)導(dǎo)—總經(jīng)理—董事長的工作程序，而是繞開經(jīng)理層由負(fù)責(zé)董事會組織協(xié)調(diào)的部門直接提交董事長，造成部門間權(quán)力失衡和“一門獨大”。

3.作用不明，外董地位弱化

根據(jù)2004年《關(guān)于中央企業(yè)建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》，國有獨資公司引入外部董事制度是為董事會科學(xué)決策提供客觀性參考和平衡性作用。當(dāng)企業(yè)利益發(fā)生沖突或涉嫌沖突時，外部董事可以從獨立角度，協(xié)調(diào)和幫助內(nèi)部董事對企業(yè)重大事項進(jìn)行決策。

但到目前為止，港口集團多為各地市屬國有企業(yè)，領(lǐng)導(dǎo)班子由上級部門和國資委任命，黨委（組）、董事會、經(jīng)理層成員高度重合，不同類型的會議，出席人員完全一致。鑒于外部董事占董事會成員比例過低，董事會基本是極少數(shù)的外部董事去“影響”大多數(shù)的內(nèi)部董事，外部董事對決策事項的影響力非常有限。加之部分港口集團對外部董事重視度不高，不能按要求提前遞送審議事項材料，僅臨時通知，會上發(fā)放，外部董事在參會前不能及時得到表決事項完整信息和資料，對所表決的事項缺乏足夠的研究和論證，使得對董事會的表決意見缺乏科學(xué)性，進(jìn)一步弱化外部董事在董事會的地位。

三、港口集團法人治理結(jié)構(gòu)的“分權(quán)制衡”機制

所謂“分權(quán)制衡”機制是指：依據(jù)《公司法》和公司章程規(guī)定，在港口集團法人治理結(jié)構(gòu)中，形成黨委會（政治機構(gòu)）、董事會（決策機構(gòu)）、監(jiān)事會（監(jiān)督機構(gòu)）和經(jīng)理層（執(zhí)行機構(gòu)）之間權(quán)責(zé)清晰、彼此獨立的相互制約關(guān)系。通過固定的組織形式和分級授權(quán)，各機構(gòu)擁有相對獨立的權(quán)利運作空間，任何機構(gòu)既不能獨攬全部權(quán)力，又不能越界濫用職權(quán)，各機構(gòu)相互制衡、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效治理，有利于實現(xiàn)企業(yè)利益最大化的發(fā)展目標(biāo)。

1.從分權(quán)關(guān)系角度出發(fā)，必須合理界定黨委會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層的權(quán)責(zé)關(guān)系

（1）黨委會是政治領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)

《指導(dǎo)意見》明確：“堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，這是深化國有企業(yè)改革必須堅守的政治方向”、“要把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的政治核心作用”。因此，“分權(quán)制衡”機制下，黨委會的職權(quán)應(yīng)集中在宣傳和執(zhí)行黨的路線、方針、政策，思想文化建設(shè)，干部隊伍建設(shè)，組織作風(fēng)建設(shè)，反腐倡廉建設(shè)等黨內(nèi)工作事項。

（2）監(jiān)事會是常設(shè)監(jiān)督機構(gòu)

根據(jù)《公司法》規(guī)定，港口集團設(shè)立的監(jiān)事會，是由國資委領(lǐng)導(dǎo)下的常設(shè)機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)檢查公司財務(wù)、董事高管監(jiān)督、提出高管罷免建議，糾正損害公司利益行為等事項。

（3）董事會是經(jīng)營決策機構(gòu)

由于國有獨資港口集團不設(shè)股東會，由國資委行使股東會權(quán)力，因此國資委才是最高權(quán)力機構(gòu)，而董事會僅行使國資委賦予的權(quán)利，是企業(yè)的經(jīng)營決策機構(gòu)。根據(jù)《公司法》規(guī)定，董事會負(fù)責(zé)經(jīng)營計劃、投資方案、預(yù)決算、利潤分配、注冊資本增減、股權(quán)、發(fā)債，公司形式和業(yè)務(wù)變更等資金事項，內(nèi)部管理機構(gòu)與基本制度制定，決定經(jīng)理層。除此之外，董事會職權(quán)內(nèi)還應(yīng)包括中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，重大資產(chǎn)處置，對外擔(dān)保和捐贈，職工收入分配方案等事項。

（4）經(jīng)理層是經(jīng)營管理機構(gòu)

經(jīng)理層作為董事會的輔助機構(gòu),接受董事會的指揮和監(jiān)事會的監(jiān)督，在董事會充分授權(quán)的范圍內(nèi)，經(jīng)理層必須有足夠的空間獨立處理企業(yè)的經(jīng)營管理事務(wù)，不需要事無巨細(xì)的請示董事會或黨委會?？偨?jīng)理是企業(yè)經(jīng)營管理的總代表，由董事會聘任，主持和召開總經(jīng)理辦公會。根據(jù)《公司法》規(guī)定，總經(jīng)理主要負(fù)責(zé)主持生產(chǎn)經(jīng)營管理工作，組織實施董事會決議，組織實施年度經(jīng)營計劃和投資方案等事項。

2.從制衡關(guān)系角度出發(fā)，必須實現(xiàn)黨委會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層之間的相互制衡

（1）黨委會的“政治角色”

港口集團黨委會必須參與“三重一大”決策工作討論，形成明確意見向董事會、經(jīng)理層反饋。董事會、經(jīng)理層在進(jìn)行決策前，必須聽取黨委會意見，但并不代表必須由黨委會決定。目前，大多數(shù)港口集團，除專職的黨委副書記或紀(jì)委書記外，黨委成員均為董事會成員，參加黨委會討論（或列席）的領(lǐng)導(dǎo)班子基本為經(jīng)理層成員，完全可以通過制度約束，有效實現(xiàn)黨委會參與重大事項決策，做到“把關(guān)定向”和“黨內(nèi)監(jiān)督”，不必事事必上黨委會。

（2）監(jiān)事會的有效監(jiān)督

特別強調(diào)和指出的是，港口集團監(jiān)事會與董事會并立，獨立行使對董事會、總經(jīng)理、經(jīng)營班子及企業(yè)的監(jiān)督檢查。因為監(jiān)事由國資委派出，對出資人負(fù)責(zé)，監(jiān)事必須列席董事會會議，可以對所議事項提出質(zhì)詢和建議，這種質(zhì)詢和建議不能被看作是對董事會決策的“挑刺”、“作?！焙蛯θ粘＝?jīng)營活動的“干涉”。企業(yè)內(nèi)部各機構(gòu)和部門要全力配合監(jiān)事會日常工作的開展，要建立順暢、高效的工作協(xié)調(diào)機制，保障監(jiān)事會發(fā)揮有效對的監(jiān)督檢查職能。

（3）董事長與總經(jīng)理的制衡關(guān)系

從法人治理結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)，董事長主持董事會，董事會任命總經(jīng)理，是一種新的委托授權(quán)關(guān)系。董事長不再是過去的“一長制”，總經(jīng)理對董事會負(fù)責(zé)而不是對董事長負(fù)責(zé)，董事長和總經(jīng)理之間不是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)，不存在行政等級關(guān)系?？偨?jīng)理和董事長一樣，必須在董事會的充分授權(quán)下行使權(quán)力，如果存在權(quán)力交叉，就必須用制度約束職權(quán)范圍，進(jìn)行分級授權(quán)。董事會不能隨意干預(yù)總經(jīng)理職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù),否則總經(jīng)理就不可能對董事會承擔(dān)充分的責(zé)任。

（4）董事會和經(jīng)理層的權(quán)責(zé)劃分

董事會和經(jīng)理層權(quán)責(zé)不清的重點集中在究竟哪些事項經(jīng)董事會審議由董事長“決定”，哪些經(jīng)總經(jīng)理辦公會審議由總經(jīng)理“決定”。關(guān)于這一核心問題，《公司法》早已給出了明確的界定：董事會討論決策所有有關(guān)出資人利益的事項，如資金、股權(quán)、所有權(quán)性質(zhì)、組織形式等和涉及企業(yè)戰(zhàn)略、規(guī)劃、方針、政策等宏觀經(jīng)營事項，從整體方向和思路上把控企業(yè)的發(fā)展方向。而具體的、微觀的涉及經(jīng)營管理的事項完全下沉至經(jīng)理層，由總經(jīng)理辦公會進(jìn)行討論，由總經(jīng)理在董事會授權(quán)的權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行決策。董事會決定的是做與不做的問題，經(jīng)理層解決的是何時、何地、以何種方式、怎么做的問題。從這一角度出發(fā)，董事會和經(jīng)理層的權(quán)責(zé)劃分很容易進(jìn)行制度約束，需要指出的是，董事會、經(jīng)理層的權(quán)責(zé)劃分和董事長、總經(jīng)理的分級授權(quán)是完全不同的兩個概念，前者指的是權(quán)力和義務(wù)的劃分，后者是針對某一類具體事項的權(quán)限大小。

（5）清晰規(guī)范的制度保障和運行機制

實現(xiàn)港口集團權(quán)責(zé)清晰、運行高效的法人治理結(jié)構(gòu)的重要前提是必須建立規(guī)范合理的制度保障體系。黨委會、監(jiān)事會、董事會、總經(jīng)理辦公會等各機構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分和相互的協(xié)調(diào)配合關(guān)系，必須體現(xiàn)在公司章程和相關(guān)制度文件中，并嚴(yán)格執(zhí)行。此外，董事會辦公室應(yīng)與黨委辦公室合并，直接對應(yīng)董事長和黨委書記，行政辦公室直接對應(yīng)總經(jīng)理和經(jīng)理層，負(fù)責(zé)總經(jīng)理辦公會組織和具體事項的督辦。董事長辦公室和行政辦公室分立的好處是從工作流程和流轉(zhuǎn)程序上根本杜絕董事會和經(jīng)理層的權(quán)力交叉。在日常工作中，董事長辦公室和行政辦公室的職責(zé)僅限于會議組織、議案整理、決議督辦和各部門之間的協(xié)調(diào)，董事會議題的流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格按照《議事規(guī)則》進(jìn)行。

（6）提高外部獨立董事的比例

根據(jù)“內(nèi)外主體平衡論”[4]，在國有獨資公司治理中客觀存在著內(nèi)外兩大不同的利益主體群，兩大利益主體群之間必須要平衡，失衡就要失效，必須從外部引入“治理力”同“內(nèi)部人控制力”相抗衡，實現(xiàn)內(nèi)外主體的平衡，這種“外部治理力”就是外部董事制度和外派監(jiān)事制度。一直以來，國有獨資公司中外部獨立董事比例一直很低，董事會成員基本由企業(yè)內(nèi)部人員組成，這對董事會內(nèi)部人員的監(jiān)督產(chǎn)生很大影響，侵犯股東利益和“內(nèi)部控制人”現(xiàn)象屢有發(fā)生。港口集團可以參照證監(jiān)會對上市公司法人治理結(jié)構(gòu)的做法，逐步提高外部獨立董事比例至一半，將經(jīng)營班子完全下沉至經(jīng)理層，讓外部董事真正發(fā)揮獨立建議、科學(xué)論證、輔助決策的作用，提高董事會集中討論和民主決策的水平。

（7）合理有效的體制創(chuàng)新

一是加快高管任命機制創(chuàng)新。將干部任命區(qū)分為行政干部和企業(yè)干部，行政干部的任免與考核歸組織部門，企業(yè)干部的任免與考核歸出資人（國資委），真正做到組織關(guān)系的分離；二是適當(dāng)探索經(jīng)理任免權(quán)向董事會回歸。由于港口集團經(jīng)理層與董事會成員一樣，均由上級部門任命，這就極大降低了董事會行權(quán)的獨立性，董事會應(yīng)逐步取消國有獨資企業(yè)的行政級別，適當(dāng)推行由董事會獨立聘任職業(yè)經(jīng)理人的制度，使企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)真正向市場化邁進(jìn)；三是在保障董事會能有效行使最終控制權(quán)的前提下，通過市場化的方式，以經(jīng)營業(yè)績?yōu)橹笜?biāo)建立高管的企業(yè)年薪制度和股權(quán)激勵制度，對經(jīng)營者起到激勵作用。

[1]徐杏,郝軍.我國沿海港口管理體制生化改革的思考[J].中國港口,2014(2).

[2] 趙志川,宋榕.董事長權(quán)力的法律規(guī)制[J].商業(yè)時代, 2006(3).

[3]聶小華.總經(jīng)理的角色與行權(quán)[J].企業(yè)文明,2005(5).

[4]鄭海航.完善中國特色的國有公司治理結(jié)構(gòu)[N].光明日報, 2008-1-29.

責(zé)任編輯：張 明