秦國(guó)文，周本立，楊凌烽 (黃石市人民檢察院，湖北 黃石　435002)

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涉檢信訪形勢(shì)分析及對(duì)策研究
——以某省H市控告申訴檢察工作為視角

秦國(guó)文，周本立，楊凌烽 (黃石市人民檢察院，湖北 黃石435002)

〔摘要〕當(dāng)前，如何從維護(hù)司法公正、服務(wù)和諧社會(huì)建設(shè)的角度出發(fā)，積極穩(wěn)妥地處理好涉檢信訪案件，及時(shí)有效地化解涉檢信訪問題，已經(jīng)成為檢察機(jī)關(guān)面臨的一個(gè)重大而緊迫的現(xiàn)實(shí)問題。為此，筆者擬結(jié)合某省H市人民檢察院近6年的涉檢信訪工作情況，對(duì)當(dāng)前的信訪形勢(shì)及對(duì)策措施作一淺顯探討，以期為檢察機(jī)關(guān)妥善處理新形勢(shì)下涉檢信訪提供參考。

〔關(guān)鍵詞〕涉檢信訪;形勢(shì)分析;對(duì)策

一、H市檢察院近6年信訪工作基本情況及其分析

(一)基本數(shù)據(jù)

2008年至2013年，H市檢察機(jī)關(guān)控申部門共受理來信來訪3160件。其中，受理舉報(bào)2252件，受理的舉報(bào)中屬檢察機(jī)關(guān)管轄1888件，非檢察機(jī)關(guān)管轄364件，重復(fù)舉報(bào)235件(本院管轄178件，非本院管轄57件)；受理控告公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等單位來信來訪409件，其中，受理控告公安機(jī)關(guān)違法來信來訪208件，控申機(jī)關(guān)違法來信來訪47件，控告審判機(jī)關(guān)違法來信來訪39件，控告其他單位、部門111件，重復(fù)控告4件；受理各類申訴來信來訪484件。其中，受理不服檢察機(jī)關(guān)處理決定申訴28件，受理不服公安機(jī)關(guān)決定41件，受理不服法院裁判申訴235件，不服其他處理決定申訴151件，重復(fù)申訴28件；受理國(guó)賠償申請(qǐng)15件。

(二)特點(diǎn)分析

隨著人民群眾法制意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不斷提升，H市檢察機(jī)關(guān)來信來訪總量居高不下，每年平均維持527件左右，特別是新刑訴法、新民訴法的頒布實(shí)施后，賦予控申部門的新職責(zé)，使得來信來訪數(shù)量漲幅明顯，2013年全年受理來信來訪數(shù)與2012年同比上升56%，與以往受理數(shù)量最多的2011年相比，漲幅也達(dá)到28%，息訴穩(wěn)控壓力日益加大。從H市檢察機(jī)關(guān)6年來的信訪接待情況分析，特點(diǎn)表現(xiàn)如下：

1.職務(wù)犯罪舉報(bào)

一是匿名舉報(bào)多，署名舉報(bào)少。隨著檢察機(jī)關(guān)開展法制宣傳、推進(jìn)檢務(wù)公開、深化群眾工作的力度不斷加大，人民群眾的法治思維和維權(quán)意識(shí)得到提升，舉報(bào)熱情進(jìn)一步增強(qiáng)。2008至2013年，H市檢察機(jī)關(guān)年均接待舉報(bào)量達(dá)到375件，為檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件提供了案源。但大多數(shù)舉報(bào)人采用的舉報(bào)方式是匿名舉報(bào)，有1485件，占到舉報(bào)總數(shù)的66%，這為檢察機(jī)關(guān)找舉報(bào)人進(jìn)一步了解核實(shí)案情以及進(jìn)行答復(fù)、反饋、獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)等工作帶來一定困難和不便；二是舉報(bào)線索多而不精。表現(xiàn)在2個(gè)方面。①6年來共接待舉報(bào)2252件，但其中重復(fù)舉報(bào)的就有235件，非檢察機(jī)關(guān)管轄的就有364件，屬于首次舉報(bào)，并屬檢察機(jī)關(guān)管轄的有1610件，占受理總數(shù)的71%也，就意味著有近3成的舉報(bào)線索對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言沒有價(jià)值。②6年來，H市檢察機(jī)關(guān)共立案?jìng)刹槁殑?wù)犯罪案件593件，其中有120件立辦案件來源于群眾舉報(bào)，占到了立案總數(shù)的20%，數(shù)量可觀。然而這120件舉報(bào)成案的線索，僅僅只占接待舉報(bào)總數(shù)的5%，即線索成案率為5%，舉報(bào)線索本身的質(zhì)量并不讓人樂觀；三是舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)少。2008年至2013年，H市檢察機(jī)關(guān)共對(duì)56件案件舉報(bào)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，與前面所講的120件成案線索相比，仍有不小差距。此外根據(jù)《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范(2013版)》的規(guī)定“人民檢察院根據(jù)舉報(bào)追回贓款的，應(yīng)當(dāng)在舉報(bào)所涉事實(shí)追繳贓款的百分之十以內(nèi)發(fā)給獎(jiǎng)金。每案獎(jiǎng)金數(shù)額一般不超過十萬(wàn)元……”，H市檢察機(jī)關(guān)共發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)資金64600元，人均獎(jiǎng)勵(lì)僅1153元，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)力度可見一斑；四是舉報(bào)方式較為單一。從舉報(bào)的方式上看，舉報(bào)人大多采用傳統(tǒng)且隱秘的舉報(bào)方式，即來信舉報(bào)，有1897件，占到舉報(bào)總數(shù)的84%，而通過來訪、電話及網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)分別有144件、44件和105件，分別僅占舉報(bào)總數(shù)的6.4%、1.9%和4.6%。

2.控告

一是控告對(duì)象多元性。從控告受理審查情況看，不僅有針對(duì)公、檢、法三機(jī)關(guān)在執(zhí)法辦案違紀(jì)違法行為的控告，也有對(duì)地方政府、環(huán)保、教育等行政部門及基層組織的控告；二是控告類型多樣性。從控告類型分析，主要有以下幾類：①反映公安機(jī)關(guān)有案不立的控告最多，達(dá)122件，占到控告總數(shù)的29.8%；②反映公安機(jī)關(guān)不作為不作為、濫作為、辦案違法及久拖不決等行為的控告有57件，占到總數(shù)13.9%；③反映檢察機(jī)關(guān)、干警違法扣押、違法辦案及要求立案等內(nèi)容的控告28件；④反映法院裁判及執(zhí)行過程中存在違法違紀(jì)行為的控告39件；⑤反映地方違規(guī)拆遷、占用、出讓土地、征地補(bǔ)償不到位、相關(guān)行政部門不作為、濫作為以及鄰里糾紛導(dǎo)致人身、財(cái)產(chǎn)受到侵犯，相關(guān)部門不作為、濫作為等等，轉(zhuǎn)向檢察機(jī)關(guān)控告相關(guān)單位、部門、人員68件；三是控告主體復(fù)雜性。一方面，體現(xiàn)在訴求復(fù)雜性。現(xiàn)階段控告的起因越來越復(fù)雜，控告訴求由單一化趨向多元化，合理訴求與不合理訴求交織。一些控告訴求，除要求原案單位給其一個(gè)滿意的處理結(jié)果外，還常常要求追究有關(guān)辦案人員的瀆職侵權(quán)等責(zé)任以及賠償給其造成的經(jīng)濟(jì)損失等，有的上訪人以前期控告的處理結(jié)論作為新的控告理由，從而引發(fā)連環(huán)控告；有的老信訪戶，在通過各方做工作達(dá)成協(xié)議后表示愿意息訴，但在其他人的影響、慫恿或自認(rèn)為有可期待利益的刺激下，又重新進(jìn)行控告；另一方面，體現(xiàn)在控告人員的復(fù)雜性。在信訪中，動(dòng)輒要求單位一把手接見，常在要求得不到滿足時(shí)，以相約同時(shí)赴省進(jìn)京訪相要挾。有的甚至對(duì)接訪人員進(jìn)行人身威脅或以自殘的方式向接訪單位、接訪領(lǐng)導(dǎo)及工作人員施加壓力，對(duì)抗性不斷增強(qiáng)，給接訪、處置工作帶來不小壓力。

3.申訴

一是對(duì)法院裁判不服的申訴仍為主要案由。在受理的484件申訴中，涉及對(duì)法院裁判的申訴就有235件，占到受理總數(shù)的近一半，其中，不服民事裁判的申訴較為突出，共計(jì)受理183件，占到不服法院裁判申訴案件的77.8%；受理不服公安機(jī)關(guān)處理決定的申訴41件，其中，對(duì)公安機(jī)關(guān)不予立案決定不服的申訴37件，不服拘留決定4申訴件，不服公安機(jī)關(guān)不立案決定申訴所占比重突出；受理不服檢察機(jī)關(guān)決定申訴28件，其中不服不起訴18件，不服不批捕5件，不服逮捕決定3件，不服免訴決定2件。不服相關(guān)司法機(jī)關(guān)其他處理決定申訴151件；二是申訴歷程較為漫長(zhǎng)。從H省H市檢察機(jī)關(guān)近6年來辦理息訴的申訴案件來看，申訴人從案發(fā)到案件辦結(jié)息訪，時(shí)間跨度大多在3年以上，其中5年以上積案就有38件，申訴人訴累過重，辦案成本消耗較大；三是申訴息訪難度大。一方面，在于申訴訴求難以全面解決，引發(fā)當(dāng)事人不滿纏訪。如有的申訴人不僅要求撤銷有關(guān)決定，恢復(fù)名譽(yù)、賠償損失，往往還要求恢復(fù)人事關(guān)系、身份待遇，檢察機(jī)關(guān)在法度之內(nèi)無法解決。一方面，在于案件終而不結(jié)。如H市檢察院受理的江某某不服兩級(jí)法院民事判決、裁定申訴案，該案經(jīng)成功抗訴后，法院再次判決維持原裁判，該案雖依法終結(jié)了訴訟程序，但申訴人依然不服判決，不聽勸解，仍到檢察機(jī)關(guān)糾纏。

4.刑事賠償

一是以逮捕后終止追究刑事責(zé)任為申請(qǐng)賠償?shù)闹饕碛?。受理?5件賠償案件中，逮捕后終止追究刑事責(zé)任的就有8件，占到53%。這些案件大多在審查起訴環(huán)節(jié)被終結(jié)，要么作撤案處理，要么作不訴處理，沒有出現(xiàn)當(dāng)事人因法院判決無罪而申請(qǐng)賠償?shù)那樾?；二是賠償方式上基本以賠償和救助并舉。國(guó)家賠償?shù)膿嵛啃詻Q定了國(guó)家賠償?shù)姆秶^窄、標(biāo)準(zhǔn)不高，當(dāng)事人因錯(cuò)案遭受的全部損失，無法通過國(guó)家賠償?shù)玫饺鎻浹a(bǔ)。這就意味著當(dāng)事人的訴求在法度之內(nèi)不能全部解決，往往需要通過適當(dāng)救助、補(bǔ)償?shù)确绞?，解決當(dāng)事人法度之外的問題，實(shí)現(xiàn)息訴罷訪。如H市檢察機(jī)關(guān)先后辦理的譚某某國(guó)家賠償、陸某某國(guó)家賠償以及衛(wèi)某某等6人國(guó)家賠償案，均采用賠償與救助并舉的方式辦結(jié)息訴；三是法律規(guī)定不明確，導(dǎo)致利息計(jì)算爭(zhēng)議較大。《國(guó)家賠償法》增加了利息賠償?shù)囊?guī)定，即“返還執(zhí)行的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢，解除凍結(jié)的存款或匯款的，應(yīng)當(dāng)支付銀行同期利息?！比欢鴮?duì)于銀行同期利息的性質(zhì)作出界定，導(dǎo)致賠償實(shí)踐中，當(dāng)事人爭(zhēng)議較大。如H市院辦理譚某某等人國(guó)家賠償案，申請(qǐng)人對(duì)H市院按銀行同期活期利率計(jì)算賠償利息的方式不能接受，由于法律對(duì)此無明確規(guī)定，最終H市院按照就高不就低的原則，對(duì)返還的扣押款按照銀行同期定期利息給予賠償；四是精神損害賠償難統(tǒng)一。修改后的《國(guó)家賠償法》新增了精神損害撫慰金的賠償項(xiàng)目，然而對(duì)如何確定賠償數(shù)額未作具體規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中賠償不一。如H市人民檢察院大多采用“不超過賠償金的二分之一”的方式計(jì)算賠償數(shù)額，侵犯人身自由的，精神損害撫慰金的數(shù)額不超過每日賠償金的二分之一。而法院則采用不超過“5萬(wàn)元”的標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合具體案件進(jìn)行確定。

二、H市檢察機(jī)關(guān)信訪工作存在的問題

近幾年來，H市檢察機(jī)關(guān)著眼于忠實(shí)履行憲法和法律賦予的法律監(jiān)督職責(zé)，準(zhǔn)確把握控申工作的職能定位，牢固樹立大穩(wěn)定觀和一線觀念，不斷強(qiáng)化工作舉措，加大控申執(zhí)法辦案力度，努力把執(zhí)法辦案過程變成密切聯(lián)系群眾、疏導(dǎo)群眾情緒、維護(hù)群眾權(quán)益、解決群眾問題、平息矛盾糾紛的過程。通過暢通信訪群眾訴求表達(dá)渠道、掌控辦案風(fēng)險(xiǎn)、推行“四法化解”、狠抓專項(xiàng)清理活動(dòng)、加強(qiáng)內(nèi)外溝通協(xié)作等手段，在化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面取得了一定成效。但我們清醒地認(rèn)識(shí)到，仍然存在一些亟待解決的問題：一是對(duì)控申工作重要性、復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)還不夠。少數(shù)干警對(duì)控申工作的重要性認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)自身執(zhí)法活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不到位、敏銳性不強(qiáng)，執(zhí)法不規(guī)范、不文明、不嚴(yán)格問題仍然存在，導(dǎo)致案件當(dāng)事人控告、申訴、投訴等問題時(shí)有發(fā)生。二是控申部門缺乏對(duì)其他執(zhí)法辦案部門有效制約，信訪工作“大格局”構(gòu)建效果不明顯。一方面，涉檢信訪案件反映問題涉及偵查、起訴、審判等多個(gè)環(huán)節(jié)，政法各部門缺乏一套行之有效的信訪案件協(xié)調(diào)機(jī)制，相互推諉、答復(fù)意見不一致，給處理增加困難。另一方面，檢察機(jī)關(guān)控申部門與其他執(zhí)法辦案部門之間沒有建立或者完善良好的信訪處理互動(dòng)機(jī)制，互相之間缺乏及時(shí)的溝通、配合和協(xié)作，控申部門催辦無力、無效，使初級(jí)、簡(jiǎn)單的上訪案件不能得到妥善解決，造成重復(fù)上訪。而有的執(zhí)法辦案部門就案辦案，認(rèn)為息訴罷訪是控申部門的事，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部未成工作體系。三是部分信訪工作機(jī)制停留于頂層設(shè)計(jì)。①信訪終結(jié)制度難以終結(jié)信訪。《中央政法委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》提出了信訪終結(jié)制度，實(shí)踐中迫于各種原因考量，不敢輕易作出終結(jié)決定。導(dǎo)致重復(fù)信訪高居不下，卻無法進(jìn)行終結(jié)。[1][2]②公開審查、聽證等制度落實(shí)不力。由于公開審查、公開聽證不僅需要?jiǎng)佑萌肆ξ锪Y源，而且還考驗(yàn)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案能力，所以實(shí)踐中只有窮盡其他方法仍難以化解矛盾時(shí)才迫不得已公開審查、聽證。從H市檢察機(jī)關(guān)辦理的涉檢信訪案件情況來看，啟動(dòng)公開審查程序的案件十分有限。③第三方參與化解機(jī)制幾成擺設(shè)。盡管《信訪條例》第13條第2款規(guī)定:“信訪工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)社會(huì)團(tuán)體、法律援助機(jī)構(gòu)、相關(guān)專業(yè)人員、社會(huì)志愿者等共同參與，運(yùn)用咨詢、教育、協(xié)商、調(diào)解、聽證等方法，依法、及時(shí)、合理處理信訪人的投訴請(qǐng)求?！钡珜?shí)踐中相關(guān)社會(huì)團(tuán)體或社會(huì)工作者參與程度十分有限。四是信訪制度的功能異化。信訪當(dāng)初是作為黨聯(lián)系群眾、客服官僚主義、改進(jìn)工作作風(fēng)的重要方式。其主要功能是傾聽民眾疾苦,是中央了解地方的信息渠道之一[3]。但是,隨著形勢(shì)的發(fā)展變化,信訪的功能也發(fā)生了微妙變化。特別是訪民進(jìn)京上訪行為事實(shí)上等于是給中央施壓,中央進(jìn)而將壓力轉(zhuǎn)給地方,地方再向訪民施壓。每一個(gè)施壓環(huán)節(jié)都有討價(jià)還價(jià)的余地。上訪已經(jīng)不是一個(gè)法律問題,而是一個(gè)中央集權(quán)體制下涉及穩(wěn)定的政治問題。[4]“穩(wěn)定的權(quán)威來自公正,而公正又把權(quán)威轉(zhuǎn)變?yōu)檎握?dāng)性。”[5]新《信訪條例》初衷是依法、及時(shí)、就地解決信訪訴求，是一種法外的救濟(jì)程序，而行政、刑事訴訟等法律程序才是解決涉法涉訴問題的法定途徑。實(shí)踐中，因上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批示交辦和督促，信訪事項(xiàng)往往得到高效解決，由于低廉、便捷、高效的信訪效果，在一定意義上驅(qū)動(dòng)群眾上訪。法治“跛足”，只會(huì)促使更多的老百姓喊冤上訪,轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)“人治”的渠道[6]，使信訪制度功能被異化。五是訴訪考核沒有分離。一方面，涉法涉訴考核存在多頭考核。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，已將涉法涉訴信訪工作納入目標(biāo)管理，嚴(yán)格考核；但同時(shí)，地方黨政部門將包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的部門信訪工作作為黨政機(jī)關(guān)量質(zhì)化目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，對(duì)各相關(guān)部門進(jìn)行考核；另一方面，考核標(biāo)準(zhǔn)無差異。對(duì)在具體考核項(xiàng)目中，對(duì)涉法涉訴考核與普通信訪考核并無差異。這與訴訪分離的改革精神相悖。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)檢察機(jī)關(guān)信訪工作的對(duì)策與建議

涉檢信訪作為聯(lián)系檢察機(jī)關(guān)與人民群眾之間的橋梁和紐帶，在保障人民群眾的人身權(quán)利和民主權(quán)利方面起著巨大的作用。檢察機(jī)關(guān)信訪工作處理得好壞，不僅事關(guān)檢察機(jī)關(guān)的形象問題，更與社會(huì)穩(wěn)定息息相關(guān)。作為檢察機(jī)關(guān)的控申部門，要做好群眾信訪接待工作，減少和杜絕涉檢上訪案件就要不斷提高自身的執(zhí)法水平，提高處理涉檢信訪問題的工作能力。在全面深化涉法涉訴信訪工作改革的大背景下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)順應(yīng)改革形勢(shì)，通過健全和完善制度建設(shè)，推進(jìn)涉法涉訴信訪工作規(guī)范化、法治化、實(shí)效化。

(一)建立信訪引導(dǎo)機(jī)制

規(guī)范審查受理，依法及時(shí)審查、甄別、分流信訪事項(xiàng)。根據(jù)信訪性質(zhì)和管轄規(guī)定，依照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，及時(shí)審查分流，實(shí)現(xiàn)訴訟與普通信訪的分離。嚴(yán)格按照高檢院確定的檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪案件范圍審查、甄別群眾反映的訴求。對(duì)屬檢察機(jī)關(guān)管轄內(nèi)案件及時(shí)導(dǎo)入司法程序依法辦理，并答復(fù)當(dāng)事人；對(duì)管轄外信訪事項(xiàng)，及時(shí)轉(zhuǎn)送主管機(jī)關(guān)或告知信訪人向主管機(jī)關(guān)反映，教育和引導(dǎo)群眾依法理性反映訴求、維護(hù)權(quán)益；對(duì)已經(jīng)最高檢或省級(jí)檢察院決定終結(jié)的控告申訴案件，除有新的事實(shí)和證據(jù)外，不再導(dǎo)入訴訟程序，嚴(yán)格按照《信訪條例》和有關(guān)法律的規(guī)定進(jìn)行處理。

(二)建立信訪分類處置機(jī)制

主要依據(jù)訴求類型，加強(qiáng)分類管理。把握各種訴求類型的共性和特點(diǎn)，明確實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，有效提高接訪工作的針對(duì)性和實(shí)效性。一是從疑難復(fù)雜程度來區(qū)分。對(duì)于重大、疑難、久拖不決的涉檢信訪案件，尤其是有可能采取極端行為的信訪案件，堅(jiān)持積極預(yù)防，定期排查，同時(shí)做好應(yīng)急準(zhǔn)備；二是從訴訟權(quán)利行使來區(qū)分。凡是可以通過訴訟程序維護(hù)權(quán)利，按照訴訟程序由相關(guān)執(zhí)法辦案部門依程序辦理即可的，不再通過控申部門按照信訪程序辦理。對(duì)于在法定期間沒有依法行使訴訟權(quán)利導(dǎo)致喪失訴權(quán)的，視為放棄，不再支持其請(qǐng)求；三是從信訪訴權(quán)是否合理來區(qū)分。主要針對(duì)有理、無理以及法度之外、情理之中型信訪進(jìn)行分類處置。對(duì)于有理信訪，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決依法維護(hù)上訪人的權(quán)利。對(duì)于無理信訪，主要采用說服教育的方法處理。對(duì)于破壞公共秩序的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)收集固定證據(jù)，根據(jù)情節(jié)移交相關(guān)司法機(jī)關(guān)依法處理；對(duì)于當(dāng)事人“法度之外，情理之中”的訴求，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮出應(yīng)有的社會(huì)擔(dān)當(dāng)，最大限度地從法律、政策層面，幫助協(xié)調(diào)解決當(dāng)事人的實(shí)際困難，保障其基本生活。

(三)健全聯(lián)合接訪機(jī)制

健全檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部聯(lián)訪機(jī)制。一方面，建立健全內(nèi)部銜接配合機(jī)制。控申部門發(fā)揮好組織協(xié)調(diào)作用，在各有關(guān)部門設(shè)兼職聯(lián)絡(luò)員，建立內(nèi)部情況通報(bào)、信息共享、線索移送、結(jié)果反饋制度，定期召開聯(lián)席會(huì)議，互通情況、分析形勢(shì)、研究解決問題。特別對(duì)涉及多部門的案件處理、職能管轄交叉的協(xié)調(diào)、銜接以及信訪案件的答復(fù)及善后處理等方面要協(xié)商達(dá)成共識(shí)，發(fā)揮整體效能。另一方面，完善涉檢信訪內(nèi)部聯(lián)合接訪機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部成立涉檢信訪聯(lián)合接訪服務(wù)中心，由執(zhí)法辦案部門、控申部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門等相關(guān)部門組成，分別負(fù)責(zé)受理、審查、交辦、監(jiān)督、反饋等職責(zé)，在聯(lián)合接訪中探究破解涉檢信訪難題的具體操作制度和經(jīng)驗(yàn)；建立檢察機(jī)關(guān)外部協(xié)調(diào)機(jī)制。建立完善與黨政機(jī)關(guān)、部門的對(duì)接工作機(jī)制，集中社會(huì)力量，化解涉檢信訪矛盾，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。[7]實(shí)踐中，可探索由政法委牽頭，組建經(jīng)常性處理涉法上訪工作指揮協(xié)調(diào)中心，公、檢、法、司機(jī)關(guān)信訪部門為指揮中心成員部門。指揮協(xié)調(diào)中心統(tǒng)一指揮政法機(jī)關(guān)依法、公正、及時(shí)地處理涉法上訪案件。對(duì)涉及多個(gè)單位的信訪案件，可根據(jù)實(shí)際需要，組織相關(guān)單位聯(lián)合接訪、聯(lián)合答復(fù)、共同處置息訴；定期督促、檢查工作落實(shí)情況；上傳下達(dá)處理信息以及重視信息傳送、反饋，以便上級(jí)機(jī)關(guān)及時(shí)了解情況，科學(xué)決策。同時(shí)，中心可以定期組織開展活動(dòng)，召開聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)前期涉法上訪問題的處理情況，分析存在的問題；集中解決重大、疑難，具有爭(zhēng)議的上訪問題，安排部署今后工作，確保涉法信訪工作有效進(jìn)行。

(四)健全權(quán)益保障機(jī)制

一是開展心理疏導(dǎo)。在處理信訪案件時(shí)，檢察機(jī)關(guān)要避免簡(jiǎn)單機(jī)械地解釋法律答復(fù)了事。要引入心理疏導(dǎo)機(jī)制，從認(rèn)知和心理層面解決來訪人員的心理誤區(qū)。實(shí)踐中，可結(jié)合信訪人的家庭情況、信訪歷程、思想動(dòng)態(tài)、接訪過程等情況考慮是否開展心理疏導(dǎo)。對(duì)不聽勸解、思想偏激、行為偏執(zhí)的上訪人員，通過邀請(qǐng)律師、心理專家、談判專家等志愿者加入，共同對(duì)其開展心理疏導(dǎo)，對(duì)信訪人給予心理疏導(dǎo)、法律援助、政策咨詢和社會(huì)關(guān)懷等。要注重和加強(qiáng)心理學(xué)知識(shí)的學(xué)習(xí)和培養(yǎng)，主動(dòng)加強(qiáng)地方相關(guān)單位聯(lián)系溝通，建立心理專家?guī)?，與心理咨詢機(jī)構(gòu)建立合作機(jī)制，從心理學(xué)上提供專業(yè)支持和幫助；二是完善刑事賠償。一方面，應(yīng)統(tǒng)一賠償數(shù)額計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，如明確賠償數(shù)額上限，減少法、檢兩家確定賠償數(shù)額的差距；另一方面，明確賠償利息的性質(zhì)和適用范圍。如明確返還哪些類型的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢，解除凍結(jié)的存款或者匯款，適用定期利息計(jì)算，哪些適用活期利息計(jì)算，進(jìn)一步減少因法律規(guī)定不明確對(duì)國(guó)家賠償工作帶來的信訪隱患；三是建立涉檢信訪救助機(jī)制。探索與刑事被害人救助機(jī)制相對(duì)應(yīng)的涉檢信訪救助機(jī)制。對(duì)于對(duì)檢察機(jī)關(guān)處理決定不服導(dǎo)致長(zhǎng)期上訪、生活又確有困難的上訪人，可以適當(dāng)提供必要的生活、醫(yī)療費(fèi)等緊急救助；還可以根據(jù)具體情況協(xié)調(diào)相關(guān)部門幫助落實(shí)社保、低保以及提供就業(yè)機(jī)會(huì)等，體現(xiàn)司法人文關(guān)懷。

(五)建立案件終結(jié)機(jī)制

涉檢信訪案件長(zhǎng)期終而不結(jié)，導(dǎo)致有限的司法資源被浪費(fèi)，正常的信訪秩序被破壞，多渠道解決涉檢信訪的出口問題勢(shì)在必行。[8]一方面，明確終結(jié)案件種類。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的處理決定認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，程序完備，定性準(zhǔn)確，適用法律準(zhǔn)確，處理意見合法適當(dāng)，當(dāng)事人又提不出新的證據(jù)的信訪案件；當(dāng)事人“法度之外、情理之中”的合理訴求已經(jīng)依政策、法律法規(guī)妥善解決但仍堅(jiān)持信訪，所提出的要求超出政策、法律法規(guī)規(guī)定的涉檢信訪案件；信訪反映的問題已妥善處理，當(dāng)事人明確表示接受處理意見，又以同一事由重新信訪的涉檢信訪案件。另一方面，明確終結(jié)程序。申報(bào)信訪案件終結(jié)的檢察院應(yīng)當(dāng)是作出最終有效決定的檢察院，由該院控申部門具體負(fù)責(zé)啟動(dòng)申報(bào)程序、主持聽證會(huì)等程序。經(jīng)過公開聽證、公開質(zhì)證、公開答復(fù)，并按有關(guān)規(guī)定層報(bào)省級(jí)檢察院審查批準(zhǔn)后作出終結(jié)決定，并將終結(jié)處理情況向有關(guān)信訪部門通報(bào)備案，以維護(hù)司法裁判的權(quán)威性和終局性，解決終結(jié)難的問題。

(六)完善監(jiān)督制約機(jī)制

監(jiān)督制約機(jī)制導(dǎo)向?qū)⒅苯記Q定涉檢信訪工作的手段和方法,不正確的導(dǎo)向?qū)?dǎo)致不正確的處理方式和適得其反的效果。[9]一是完善責(zé)任倒查機(jī)制。在涉檢信訪案件責(zé)任追究中，如果基于穩(wěn)定的壓力而處理案件承辦人員，雖然從個(gè)案上可以削弱纏訪、鬧訪的壓力，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看卻加劇了司法公信力的危機(jī)。如承辦人將屈服于息訴穩(wěn)控壓力，將維穩(wěn)與息訴作為工作的主要目標(biāo)，從而將導(dǎo)致公平公正讓位于息訴擺平。這種著重于解決眼前問題的方式，對(duì)法治的損害將無法挽回。要明確責(zé)任倒查、追究的范圍，對(duì)確實(shí)因工作不負(fù)責(zé)任、工作方法簡(jiǎn)單、執(zhí)法行為不當(dāng)、徇私枉法等引起的涉檢信訪案件，實(shí)行責(zé)任倒查；對(duì)處置信訪不力人員、引發(fā)錯(cuò)案、瑕疵案的辦案人員，嚴(yán)格落實(shí)信訪責(zé)任。二是改革考評(píng)機(jī)制。涉法涉訴信訪的考核指標(biāo)設(shè)計(jì)必須要在憲法和法律框架內(nèi)考量，同時(shí)還要考量考核是否符合訴訪分離的要求，考察結(jié)果是否符合公平正義，是否有損司法權(quán)威、破壞法的程序正義與穩(wěn)定，還應(yīng)當(dāng)與案件是否依法查處、案件終結(jié)引用的程序、處置信訪的手段與結(jié)果、社會(huì)效果如何等輔助性指標(biāo)有機(jī)地結(jié)合起來。[10]涉檢信訪考核機(jī)制的價(jià)值導(dǎo)向應(yīng)該是重視矛盾的真正解決、保障公民權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)、法治中國(guó)的真正實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)該以此導(dǎo)向改革考核指標(biāo)，以信訪案件的錯(cuò)案比率作為考核指標(biāo)，而不是信訪的規(guī)模和次數(shù)。只有建立科學(xué)的針對(duì)不同類型信訪案件的分類考評(píng)機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)才會(huì)根據(jù)上訪案件的不同類別而尋找適合的治理方法，主觀積極性得到提高、創(chuàng)造性就能被激活。三是強(qiáng)化督辦機(jī)制。①?gòu)?qiáng)化上級(jí)檢察院督查督辦責(zé)任。上級(jí)檢察院采取明察暗訪、分片包干、聽取匯報(bào)、定期通報(bào)、下督辦令等各種形式，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)干部接訪、案件終結(jié)、責(zé)任落實(shí)和責(zé)任查究等工作的督促指導(dǎo)。②強(qiáng)化控申部門對(duì)辦理涉檢信訪案件部門的督辦，對(duì)本院涉檢信訪工作加強(qiáng)監(jiān)督、管理，要明確落實(shí)督辦機(jī)構(gòu)和人員的職責(zé)以及督辦的程序、方式、措施，推動(dòng)責(zé)任落實(shí)。③強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約。對(duì)符合立案條件的申訴案件及時(shí)進(jìn)入立案復(fù)查程序；對(duì)認(rèn)定事實(shí)和適用法律確有錯(cuò)誤的案件，該糾正的堅(jiān)決予以糾正；對(duì)定性和結(jié)論沒有錯(cuò)誤但存在執(zhí)法瑕疵的案件，提出整改意見，改進(jìn)工作；對(duì)因執(zhí)法瑕疵損壞申訴人合法權(quán)益的，及時(shí)解決申訴人的實(shí)際困難；對(duì)長(zhǎng)期纏訴鬧訪的申訴人，進(jìn)行心理疏導(dǎo)教育。善于從辦案中發(fā)現(xiàn)執(zhí)法環(huán)節(jié)存在的問題，深入剖析執(zhí)法環(huán)節(jié)中細(xì)微問題的處理情況，最大空間提升辦案效率和質(zhì)量。[11]

(七)建立惡意信訪防范機(jī)制。

一方面，要區(qū)別性質(zhì)，因勢(shì)利導(dǎo)，對(duì)于極少數(shù)煽動(dòng)鬧事，有意破壞信訪工作秩序的上訪者和組織、策劃者，要依法追究刑事責(zé)任；對(duì)于以暴力、威脅、侮辱、誹謗、誣陷或其他惡劣方法妨礙檢察官執(zhí)行職務(wù)的極個(gè)別信訪人，要依法予以懲處；對(duì)極少數(shù)長(zhǎng)期無理纏訪鬧訪，對(duì)以上訪為借口纏訪纏訴的或者正常信訪中沖擊黨政機(jī)關(guān)，聚眾擾亂社會(huì)秩序的，根據(jù)有關(guān)法律和法規(guī)，予以必要的行政或刑事處罰。另一方面，要及時(shí)固定證據(jù)，全面分析評(píng)估，準(zhǔn)確把握時(shí)機(jī)，依法進(jìn)行處理，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)懲處一人、教育一片的良好法律效果和社會(huì)效果，以此規(guī)范涉訴信訪秩序，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。再一方面，要及時(shí)公布違法鬧訪處理情況，引導(dǎo)輿論導(dǎo)向。在涉檢信訪案件的過程中，要適時(shí)向媒體和社會(huì)公布無理上訪、謀利型上訪等惡意信訪行為及其處置情況，糾正片面、已形成成見的輿論風(fēng)氣，著力構(gòu)建有利于涉訴信訪解決的社會(huì)環(huán)境，引導(dǎo)和糾正社會(huì)上存在的“權(quán)大于法”和“信訪不信法”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

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(責(zé)任編輯：胡喬)

The situation analysis and countermeasures of the complaint letters and visits

QIN Guo-wen,ZHOU Ben-li,YANG Ling-feng

(Huangshi People's Procuratorate, Huangshi435000,China)

Abstract:How to deal with the cases of complaint letters and visits actively and steadily and to resolve issues related to the prosecution in an effective manner timely, it has become a major problem faced by the procuratorial organs. Combined with the 6 years petition work in H city People's Procuratorate, the author discusses the current situation and countermeasures of the petition to explore, provides reference for the complaint letters and visits under the new situation.

Key words:complaint letters and visits; situation analysis; countermeasure

doi:10.3969/j.issn.1009-4733.2016.01.030

〔中圖分類號(hào)〕D632

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕1009- 4733(2016)01- 0126- 06

[作者簡(jiǎn)介]秦國(guó)文，湖北省黃石市人民檢察院副檢察長(zhǎng)，全省檢察業(yè)務(wù)專家，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)兼職教授;周本立，黃石市人民檢察院控申處處長(zhǎng);楊凌峰，黃石市人民檢察院干警。

[收稿日期]2015—10—04

[基金項(xiàng)目]湖北省檢察機(jī)關(guān)2015年度全省檢察應(yīng)用研究課題階段性成果。