楊星月

(河北師范大學(xué)，河北 石家莊　050000)

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地方政府事權(quán)劃分的法治化

楊星月

(河北師范大學(xué)，河北 石家莊050000)

[摘要]建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，清晰地劃分各級(jí)地方政府的事權(quán)具有重要意義。目前，各級(jí)地方政府事權(quán)劃分不清晰，財(cái)權(quán)分配不合理，導(dǎo)致公民無(wú)法更好地享有應(yīng)有的公共服務(wù)。需要明確各級(jí)地方政府事權(quán)，合理劃分政府事權(quán)的邊界，以最低的成本提供公共產(chǎn)品，最大程度地發(fā)揮公共產(chǎn)品的功效。

[關(guān)鍵詞]事權(quán)；財(cái)權(quán)；合法；合理

一、地方政府事權(quán)劃分的一般理論

(一)地方政府事權(quán)劃分的內(nèi)涵

事權(quán)是處理事務(wù)的權(quán)力。學(xué)者們對(duì)事權(quán)解釋的側(cè)重點(diǎn)有一定的差異。查閱中國(guó)知網(wǎng)的文獻(xiàn)，財(cái)政類專業(yè)對(duì)事權(quán)的劃分關(guān)注較多，從其專業(yè)角度出發(fā)強(qiáng)調(diào)事權(quán)是政府的支出責(zé)任。這種對(duì)事權(quán)的理解雖然解釋了事權(quán)和財(cái)權(quán)的關(guān)系，但不能完全概括事權(quán)的內(nèi)涵。還有學(xué)者認(rèn)為事權(quán)分為國(guó)家事權(quán)、政府事權(quán)、財(cái)政事權(quán)三個(gè)部分。鄭毅講到，從廣義角度來(lái)理解事權(quán)是指一國(guó)內(nèi)不同級(jí)別、不同類型區(qū)域所擁有的公共權(quán)力和所應(yīng)履行的公共服務(wù)職責(zé)。即國(guó)家事權(quán)包括立法事權(quán)、行政事權(quán)和司法事權(quán)三個(gè)分支。從實(shí)然角度理解，事權(quán)僅指政府事權(quán)。[1]筆者認(rèn)為，在各級(jí)地方政府事權(quán)劃分中，事權(quán)僅指政府事權(quán)，是法律授予的政府為了實(shí)現(xiàn)其職能而管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力。[2]地方政府事權(quán)的劃分涉及中央政府和地方政府事權(quán)的劃分，地方政府與市場(chǎng)、社會(huì)的權(quán)力界限，各級(jí)地方政府之間事權(quán)的劃分。在這里地方政府事權(quán)的劃分主要指各級(jí)地方政府之間縱向事權(quán)的劃分。當(dāng)然事權(quán)是財(cái)權(quán)劃分的基礎(chǔ)，財(cái)權(quán)要保障事權(quán)的行使，不能不談財(cái)權(quán)而僅談事權(quán)，所以，與事權(quán)適應(yīng)的財(cái)權(quán)劃分制度也是不可少的。

(二)地方政府事權(quán)劃分的實(shí)質(zhì)

地方政府事權(quán)劃分的實(shí)質(zhì)是地方政府的行政管理權(quán)的細(xì)化和分類，是地方政府處理不同事務(wù)的權(quán)力的細(xì)化和分類。而地方政府履行責(zé)任的必要條件是權(quán)力的合理配置。從事權(quán)的產(chǎn)生來(lái)看，政府事權(quán)是政府為了履行其職能而對(duì)權(quán)力的細(xì)化和分類，所以各級(jí)政府事權(quán)的范圍是各級(jí)政府在促進(jìn)地方發(fā)展中的權(quán)限范圍。如果各級(jí)政府的權(quán)力界限不明確，政府的職能就無(wú)法履行，那么政府的事權(quán)要么形同虛設(shè)，要么政府就會(huì)越權(quán)行事。

(三)明晰且合理的地方政府事權(quán)劃分的意義

黨的十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。那么清晰劃分各級(jí)地方政府事權(quán)有什么意義呢？第一，明確的事權(quán)劃分是形成共同市場(chǎng)的必要條件。[3]對(duì)于正處于“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期”疊加的中國(guó)經(jīng)濟(jì)而言，共同的市場(chǎng)的形成是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定作用的基礎(chǔ)，能夠讓各種要素在統(tǒng)一市場(chǎng)下高效率的配置。而明確政府與市場(chǎng)的邊界，清晰劃分各地方政府事權(quán)，在一定的區(qū)域形成共同的市場(chǎng)，對(duì)進(jìn)一步釋放改革紅利、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化有重要意義。第二，明晰的事權(quán)劃分是推進(jìn)政府治理的現(xiàn)代化重要環(huán)節(jié)。明確政府和市場(chǎng)邊界的過(guò)程也是打造服務(wù)型政府，打造法治、透明、廉潔、勤勉政府的過(guò)程。對(duì)于政府而言，法無(wú)授權(quán)不可為，而對(duì)于公民來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)是法無(wú)禁止即可為。建立制度化的權(quán)力結(jié)構(gòu)是法治政府的要求，把政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的籠子。第三，清晰的事權(quán)劃分能保障公共服務(wù)的提供。政府的另一職能就是提供公共產(chǎn)品，科學(xué)而清晰的事權(quán)劃分能夠以最低的成本提供公共產(chǎn)品，并最大程度地發(fā)揮公共產(chǎn)品的功效。

二、我國(guó)各級(jí)地方政府事權(quán)劃分的現(xiàn)狀和問(wèn)題

(一)法律規(guī)范對(duì)各級(jí)地方政府事權(quán)的劃分不清晰

橫向上，政府內(nèi)部工作部門(mén)權(quán)力劃分過(guò)細(xì)。每一行政事項(xiàng)都應(yīng)該是一種獨(dú)立的權(quán)限，實(shí)現(xiàn)所有行政事項(xiàng)的并列平鋪。而且對(duì)于由兩個(gè)以上工作部門(mén)共同承擔(dān)的一種公共服務(wù)，沒(méi)有處理好權(quán)責(zé)分解和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的問(wèn)題。這就容易出現(xiàn)多頭管理、多頭爭(zhēng)利的現(xiàn)象?？v向上，職權(quán)劃分不明確，地方各級(jí)政府行使相同權(quán)力?！稇椃ā返?07條和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限管理本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作。憲法和組織法授予地方各級(jí)政府類似的權(quán)力，這種類似的事權(quán)也稱為“職責(zé)同構(gòu)”，[4]其會(huì)導(dǎo)致兩種后果：一是各級(jí)政府職權(quán)的重疊，會(huì)造成各級(jí)政府越權(quán)；或者是各級(jí)政府相互推諉，造成行政權(quán)的缺位。也就是一些政府“有利可圖搶著做，無(wú)利可圖踢皮球”的現(xiàn)象。二是各級(jí)政府事權(quán)模糊，往往會(huì)使上級(jí)政府事務(wù)成了下級(jí)政府的當(dāng)然事務(wù)，造成下級(jí)政府承擔(dān)的公共服務(wù)過(guò)重，公共服務(wù)的提供存在嚴(yán)重的不足和不均。

(二)各級(jí)政府事權(quán)劃分不明確的現(xiàn)實(shí)

1.政府和市場(chǎng)的權(quán)限沒(méi)有明確劃分

依然有政府把“看的見(jiàn)的手”當(dāng)作“閑不住的手”，甚至取代了“看不見(jiàn)的手”，這些“閑不住的手”在追求自身經(jīng)濟(jì)利益的激勵(lì)下，干擾了市場(chǎng)正常的配置機(jī)制，阻滯了市場(chǎng)和社會(huì)的創(chuàng)造力，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的體制機(jī)制障礙。這種現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致兩種后果：一是政府行使行政權(quán)的缺位。在市場(chǎng)失靈的地方即公共物品存在的地方，政府沒(méi)有很好的履行其職能。例如在提供社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、教育基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等方面。二是政府行使行政權(quán)的越位。政府尚未完全退出營(yíng)利性領(lǐng)域，繼續(xù)實(shí)行的財(cái)政補(bǔ)貼讓企業(yè)因此患上了“輸血依賴癥”，讓一些應(yīng)通過(guò)優(yōu)勝劣汰退出市場(chǎng)的企業(yè)，長(zhǎng)虧不倒。在對(duì)企業(yè)的審批權(quán)限上也存在著審批權(quán)過(guò)大，程序繁瑣，細(xì)節(jié)過(guò)嚴(yán)等問(wèn)題，政府要轉(zhuǎn)變管理理念、調(diào)整體制機(jī)制、完善政策措施，讓企業(yè)“放開(kāi)手腳闖市場(chǎng)”，“放開(kāi)手腳闖世界”。

2.地方各級(jí)政府事權(quán)配置錯(cuò)位的現(xiàn)實(shí)

(1)省級(jí)(不含省級(jí))以下地方政府支出責(zé)任超負(fù)。1994年分稅制后，層層向上集中的財(cái)權(quán)，導(dǎo)致基層政府的財(cái)權(quán)進(jìn)一步的削弱。1994年的分稅制將稅種和稅額在中央和地方之間重新劃分，把稅收劃分為中央稅、地方稅和共享稅三個(gè)部分，將增值稅、消費(fèi)稅劃為中央稅種，并且劃定了增值稅在每年返還稅基的基礎(chǔ)上增長(zhǎng)部分的分成比例。1994年，當(dāng)年中央財(cái)政收入占到55%以上，并在此后二十年間一直維持在50%左右，地方財(cái)政收入明顯減少。而事權(quán)卻在層層下移，中央政府在提供公共服務(wù)中支出不足，轉(zhuǎn)嫁了一部分支出責(zé)任給地方政府。然而省級(jí)政府集中了較多的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出份額，在諸多公共支出方面的“不作為”。所以出現(xiàn)了基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生過(guò)多由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)，農(nóng)村公共服務(wù)主要由縣鄉(xiāng)政府負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象。而縣鄉(xiāng)政府又沒(méi)有足夠的財(cái)力去行使自己的事權(quán)，不能完全實(shí)現(xiàn)政府的職能，也形成了地方政府“有事可干，無(wú)錢(qián)可支”的尷尬局面。

(2)省級(jí)政府一些公共服務(wù)提供嚴(yán)重缺位。省級(jí)政府擁有對(duì)公共服務(wù)提供的決策權(quán)，卻不承擔(dān)公共服務(wù)提供的執(zhí)行、管理、融資和監(jiān)督責(zé)任。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)和歷史中人治理念的習(xí)慣性影響以及現(xiàn)實(shí)中法治建設(shè)的不完善有密切聯(lián)系。[5]在文化、宗教、娛樂(lè)，環(huán)境保護(hù)，住房和社區(qū)等方面省級(jí)政府的提供嚴(yán)重不足。造成了“上級(jí)請(qǐng)客，下級(jí)買(mǎi)單”的權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象。除此以外，省級(jí)政府應(yīng)該在提供基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，再提供部分中介功能，但實(shí)際情況是省級(jí)政府僅提供了中介功能而沒(méi)有提供基本的公共服務(wù)。

三、科學(xué)合理地劃分地方政府事權(quán)的路徑

(一)明確各級(jí)地方政府事權(quán)，合理的劃分政府事權(quán)的邊界

1.對(duì)各級(jí)地方政府的職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位，劃分政府和市場(chǎng)的權(quán)限

合理地劃分政府與市場(chǎng)，要求政府把財(cái)政資金逐步退出由市場(chǎng)配置的經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，轉(zhuǎn)到提供公共服務(wù)方面。而教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面要加大投入力度。除此以外中央命令取消政府管理的事項(xiàng)要不折不扣地放給市場(chǎng)和社會(huì)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)應(yīng)向基層政府轉(zhuǎn)移，適當(dāng)減少省級(jí)政府在這方面的支出。同時(shí)完善政府推動(dòng)，市場(chǎng)自主的合作機(jī)制，真正推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。

2.地方各級(jí)政府具體事權(quán)劃分的明確化

我國(guó)《憲法》第110條規(guī)定了地方政府和上級(jí)政府的關(guān)系，“地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，都服從國(guó)務(wù)院?！庇纱丝梢钥闯?，我國(guó)不同于其他單一制國(guó)家，地方各級(jí)政府間不是伙伴關(guān)系而是隸屬關(guān)系。在這種體制下法律難于明確規(guī)定各級(jí)地方政府的行政權(quán)力，因此，我國(guó)需要建立地方行政權(quán)配置的動(dòng)態(tài)機(jī)制。除法律對(duì)地方政府明確授權(quán)外，還需要省級(jí)政府依據(jù)法律或國(guó)務(wù)院的授權(quán)以及法定的程序(如規(guī)章)來(lái)適時(shí)地配置各級(jí)地方政府的行政權(quán)，建立制度化的權(quán)力分享，[6]這樣可以既按照事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系的規(guī)律又能按省內(nèi)事務(wù)的流動(dòng)性劃分各政府及其工作部門(mén)的權(quán)限。明確各級(jí)政府的職責(zé)，各級(jí)政府突破部門(mén)利益固化格局，切實(shí)履行自己的職能。逐步擴(kuò)大直接向居民提供的服務(wù)，各級(jí)政府依法行使職能，不越位、不缺位、不錯(cuò)位，更好地挖掘市場(chǎng)潛力，激發(fā)市場(chǎng)活力，釋放制度紅利，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力。讓政府明晰的事權(quán)劃分作事權(quán)改革的“馬前炮”。

(二)建立事權(quán)和財(cái)權(quán)相適應(yīng)的制度

事權(quán)是財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)，財(cái)權(quán)服務(wù)于事權(quán)。事權(quán)伴隨著相應(yīng)的收入轉(zhuǎn)讓。首先，地方各級(jí)政府應(yīng)該擁有一部分固定收入，而不是過(guò)多的依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付。[7]各級(jí)地方政府擁有固定的事權(quán)，中央政府應(yīng)該根據(jù)地方政府的事權(quán)下放一定的財(cái)權(quán)，且以法律的形式規(guī)定為地方的合法收入。使各級(jí)政府的自有收入占其總收入的決定部分。這是使地方收支平衡的基礎(chǔ)，也是財(cái)政獨(dú)立的必備條件。其次，確認(rèn)各級(jí)政府在財(cái)政支出方面相應(yīng)的自主權(quán)。地方各級(jí)政府有權(quán)按照自己的事權(quán)支配自己的財(cái)政收入，并且在預(yù)算中編列出來(lái)。

(三)以法律形式推進(jìn)各級(jí)地方政府事權(quán)劃分的改革

各級(jí)政府事權(quán)范圍的大小都應(yīng)以憲法、法律或其他法規(guī)為依據(jù)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家均采用憲法和相關(guān)法律明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán)范圍。各級(jí)政府事權(quán)的配置都有憲法或法律為依據(jù)，即使各級(jí)政府間共有事權(quán)也由憲法或法律形式來(lái)作明確的界定，從而對(duì)各級(jí)政府有效的行使職責(zé)產(chǎn)生了良好的效應(yīng)。所以中央和地方各級(jí)政府之間事權(quán)的劃分以及地方政府間事權(quán)的劃分必須通過(guò)憲法修正案作出明確規(guī)定。讓?xiě)椃ㄗ鳛楦骷?jí)政府合理劃分事權(quán)的根本依據(jù)，以在中央和地方政府之間建立制度化的權(quán)力共享。同時(shí)和地方政府組織法、財(cái)政法、稅收基本法、預(yù)算法等一起，構(gòu)成各級(jí)政府間事權(quán)劃分的法律規(guī)范體系。[7]省政府再以規(guī)章的形式對(duì)省級(jí)以下政府類似的事權(quán)進(jìn)行細(xì)節(jié)劃分，明晰各自的事權(quán)范圍。

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責(zé)任編輯：思動(dòng)

Legalization of the Division of Local Government’s Power

YANG Xing-yue

(Hebei Normal University，Shijiazhuang 050000，China)

Abstract：To establish a system with authority of office and expenditure liability and divide the power of the local governments at all levels is of great importance. Presently，the authority of local governments is vague and another problem is the ill distribution of property ownership. People cannot enjoy the public service well. It is suggested to divide the local government’s power to provide the lowest cost of public service.

Key words：the power；property ownership；legislation；rational

[中圖分類號(hào)]D035.5

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.02.006

[文章編號(hào)]1004—5856(2016)02—0028—03

[作者簡(jiǎn)介]楊星月(1990-)，女，石家莊人，碩士研究生，主要從事行政法研究。

[收稿日期]2015-05-05