馬金祥

（北京師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100875）

黨內(nèi)問責(zé)條例制定之探究

馬金祥

（北京師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100875）

制定黨內(nèi)問責(zé)條例是對黨內(nèi)民主權(quán)力實現(xiàn)有效約束的重要手段，是提高黨內(nèi)法規(guī)體系科學(xué)化水平的迫切需要。黨內(nèi)問責(zé)條例實現(xiàn)了由黨內(nèi)文件到黨內(nèi)法規(guī)的升級轉(zhuǎn)化，具有重要的功能價值。準確把握黨內(nèi)問責(zé)條例的問責(zé)主體、適用范圍、啟動程序、結(jié)果處置等，是建立問責(zé)機制的重要前提。同時，正確區(qū)分黨內(nèi)問責(zé)與黨內(nèi)紀律處分的“四個不同”，提高管黨治黨的效率，把好制度籠子的開關(guān)，對于應(yīng)對當前全面從嚴治黨存在的突出問題具有重要意義。

中國共產(chǎn)黨；黨內(nèi)法規(guī)；問責(zé)條例；紀律處分條例

有責(zé)必查、失責(zé)必問、問責(zé)必嚴是全面從嚴治黨的關(guān)鍵。黨內(nèi)問責(zé)，是指對各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部失職失察失范行為造成的不良后果進行依規(guī)追究的活動。黨內(nèi)問責(zé)與黨內(nèi)紀律處分不能互相代替，二者在決定主體、適用范圍、具體形式和啟動程序等方面有著根本的不同。當前，關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)適用的黨內(nèi)法規(guī)，參照的依舊是2009年頒布的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（以下稱《暫行規(guī)定》）。2013年11月，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》明確提出：“適時修訂《暫行規(guī)定》，抓緊制定嚴格做好被問責(zé)干部工作安排的有關(guān)規(guī)定，嚴格被問責(zé)干部復(fù)出條件、程序和職務(wù)安排等，保證問責(zé)制度與黨紀政紀處分、法律責(zé)任追究制度有效銜接?！保?］為推動全面從嚴治黨落地落實落細，2016年6月1日和6月6日，王岐山同志在北京和遼寧分別主持召開了關(guān)于制定《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下稱《問責(zé)條例》）征求意見的座談會，這標志著中央即將對作為黨內(nèi)文件的《暫行規(guī)定》進行全面修訂，一部更加權(quán)威、科學(xué)、系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)——《問責(zé)條例》即將登上歷史舞臺。

一、黨內(nèi)問責(zé)條例的功能價值

作為法治精神在黨內(nèi)治理的最好體現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨組織和全體黨員活動及行為的重要依據(jù)。依法依規(guī)從嚴治黨，是黨的十八屆五中全會推進全面依法治國戰(zhàn)略的集中體現(xiàn)和根本要求。從《暫行規(guī)定》到《問責(zé)條例》，不僅是由黨內(nèi)文件到黨內(nèi)法規(guī)的理論發(fā)展的迫切需要，也是解決當前部分黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部管黨治黨不嚴、責(zé)任擔當缺失的重要舉措。

（一）是提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)科學(xué)化水平的內(nèi)在要求

黨內(nèi)法規(guī)作為政黨現(xiàn)代化發(fā)展的產(chǎn)物，是中國共產(chǎn)黨加強自身管理的手段。黨內(nèi)問責(zé)條例的制定，是繼《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《巡視工作條例》《紀律處分條例》之后，完善黨的組織建設(shè)尤其是完善黨內(nèi)組織法規(guī)建設(shè)的重要內(nèi)容，是推動黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)走向科學(xué)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的重要措施和內(nèi)在要求?！氨M管政黨是結(jié)社自由的產(chǎn)物，但卻無往不在規(guī)范之中；只有當有關(guān)規(guī)范主導(dǎo)著政黨關(guān)系與政黨行為時，政黨政治才能和平、有序、常態(tài)?！保?］進行政黨治理離不開政黨法規(guī)的運用，尤其是中國共產(chǎn)黨作為全世界最大社會主義國家的執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)著13億中國人民實現(xiàn)最偉大的民族復(fù)興夢更要嚴格落實依規(guī)治黨。為了防止黨內(nèi)權(quán)力集中和黨外利益集團的沖擊，避免權(quán)力濫用和腐敗滋生，必須建立科學(xué)的問責(zé)條例和問責(zé)機制，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的科學(xué)化水平。在中國共產(chǎn)黨發(fā)展的歷史進程中，黨內(nèi)法規(guī)在加強自身建設(shè)、引導(dǎo)發(fā)動群眾、代替法律管理等方面起了重要作用。但是，在很長一段歷史時間內(nèi)，由于沒有成功的范例可以借鑒，只能邊走邊摸索，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)走的是一條“摸著石頭過河”的道路。長期以來，因為缺乏頂層設(shè)計和系統(tǒng)規(guī)劃，作為黨內(nèi)文件的《暫行規(guī)定》已經(jīng)不能適應(yīng)黨的建設(shè)的現(xiàn)實需要了，亟需制定科學(xué)的黨內(nèi)問責(zé)條例，積極探索科學(xué)全面的問責(zé)方式方法，增強黨內(nèi)法規(guī)對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和約束能力，以不斷適應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系自我完善和自我更新的內(nèi)在需要，使其朝著科學(xué)化、規(guī)范化和制度化的方向發(fā)展。

（二）是深入推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的現(xiàn)實需要

腐敗是影響黨的自身建設(shè)和國家長治久安的重大障礙，是當今世界各國面臨的極其復(fù)雜的政治難題和社會頑疾。美國政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓認為：“腐敗是國家官員為了謀取個人私利而違反公認準則的行為?！保?］針對腐敗的問題，黨的“十八大”以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以“踏石留印”“抓鐵有痕”的堅定決心來抓作風(fēng)、反腐敗，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，取得了良好成效和階段性勝利。2016年1月22日，習(xí)近平同志在黨的十八屆中央紀律檢查委員會二次會議上提出：“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！保?］實際上，懲治腐敗并不是最終目的，腐敗一旦發(fā)生勢必會造成對法律法規(guī)的踐踏、對人民利益的侵害和對黨的自身建設(shè)制度的破壞，因此，預(yù)防腐敗問題的產(chǎn)生和肆意蔓延才是制度建設(shè)的原始初衷和價值歸宿。所謂預(yù)防腐敗，“是一種事前措施，是依靠或通過制度手段，減少腐敗機會，弱化腐敗動機，從而達到從根本上降低腐敗發(fā)生率的一種治理腐敗的手段”［5］。黨內(nèi)問責(zé)條例的制定，通過黨內(nèi)法規(guī)的形式把達摩克利斯之劍高懸起來，體現(xiàn)了我們黨反腐策略從被動應(yīng)對轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃映鰮?，從懲治腐敗轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防腐敗，對于有效解決當前全面從嚴治黨在落地環(huán)節(jié)的諸如黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)形式化、黨的理想信念缺失、黨的組織紀律松散化等問題有重要意義。當然，只有將懲治腐敗和預(yù)防腐敗相互配合和共同作用，才能在反腐倡廉建設(shè)中真正發(fā)揮《問責(zé)條例》在預(yù)防腐敗行為、降低腐敗風(fēng)險上的效用。

（三）是發(fā)展黨內(nèi)民主和建設(shè)社會主義政治文明的必然選擇

黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為規(guī)范和領(lǐng)導(dǎo)能力，是衡量一個現(xiàn)代政黨發(fā)達與否的重要尺度?！秵栘?zé)條例》是對全體黨員干部的行為表現(xiàn)具有普遍約束力的基本標準和紅線，是完善黨的組織建設(shè)的重要內(nèi)容。黨內(nèi)民主是黨的生命，黨的整個內(nèi)部組織要處于良性運行和科學(xué)發(fā)展狀態(tài)，就不能沒有黨內(nèi)問責(zé)機制和紀律處分機制，就必須有一系列規(guī)則來約束黨員干部的行為。黨內(nèi)問責(zé)機制代表了黨內(nèi)合理有序的運行規(guī)則，對發(fā)展黨內(nèi)民主和社會主義政治文明建設(shè)尤為重要，它是營造黨內(nèi)民主氛圍的必要條件，是實現(xiàn)黨員權(quán)利平等的基本前提，也是新時期選好用準干部的關(guān)鍵所在。黨內(nèi)問責(zé)，是黨內(nèi)組織建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工作，也是發(fā)展黨內(nèi)民主的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當前，部分領(lǐng)導(dǎo)干部黨性修養(yǎng)和理想信念弱化、權(quán)力欲膨脹、為民服務(wù)意識淡薄、責(zé)任擔當缺失。長期發(fā)展下去，一些問題黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的不良示范勢必影響一大批普通黨員，挫傷他們的民主熱情和積極性?！包h員是黨的主人，是黨的組織、黨的生活、黨的建設(shè)和黨的事業(yè)的主體，也是黨內(nèi)民主的主體”［6］，沒有普通黨員民主權(quán)力的有效行使，黨內(nèi)民主就無從談起?！秵栘?zé)條例》的制定，以黨內(nèi)法規(guī)的形式對權(quán)力進行監(jiān)督和管控，對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為進行有效約束，使得人民賦予的權(quán)力被關(guān)進制度的籠子里，保證了黨內(nèi)民主清正廉潔氛圍的形成，一定程度上調(diào)動了黨員的積極性和主動性。實際上，促進黨內(nèi)民主，調(diào)動黨員的積極性并不是黨內(nèi)問責(zé)的最終歸宿?！皢栘?zé)制既是政治文明的產(chǎn)物，又是政治文明的重要標志和保障”［7］，黨內(nèi)問責(zé)的真正目的應(yīng)當是限制強權(quán)、預(yù)防腐敗，最終推動社會主義政治文明的實現(xiàn)。

二、科學(xué)把握黨內(nèi)問責(zé)條例的構(gòu)成要件

《黨內(nèi)問責(zé)條例》的出臺是“十三五”重要戰(zhàn)略機遇期落實全面從嚴治黨的時代要求，是黨內(nèi)文件上升為黨內(nèi)法規(guī)的又一成功范例。研究黨內(nèi)問責(zé)條例的基本構(gòu)成要件，是提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系科學(xué)化水平的重要前提，對于應(yīng)對當前黨的建設(shè)和全面從嚴治黨存在的突出問題具有重要意義。

（一）黨內(nèi)問責(zé)的釋義及問責(zé)的主體

黨內(nèi)問責(zé)，不能簡單等同于引咎辭職，也不完全等同于紀律處分。黨內(nèi)問責(zé)是約束黨內(nèi)權(quán)力和保障黨員權(quán)利的重要手段，是全面從嚴治黨能否順利推進的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從本質(zhì)上來看，《問責(zé)條例》是黨內(nèi)問責(zé)制度的重要組成部分。從行政管理的角度來看，“所謂問責(zé)制，就是關(guān)于特定組織或個人通過一定的程序追究沒有履行好份內(nèi)之事的公共權(quán)力使用者，使其承擔政治責(zé)任、道德責(zé)任或法律責(zé)任，接受譴責(zé)、處罰等消極后果的所有辦法、條例等制度的總稱”［8］。從黨的組織建設(shè)的角度看，黨內(nèi)問責(zé)機制是關(guān)于全體黨員及黨組織由誰問責(zé)、問誰的責(zé)、問什么責(zé)、怎樣問責(zé)、責(zé)任后果等問題的制度體系?！秵栘?zé)條例》作為黨內(nèi)問責(zé)機制的組成部分，是未來黨內(nèi)問責(zé)機制完善和發(fā)展的重要基石。

問責(zé)的主體即由誰負責(zé)問責(zé)，按照問責(zé)權(quán)限的來源劃分，應(yīng)當包括內(nèi)部主體和外部主體兩部分。從內(nèi)部來看，內(nèi)部主體就是中國共產(chǎn)黨組織系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)，是黨內(nèi)對自身管黨治黨行為、活動和能力的監(jiān)督和管控。從外部來看，問責(zé)的主體是指政府機關(guān)、各民主黨派、人民群眾、新聞媒體等，在既定的法律法規(guī)范圍內(nèi)對黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的失范行為履行民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督的職責(zé)。當然，由于黨內(nèi)問責(zé)體制是項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要多元化的問責(zé)主體，同時還需要配套差別化的問責(zé)機制，形成問責(zé)主體的有機統(tǒng)一和良性互動。因此，問責(zé)的主體既有來自黨內(nèi)的也有來自黨外的，形成了一套多元化多渠道多視角的問責(zé)主體，其最終的目的是促進中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政、依規(guī)治黨，實現(xiàn)中國特色社會主義政治文明的歷史任務(wù)。

（二）問責(zé)的適用范圍

黨內(nèi)問責(zé)的適用范圍即問責(zé)的內(nèi)容，是黨內(nèi)問責(zé)條例的重點和關(guān)鍵。問責(zé)的適用范圍只針對黨內(nèi)，不溯及黨外組織和公民。只有嚴格劃分黨內(nèi)問責(zé)的適用范圍，才能起到黨內(nèi)監(jiān)督的作用。問責(zé)適用于違反國家法律、黨內(nèi)法規(guī)及黨內(nèi)紀律的黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，使他們不敢腐、不能腐、不易腐。問責(zé)的適用范圍從一定程度上看，就是問責(zé)的具體內(nèi)容，是指問責(zé)主體依據(jù)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)對問責(zé)客體所進行的具體的責(zé)任追究。按照責(zé)任的來源不同劃分，可分為法律責(zé)任、黨內(nèi)責(zé)任和社會責(zé)任。法律責(zé)任是從最一般的公民角度來看的，任何組織和個人必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，違反了國家法律必然要受到法律的嚴懲；黨內(nèi)責(zé)任是從執(zhí)政黨內(nèi)部來看的，黨組織和黨員干部作為中國共產(chǎn)黨的細胞和個體，必須在黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)紀律原則的指導(dǎo)下聽從黨的指揮、服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，任何違反黨章黨規(guī)黨紀的行為必然要受到黨內(nèi)的責(zé)任追究和紀律處分；社會責(zé)任是從社會人角度來看的，黨員干部作為社會的一分子必須在社會道德和優(yōu)良美德的熏陶下做對社會有益的事，實現(xiàn)自我的人生價值和社會價值，任何違背社會道德良俗和樹立不良社會負面形象的，都應(yīng)當按照其社會責(zé)任失范進行行為矯正和品德教育。因此，制定《問責(zé)條例》，要對適用范圍進行科學(xué)劃分，避免引起適用邊界的歸屬矛盾；不僅要深化黨內(nèi)責(zé)任的時代認知，也要符合全面依法治國、建設(shè)法治國家的法律責(zé)任的戰(zhàn)略要求，同時還要引導(dǎo)廣大黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部勇于擔當社會責(zé)任、引領(lǐng)社會道德風(fēng)尚。

（三）問責(zé)的程序

程序是黨內(nèi)問責(zé)的實質(zhì)內(nèi)核，是保證問責(zé)工作方向正確和效果公正的重要保障。為了保證《問責(zé)條例》發(fā)揮應(yīng)有的結(jié)果公正和民主價值，就不能忽視“追求結(jié)果的公正不能離開實現(xiàn)結(jié)果的程序”［9］。黨內(nèi)問責(zé)程序?qū)嵸|(zhì)上就是問責(zé)主體按照什么原則、怎樣問的問題，大致“包括質(zhì)詢、彈劾、罷免等方方面面的程序要求，如問責(zé)主體回避的規(guī)定、質(zhì)詢答復(fù)時限的規(guī)定、問責(zé)人員組成的規(guī)定、罷免通過人數(shù)的規(guī)定、問責(zé)客體申辯程序的規(guī)定、聽證程序的規(guī)定、復(fù)議程序的規(guī)定等等”［10］。黨內(nèi)問責(zé)是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須在加強頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，規(guī)范程序、理順體制、統(tǒng)籌內(nèi)外，才能最大限度避免沖突，保證協(xié)同推進。針對目前黨內(nèi)問責(zé)機制的現(xiàn)狀，應(yīng)當注意以下幾個問題：一是黨外問責(zé)主體的啟動程序不規(guī)范，如何做好政府機關(guān)、民主黨派、人民大眾、新聞媒體的問責(zé)啟動工作需要深入探討；二是問責(zé)避輕就重，從理論和實踐過程來看，目前只針對造成重大影響的失職事件啟動問責(zé)程序，在輕微失職尚不構(gòu)成違反黨紀黨規(guī)的問責(zé)方面做得還不到位；三是在問責(zé)程序的制度設(shè)計上注重事后問責(zé)，以對失職黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的事后懲罰為主，事前警示的問責(zé)程序亟需加強；四是被問責(zé)客體的匯報程序需進一步明確，減少“灰色空間”和“中空地帶”，向哪一級的問責(zé)主體匯報應(yīng)做到程序更加透明和民主公開：五是作為問責(zé)主體的黨委、黨的組織部門、黨的紀律監(jiān)察部門，在問責(zé)程序啟動和實施權(quán)限上應(yīng)更加明確，各司其職各負其責(zé)，避免機制沖突和程序混亂造成的中空。

（四）問責(zé)的結(jié)果處置

問責(zé)的結(jié)果處置是黨內(nèi)問責(zé)機制的“重要出口”，是保持黨內(nèi)問責(zé)機制生命力的關(guān)鍵，關(guān)系著整個問責(zé)體制的最終效果呈現(xiàn)和干部隊伍穩(wěn)定。根據(jù)《暫行規(guī)定》，目前對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)結(jié)果處置的主要方式有：責(zé)令公開道歉、書面檢查、勸勉談話、公開譴責(zé)、引咎辭職、撤職、免職等。在處理問責(zé)結(jié)果時，要注意以下幾個問題：一是嚴肅黨紀，嚴格執(zhí)法。要本著對黨忠誠、對人民負責(zé)、保障黨內(nèi)民主的原則，始終樹立高度的責(zé)任意識，嚴格按照《問責(zé)條例》的結(jié)果處置辦法對問題黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部追究責(zé)任，給予懲戒。二是加強溝通，聯(lián)合處置。領(lǐng)導(dǎo)干部往往在黨內(nèi)外有多重身份和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，在處理問責(zé)事件時，要協(xié)同上級黨委、組織人事部門、紀律監(jiān)察部門等做好溝通聯(lián)系工作，形成問責(zé)合力。三是講究方法，科學(xué)處理。在對問責(zé)對象作出處理決定后，問責(zé)主體要及時跟進，對造成影響輕微尚值得改進的領(lǐng)導(dǎo)干部進行積極引導(dǎo)，抓住重點，進行民主測評，評估合格后視情況予以重新使用。要根據(jù)全面從嚴治黨的形勢需要，不斷提高問責(zé)的結(jié)果處置方式的科學(xué)化水平，細化處置內(nèi)容和標準，使問責(zé)主體多樣化，采用現(xiàn)代化多學(xué)科的問責(zé)辦法和技術(shù)手段，增強問責(zé)結(jié)果的公正客觀性?？傊瑔栘?zé)的結(jié)果只是引導(dǎo)廣大黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部守住黨性和權(quán)力底線，主動把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，不斷適應(yīng)全面從嚴治黨的總體要求，增強廉潔自律、勤政愛民、管黨治黨的自覺性和主動性，提高防腐拒變的能力。

三、厘清黨內(nèi)問責(zé)條例與紀律處分條例的區(qū)別

實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的前提是全面從嚴治黨，而全面從嚴治黨落到實處的關(guān)鍵是運用完善的黨內(nèi)法規(guī)體系管黨治黨。建設(shè)科學(xué)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是中共十八屆四中全會提出的具體要求，是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要基石。制定《黨內(nèi)問責(zé)條例》是進一步提高黨內(nèi)法規(guī)體系科學(xué)化水平的必由之路，是增強全面從嚴治黨針對性落地落實的有效手段。

一方面，黨內(nèi)問責(zé)不同于黨內(nèi)紀律處分，不能代替紀律處分，黨內(nèi)問責(zé)后依然可以給予紀律處分；另一方面，黨內(nèi)紀律處分也不等于黨內(nèi)問責(zé)，二者涵蓋的范圍也不盡相同，不能與問責(zé)完全劃等號。正確處理黨內(nèi)問責(zé)條例和紀律處分條例的邏輯關(guān)系，既要做到嚴格區(qū)分不將二者混同，同時又要看到二者的統(tǒng)一性，使二者形成合力，以此不斷提高從嚴治黨的效率。在《黨內(nèi)問責(zé)條例》還沒有公開頒布之前，本文暫且以《暫行規(guī)定》作為研究藍本。具體來看，黨內(nèi)問責(zé)條例與紀律處分條例主要有四個區(qū)別：主體機關(guān)不同、客體對象不同、處置結(jié)果不同、啟動程序不同。

（一）主體機關(guān)不同

主體機關(guān)即決定主體，是對黨組織和黨員干部的行為活動享有管理權(quán)和決定權(quán)的個人或組織，是黨內(nèi)組織管理和建設(shè)的重要組成部分。黨內(nèi)問責(zé)的主體機關(guān)主要是面向領(lǐng)導(dǎo)干部的縣級及以上的黨委。黨內(nèi)紀律處分的決定主體主要是黨的紀律監(jiān)察機關(guān)，當然也可以由黨委、組織人事部門作出。從涵蓋范圍來看，黨內(nèi)問責(zé)機關(guān)的決定主體要小于黨內(nèi)紀律處分的決定主體。黨內(nèi)問責(zé)更多的是面向領(lǐng)導(dǎo)干部群體，是從追究失職領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)崗位職責(zé)和組織任務(wù)的角度來進行管理的，因此其決定機關(guān)是負責(zé)其管理的黨委或者上級黨委組織。黨內(nèi)紀律處分面向的是全體黨組織和黨員，對他們的行為和活動進行監(jiān)督和管理的范圍要比問責(zé)大得多，決定主體要更加豐富，其中包括了黨委、組織部門和紀律監(jiān)察部門。同時，決定主體的不同導(dǎo)致的處置結(jié)果也是不盡相同的。黨內(nèi)問責(zé)與黨內(nèi)紀律處分既可以同時進行，也可以獨立實施。由于領(lǐng)導(dǎo)干部既是黨員個體，同時又擔負領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，進行黨內(nèi)問責(zé)的同時一般伴隨著紀律處分。而普通黨員由于沒有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，一般不適用黨內(nèi)問責(zé)，更多的是適用于黨內(nèi)紀律處分。目前，無論是問責(zé)主體還是黨內(nèi)紀律處分主體，在權(quán)責(zé)的劃分、責(zé)任的歸屬、執(zhí)行的操作上，都存在不夠科學(xué)合理的地方。關(guān)于主體決定機關(guān)是否可授權(quán)問責(zé)或紀律處分，權(quán)責(zé)劃分標準如何厘清和設(shè)置，協(xié)同決定的機制體制如何理順等等，都是未來亟需探索和解決的難題。

（二）客體對象不同

正確理解和認識政黨組織建設(shè)的客體對象，有助于厘清黨內(nèi)問責(zé)和黨內(nèi)紀律處分的邊界和范圍，更好地完善行為規(guī)范、提高領(lǐng)導(dǎo)水平、增強管黨治黨能力。

從政黨規(guī)范的角度來看，客體對象是政黨組織建設(shè)的出發(fā)點和目的，是主體決定機關(guān)設(shè)置政治規(guī)則的參照標準。簡單來說，黨內(nèi)問責(zé)的客體對象主要是領(lǐng)導(dǎo)干部群體，他們具有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)和決策權(quán)力，只有加強對強權(quán)的監(jiān)督和限制，建立科學(xué)的問責(zé)機制，才能將強權(quán)關(guān)進制度的籠子里，使領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的權(quán)力觀，使其不敢腐、不能腐、不易腐。從黨內(nèi)紀律處分的客體對象來看，基本可以涵蓋全體黨員，具有最廣泛的效力，是對黨的每一個組成細胞劃定的紀律紅線，是對國家法律體系關(guān)于“任何組織和個人都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的有益補充，是全面從嚴治黨真正落地落實的法理基礎(chǔ)和制度保障。黨的“十八大”以來，針對黨的建設(shè)中存在的突出問題和反腐的嚴峻形勢，結(jié)合全面依法治國與全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局，要切實把權(quán)力置于陽光下，把權(quán)力放進制度的籠子里，一方面就必須通過黨內(nèi)問責(zé)機制等法治的思維和方式加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督，另一方面也要從普通黨員和基層黨組織的權(quán)力監(jiān)督和行為規(guī)范抓起，通過修訂《紀律處分條例》和《廉潔自律準則》，老虎蒼蠅一起抓，“努力營造風(fēng)清氣正的黨風(fēng)政風(fēng)和社會風(fēng)氣，不斷以反腐倡廉的新成效取信于民”［11］。

（三）啟動程序不同

程序是解決問題的關(guān)鍵，啟動程序是機制運轉(zhuǎn)的開端。由于決定主體和客體對象不同，組織管理所要達到的目的和方法也不盡一致，在啟動程序上存在較大差異。黨內(nèi)問責(zé)主要針對黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，相比之下黨內(nèi)紀律處分范圍略廣一些，是面向全體黨組織和普通黨員。黨內(nèi)問責(zé)的決定主體主要是黨委，黨內(nèi)紀律處分的主體則是黨委、組織部門和紀律監(jiān)察部門，主體更豐富一些。因此，體現(xiàn)在啟動程序上也是不同的。由于黨內(nèi)問責(zé)主要面向的是掌握權(quán)力的黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部，在對其失職行為啟動問責(zé)程序時，也略為復(fù)雜一些，主要包括：黨的紀律監(jiān)察或組織部門依法依規(guī)進行先期調(diào)查，證據(jù)確鑿、程序合法、行為失范確實需要問責(zé)的，按照問責(zé)條例及黨內(nèi)干部管理辦法向問責(zé)主體機關(guān)提出問責(zé)建議，然后由問責(zé)決定機關(guān)作出問責(zé)決定，或者委托組織部門執(zhí)行問責(zé)。黨內(nèi)紀律處分是面向全體黨組織和普通黨員的，按照慣例一般由黨的紀律監(jiān)察部門作出處分決定及執(zhí)行處分。當然，無論是黨內(nèi)問責(zé)還是黨內(nèi)紀律處分，都是對黨組織和黨員干部進行監(jiān)督和管理的有效辦法，啟動程序的不一致并不會導(dǎo)致二者關(guān)系割裂或沖突，在實際工作中，要加強有機協(xié)同，努力打造制度的籠子，形成不敢腐、不能腐、不易腐的黨內(nèi)氛圍和政治環(huán)境，促進黨員領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮帶頭作用，體現(xiàn)共產(chǎn)黨員的責(zé)任和擔當。

（四）處置結(jié)果不同

黨內(nèi)問責(zé)和黨內(nèi)紀律處分在處置結(jié)果上有明顯的區(qū)別。黨內(nèi)組織建設(shè)面向的不僅是黨員及領(lǐng)導(dǎo)干部，也包括了黨組織，“由于承擔違反黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任的責(zé)任主體有兩種，即黨組織和黨員，故違反黨內(nèi)法規(guī)的制裁也就相應(yīng)地分為對黨組織的制裁和對黨員的制裁”［12］。第一，從黨組織層面來看，二者區(qū)別不大，黨內(nèi)問責(zé)和黨內(nèi)紀律處分的處置結(jié)果都可以籠統(tǒng)地分為兩種：改組和解散?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》第四十二條第二款規(guī)定：“對于嚴重違犯黨的紀律、本身又不能糾正的黨組織，上一級黨的委員會在查明核實后，應(yīng)根據(jù)情節(jié)嚴重的程度，作出進行改組或予以解散的決定，并報上一級黨的委員會審查批準，正式宣布執(zhí)行?！保?3］同時，在《暫行規(guī)定》《紀律處分條例》中，明確對黨組織進行制裁的相關(guān)規(guī)定。第二，從黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部層面來看，《暫行規(guī)定》對行為失范的領(lǐng)導(dǎo)干部視情況的輕重程度，主要有以下幾種處置方式：責(zé)令書面檢查、責(zé)令公開道歉、通報批評、停職檢查、引咎辭職、免職、降職等。做出何種處置結(jié)果與諸多因素有關(guān)，如領(lǐng)導(dǎo)干部失職行為情節(jié)的嚴重程度、群眾反映的情況、黨內(nèi)評價的情況等。同時，情節(jié)嚴重、造成極壞影響的也應(yīng)當給予黨內(nèi)紀律處分，觸犯國家法律的移交司法機關(guān)處理?！饵h內(nèi)紀律處分條例》的處分種類主要包括五種，即“警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍”［14］。這五種針對全體黨員和黨組織的處分辦法都有詳細的適用情況和運用規(guī)則，具體負責(zé)的決定機關(guān)必須嚴格按照條例規(guī)定，給予相應(yīng)紀律處分和責(zé)任追究。

總之，全面從嚴治黨要抓鐵有痕、擲地有聲，離不開嚴格的制度體系和常態(tài)化的問責(zé)機制。即將頒布的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》是加強黨內(nèi)監(jiān)督和紀律建設(shè)的又一利劍，是黨內(nèi)法規(guī)體系科學(xué)化水平不斷提高的力證。習(xí)近平同志在黨的十八屆中央紀律檢查委員會六次全會上指出：“要完善和規(guī)范責(zé)任追究工作，建立健全責(zé)任追究典型問題通報制度，把問責(zé)同其他監(jiān)督方式結(jié)合起來，以問責(zé)常態(tài)化促進履職到位，促進黨的紀律執(zhí)行到位。”［15］當前，全面從嚴治黨的形勢依然嚴峻，在管黨治黨上必須繼續(xù)保持高壓態(tài)勢，通過制定問責(zé)條例，把達摩克利斯之劍高懸起來，震懾和告誡全黨同志，問責(zé)不是花拳繡腿，問責(zé)不是走過場、走形式?！笆濉笔侨娼ǔ尚】瞪鐣蛯崿F(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要戰(zhàn)略機遇期，每一名黨員和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部要時刻保持理想信念，勇于擔當，不碰紅線，守住底線，努力做合格黨員。

［1］中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）［M］.北京：人民出版社，2013：12.

［2］劉紅凜.政黨政治與政黨規(guī)范［M］.上海：上海人民出版社，2010：108.

［3］亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.王冠華，等，譯.北京：三聯(lián)書店，1989：54.

［4］習(xí)近平在黨的中央紀委二次全會上發(fā)表重要講話［EB/0L］. ［2013-01-22］.http：//news.xinhuanet.com/2013-01/22/c_114461056.htm.

［5］胡楊.反腐敗導(dǎo)論［M］.北京：中共中央黨校出版社，2012：84.

［6］曾志剛.黨員主體地位和民主權(quán)力保障問題研究［M］.北京：人民出版社，2014：69.

［7］李衛(wèi)民.完善我國問責(zé)制的法理思考［D］.長沙：湖南師范大學(xué)，2006：12.

［8］鄒健.問責(zé)制概念及特征探討 ［J］.中共南寧市委黨校學(xué)報，2006 （3）：47-49.

［9］汪全勝.制度設(shè)計與立法公正［M］.濟南：山東人民出版社，2005：215.

［10］王玉.行政問責(zé)的邏輯意蘊、基本模式及制度創(chuàng)新［D］.成都：四川大學(xué)，2007：20.

［11］在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話［N］.人民日報，2014-09-06.

［12］王振民，施新州.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究［M］.北京：人民出版社，2016：204.

［13］中國共產(chǎn)黨章程［M］.北京：中國法制出版社，2015：72.

［14］中國共產(chǎn)黨紀律處分條例［M］.北京：中國法制出版社，2015：5.

［15］習(xí)近平在十八屆中央紀律委員會第六次全體會議上的講話［EB/0L］. ［2016-01-12］.http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/0503/c64094-28319209-2.html.

（責(zé)任編輯：張群喜）

Study on the Inner Party Accountability Regulations of the CPC

MA Jinxiang

（School of Marxism，Beijing Normal University，Beijing 100875，China）

It is an important means to develop the inner Party accountability regulations to achieve the effective restraint of the Party democratic power and it is an urgent need to improve the scientific level of the inner Party regulation system.The inner Party accountability rules have achieved the transformation from the Party file to the inner Party regulations，which has important function of value.It’s an important prerequisite for the establishment of accountability mechanisms to grasp accurately the subject of the accountability of the Party，the scope of application，starting procedures and the results of the disposal.At the same time，it is necessary to distinguish correctly the“four differences”between the Party accountability and inner Party disciplinary，to improve the efficiency of the Party tube，to guarantee the cage system switch，which is of great significance to deal with the current problems existing in the comprehensive Party governance.

The Communist Party of China；the inner Party regulations；the inner Party accountability regulations；disciplinary regulations

D26

A

1674-9014（2016）04-0047-06

2016-04-29

國家社會科學(xué)基金重大項目“中共黨史學(xué)基本理論研究”（13&ZD057）；國家社會科學(xué)基金西部項目“中國共產(chǎn)黨價值觀建設(shè)的基本經(jīng)驗研究”（XDJ021）；北京市哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)研究”（15KDB023）。

馬金祥，男，山東安丘人，北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，研究方向為中共黨史與執(zhí)政黨建設(shè)。