胡　剛 (湖北師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，湖北 黃石　435002 )

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全面依法治國視域下的人民政協(xié)民主監(jiān)督與履職能力現(xiàn)代化建設(shè)

胡剛 (湖北師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，湖北 黃石435002 )

〔摘要〕人民政協(xié)的民主監(jiān)督對社會主義民主政治建設(shè)有著重要意義，但軟監(jiān)督的特征導(dǎo)致對民主監(jiān)督的重視不夠、制度不完善導(dǎo)致運行不暢、監(jiān)督能力有限導(dǎo)致實效不強的弱化現(xiàn)狀，表明在全面依法治國視域下，必須將人民政協(xié)的民主監(jiān)督納入法治軌道，使之按照法定權(quán)限和法定程序運行，適度增加監(jiān)督剛性，提高認識水平，建立健全制度，暢通監(jiān)督渠道，增強監(jiān)督能力，促成監(jiān)督合力，從而提高人民政協(xié)履職能力現(xiàn)代化水平。

〔關(guān)鍵詞〕依法治國;人民政協(xié);民主監(jiān)督;履職能力

民主監(jiān)督是人民政協(xié)的三大主要職能之一，是中國特色的權(quán)力運行制約機制的重要組成部分，它與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督相輔相成，共同構(gòu)成我國的監(jiān)督體系。在已然進入中國法治新時代的今天，貫徹全面推進依法治國重大戰(zhàn)略部署，要更好地發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督的作用，提高人民政協(xié)履職能力現(xiàn)代化水平。

一、加強民主監(jiān)督對推進人民政協(xié)履職能力現(xiàn)代化建設(shè)至關(guān)重要

(一)加強人民政協(xié)民主監(jiān)督，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的必然要求

《中國人民政治協(xié)商會議章程》第二條指出，“民主監(jiān)督是對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監(jiān)督?！泵裰鞅O(jiān)督的對象主要是執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨和政府。馬克思主義經(jīng)典作家們對于加強民主監(jiān)督的重要意義早有論述。如馬克思在總結(jié)巴黎公社革命經(jīng)驗時就曾談到，“行使這些職能的人已經(jīng)不能夠像在舊的政府機器里面那樣使自己凌駕于現(xiàn)實社會之上了，因為這些職能應(yīng)由公社的勤務(wù)員執(zhí)行，因而總是處于切實的監(jiān)督之下”[1]，認為監(jiān)督保證了權(quán)力朝著正確的方向進行。歷史上中國共產(chǎn)黨和民主黨派為了共同的目標而團結(jié)合作，如今更是為了中華民族偉大復(fù)興的中國夢而共同奮斗。人民政協(xié)民主監(jiān)督的目的是為了協(xié)助中國共產(chǎn)黨和政府改進工作，使人民政協(xié)與黨和政府形成合力，從而加強和改善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

(二)加強人民政協(xié)民主監(jiān)督，是推動依法治國進程，更好實現(xiàn)人民民主權(quán)利的重要途徑

依法治國的根本目的是保障人民充分行使當(dāng)家作主的權(quán)利，維護當(dāng)家作主的地位。在全面推進依法治國的進程中，保障人民享有廣泛而持續(xù)的民主權(quán)利，應(yīng)使人民不僅有進行民主選舉的權(quán)利，也能實現(xiàn)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。民主監(jiān)督的主體是人民政協(xié)，具體包括組成人民政協(xié)的中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、無黨派、人民團體、各少數(shù)民族和各界代表人士等，它們來自于人民群眾，且具有廣泛的代表性，民主監(jiān)督使其能通過政協(xié)組織表達對中國共產(chǎn)黨和政府的意見建議，發(fā)出來自不同社會階層的不同聲音，很容易引起社會共鳴，且下通各界，上達中央，可見民主監(jiān)督是公民有序政治參與的一個重要途徑和平臺，暢通了參與渠道，對于發(fā)揚民主有著重要意義。

(三)加強人民政協(xié)民主監(jiān)督，是推動國家治理現(xiàn)代化，提高人民政協(xié)履職能力的重要方面

人民政協(xié)的民主監(jiān)督是一種理性監(jiān)督，它針對的是政府施政決策的不理性行為，作為一種外部監(jiān)督、平行制約的監(jiān)督、預(yù)防性監(jiān)督和非權(quán)力性監(jiān)督，可以在一定程度上彌補我國監(jiān)督體系的缺陷。[2]人民政協(xié)履行民主監(jiān)督職能，可以發(fā)揮人民政協(xié)的政治優(yōu)勢，推動良好的政治生態(tài)的形成，營造一種干部清正、政府清廉、政治清明的政治氛圍，促進黨和政府的決策科學(xué)化，提高黨的執(zhí)政能力和政府的執(zhí)行力。

二、全面依法治國視域下人民政協(xié)民主監(jiān)督的現(xiàn)狀考量

(一)軟監(jiān)督的特征導(dǎo)致對民主監(jiān)督的重視不夠

人民政協(xié)的性質(zhì)和地位決定了人民政協(xié)的民主監(jiān)督是權(quán)利而非權(quán)力，它“是運用‘話語’權(quán)利實現(xiàn)對權(quán)力的‘道義’約束”[3]，它既非是借助強制性權(quán)力而實現(xiàn)對權(quán)力的強制性約束，也非是通過分權(quán)而實現(xiàn)對權(quán)力的制衡約束，所以，它不可能發(fā)揮出權(quán)力的強制性制約所能發(fā)揮出的控權(quán)效力。民主監(jiān)督的主要方式是建議和批評，不具有強制性效力，是不具有法律約束力的、非權(quán)力性的軟性監(jiān)督。監(jiān)督的“剛性”不足，一方面，監(jiān)督對象未受到監(jiān)督應(yīng)有的約束，即使對人民政協(xié)的建議和批評不聞不問，或敷衍了事，既不違紀也不違法，對監(jiān)督對象的切身利益無任何影響。另一方面，監(jiān)督者因擔(dān)心監(jiān)督不起作用或難以起作用，而存在畏難情緒和思想顧慮，缺乏信心和熱情。民主監(jiān)督的雙方動力均不足，直接影響了民主監(jiān)督的深入發(fā)展。

(二)制度不完善導(dǎo)致民主監(jiān)督運行不暢

法律法規(guī)對于人民政協(xié)的民主監(jiān)督尚無明確規(guī)定，《中國人民政治協(xié)商會議章程》及黨的一些文件為民主監(jiān)督提供了制度依據(jù)。但目前關(guān)于民主監(jiān)督的規(guī)定都比較抽象和原則性，對監(jiān)督者的權(quán)限職責(zé)、被監(jiān)督者的權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督的程序機制等，缺乏具體實在、切實可行的規(guī)定。《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》指出，“要完善民主監(jiān)督機制，在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上建立健全制度，暢通民主監(jiān)督的渠道?！钡窃诼鋵嵾^程中，配套制度的不完善和必要程序規(guī)范的缺失，無法指導(dǎo)和支持人民政協(xié)開展民主監(jiān)督。由于缺乏對監(jiān)督對象的約束，在知情環(huán)節(jié)人民政協(xié)無法掌握一定數(shù)量的信息資源，溝通環(huán)節(jié)中渠道不暢通、無法雙向互動，反饋環(huán)節(jié)缺失或具有隨意性，民主監(jiān)督無法順暢運行。

(三)監(jiān)督能力有限導(dǎo)致民主監(jiān)督實效不強

民主監(jiān)督的實效如何，與人民政協(xié)的監(jiān)督水平密不可分。在對人民政協(xié)民主監(jiān)督的認識不到位、制度不完善的背景下，更需要人民政協(xié)具備高度的政治責(zé)任感、高水平的履職能力，以及推動機制制度化的決心與智慧，從而為民主監(jiān)督創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。然而，目前人民政協(xié)更加注重政治協(xié)商、參政議政職能的履行，而對于民主監(jiān)督更多順其自然。雖然在履行民主監(jiān)督職能時創(chuàng)造了一些好的做法，但這些創(chuàng)新往往局限于形式的創(chuàng)新，在監(jiān)督程序、形式上的自我延展并無實質(zhì)性突破，組織化程度低。而依靠政協(xié)委員的個體作用，一方面有些政協(xié)委員參與程度低、主動性不強。政協(xié)委員大多為繁忙的社會各界精英，由于政協(xié)委員是兼職身份，現(xiàn)有法律制度中缺乏對政協(xié)委員履職明確的剛性規(guī)定，以及有些政協(xié)委員對政協(xié)的性質(zhì)、地位和作用的認識不夠等原因，有些政協(xié)委員履職的角色意識、責(zé)任感和使命感不強。[4]另一方面，人民政協(xié)提出的建議、批評的水平和質(zhì)量，直接決定了民主監(jiān)督的實際效果。個別政協(xié)委員空有監(jiān)督熱情，卻由于缺乏良好外部環(huán)境的支持和監(jiān)督所必需的技能和水平而舉步維艱。這樣更是加劇了民主監(jiān)督疲軟的惡性循環(huán)。

三、全面依法治國視域下推進人民政協(xié)民主監(jiān)督的路徑

(一)適度增加監(jiān)督剛性，提高認識水平

思想是行為的先導(dǎo)。一是要適度增加人民政協(xié)民主監(jiān)督的剛性。人民政協(xié)的法律定位在我國憲法序言中已有明確描述，堅持人民政協(xié)在國家政治生活中的性質(zhì)和地位的前提下，通過加強立法明確人民政協(xié)和監(jiān)督對象在民主監(jiān)督中的權(quán)利義務(wù)，特別是使監(jiān)督對象的行為受到有效的制度體系的約束，賦予民主監(jiān)督適度剛性，倒逼人們提高對民主監(jiān)督的認識。二是執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨要更加重視人民政協(xié)民主監(jiān)督在我國政治生活中作用的發(fā)揮?！叭嗣裾f(xié)民主監(jiān)督職能的發(fā)揮關(guān)鍵在于執(zhí)政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和政治支持，在于執(zhí)政黨提供給參政黨的政治資源分配。”[5]只有各級黨委積極為人民政協(xié)民主監(jiān)督創(chuàng)造良好的條件，擺脫監(jiān)督的單向思維，帶頭自覺接受民主監(jiān)督，才能保證民主監(jiān)督的有效實施。三是人民政協(xié)要擺正位置，認識到民主監(jiān)督是人民賦予的神圣權(quán)利，明確肩負的使命和責(zé)任，將民主監(jiān)督作為自身職責(zé)所在，珍惜自身榮譽，打消思想顧慮，端正態(tài)度，敢于擔(dān)當(dāng)，變不敢監(jiān)督為敢于監(jiān)督、不愿監(jiān)督為主動監(jiān)督，自覺樹立圍繞中心服務(wù)大局的意識，以民主和團結(jié)為目標來履行民主監(jiān)督職責(zé)，充分發(fā)揮積極性、創(chuàng)造性、主動性，推動國家治理能力現(xiàn)代化。

(二)建立健全制度，暢通監(jiān)督渠道

人民政協(xié)民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化是推動人民政協(xié)民主監(jiān)督的關(guān)鍵。一是科學(xué)劃定民主監(jiān)督主體和對象的權(quán)限責(zé)任。明確人民政協(xié)和政協(xié)委員履行民主監(jiān)督職責(zé)的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定受監(jiān)督的黨和政府對民主監(jiān)督予以配合的責(zé)任和義務(wù)。二是嚴格民主監(jiān)督的程序，建立科學(xué)合理的運行機制。程序的缺失與不完善，是民主監(jiān)督不能有效進行的重要原因。要制定知情、溝通、反饋各個環(huán)節(jié)具體可操作性強的實施細則。知情是監(jiān)督的前提，一方面人民政協(xié)要通過調(diào)研、視察等多種方式深入基層、深入群眾掌握第一手資料，另一方面，各級黨委政府要大力推進信息公開，同時，要制定促使黨委政府主動向政協(xié)公開信息的制度，包括事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)的公開，建立不依法公開的責(zé)任追究制度，促使黨委政府以開放的姿態(tài)，接受人民政協(xié)的監(jiān)督。各級黨委政府在認真傾聽來自人民政協(xié)的批評和建議后，要加強溝通、互動、協(xié)調(diào)和配合，建立及時反饋答復(fù)制度、檢查督辦制度，并對時限予以明確規(guī)定，確保監(jiān)督實效。三是規(guī)定民主監(jiān)督的保障措施。民主監(jiān)督要發(fā)揮實效，離不開相應(yīng)的保障，通過法律法規(guī)固定下來的保障制度能增加人民政協(xié)履行民主監(jiān)督職能的底氣，使之無后顧之憂。這種保障包括身份保障(正常渠道的批評建議發(fā)言免責(zé))、經(jīng)費保障(監(jiān)督所需要的工作經(jīng)費和誤工費、必需的辦公條件等)、時間保障(確保開展監(jiān)督工作所需的時間)等。

(三)增強監(jiān)督能力，提高履職水平

加強人民政協(xié)自身建設(shè)，提高政協(xié)民主監(jiān)督的能力和水平，是增強民主監(jiān)督實效的重要途徑。一是豐富民主監(jiān)督的實現(xiàn)形式。在改革進入深水區(qū)的今天，各種矛盾和問題充分顯現(xiàn)，增加了民主監(jiān)督的復(fù)雜性，給民主監(jiān)督的實現(xiàn)形式提出了更高的要求?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》規(guī)定人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要形式有：政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案；各專門委員會提出建議或有關(guān)報告；委員視察、委員提案、委員舉報、大會發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議；參加黨委和政府有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動；政協(xié)委員應(yīng)邀擔(dān)任司法機關(guān)和政府部門特約監(jiān)督人員等。總體而言，方式和手段比較單一，被動性的方式比較多。要探索更有利于各界群眾表達利益訴求、更有利于發(fā)揚和增進民主的新形式。二是提高人民政協(xié)的監(jiān)督能力，著力推進履職能力現(xiàn)代化建設(shè)。優(yōu)化政協(xié)委員的構(gòu)成，增強監(jiān)督主體的科學(xué)性和廣泛性，有意識地培養(yǎng)選拔一批監(jiān)督能力強的政協(xié)委員，提高民主監(jiān)督的專業(yè)化水平。開展旨在提升政協(xié)委員民主監(jiān)督能力的專題培訓(xùn)，提高監(jiān)督主體素質(zhì)，使之深化對全面推進依法治國重要性和必要性的認識，善于運用法治思維和法治方式想問題、作判斷、出建議，更注重圍繞社會現(xiàn)實問題建言獻策，找準履職的發(fā)力點，以合作共事、擴大團結(jié)民主為工作前提增強政治敏銳性和定力，提高找準問題并提出解決問題合理化建議和方案的能力。提高人民政協(xié)和政協(xié)委員與黨委政府的溝通水平，及時反映監(jiān)督進展，提高監(jiān)督質(zhì)量。三是利用好信息化手段。在自媒體信息傳播大行其道的今天，社會公共生活的點滴都在不同的主體平臺之間迅速傳遞，新媒體對公共生活的滲透改變了當(dāng)今社會的生活節(jié)奏，輿論生態(tài)較之以往更趨向于個體化。包括自媒體在內(nèi)的輿論監(jiān)督在社會主義監(jiān)督體系中日益顯現(xiàn)其重要的社會影響力，已能起到足夠大的引導(dǎo)和示范效應(yīng)，有時甚至?xí)绊懻墓矝Q策。人民政協(xié)可以更好地利用信息化手段，依托開放、便捷的網(wǎng)絡(luò)參與空間，通過開通委員信箱、委員微博微信、專題論壇、意見建議征集等平臺，充分利用網(wǎng)絡(luò)信息量大、受眾廣的優(yōu)勢和自媒體“微時代”的特征，做到與公眾有效溝通，通達民意，反映民聲，更好地選擇監(jiān)督角度。同時，可以進一步整合資源使人民政協(xié)民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督形成合力，提升政協(xié)民主監(jiān)督的影響力，使政協(xié)在與網(wǎng)民溝通中提高民主監(jiān)督能力和水平。

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(責(zé)任編輯：胡喬)

doi:10.3969/j.issn.1009-4733.2016.01.033

〔中圖分類號〕D627

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009- 4733(2016)01- 0143- 03

[作者簡介]胡剛，男，湖北天門人，湖北師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院、湖北省政協(xié)理論研究中心副教授，武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生。

[收稿日期]2015—11—09