付楊冉　溫　委

(廣西大學 公共管理學院，廣西 南寧 530006)

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以供給側結構性改革化解鋼鐵行業(yè)產能過剩

付楊冉溫委

(廣西大學 公共管理學院，廣西 南寧 530006)

摘要：消化鋼鐵行業(yè)過剩產能工作是一項復雜的系統工程，通過分析我國鋼鐵產業(yè)產能過剩產生的背景及現狀，不難發(fā)現傳統的借助需求側管理化解鋼鐵行業(yè)產能過剩的方法的有效性越來越受到各方質疑，因此探索新的治理鋼鐵行業(yè)產能過剩的路徑已經成為擺在政府以及鋼鐵企業(yè)面前的一項重要課題。2015年中央經濟工作會議提出通過“著力加強供給側結構性改革”以及“提高供給體系質量和效率”來解決產能過剩問題。因此，探索通過供給側結構性改革，來化解鋼鐵行業(yè)產能過剩的新路徑。

關鍵詞：供給側改革；鋼鐵產能過剩；需求側管理；優(yōu)化供給結構

1鋼鐵行業(yè)產能過剩的背景及現狀

20世紀90年代伴隨著我國經濟的高速增長，鋼鐵行業(yè)也進入了快速發(fā)展期。1996年我國粗鋼產量首次突破1億噸大關，一舉成為世界第一大鋼鐵生產國，在此后的10多年中，由于高速公路、鐵路等基礎設施建設步伐的提速以及房地產、汽車等高耗鋼產業(yè)的迅猛發(fā)展產生了鋼鐵產品的巨大市場需求，這時的鋼鐵行業(yè)被地方看作是快速提升GDP的“利器”，被民間投資者看作是增加財富的“印鈔機”，其發(fā)展前景被普遍看好，因此國有資本、民間資本大量涌入鋼鐵行業(yè)，興建了數目眾多的鋼鐵廠，粗鋼產量節(jié)節(jié)攀升。統計數據表明，加入世貿組織以來，我國鋼鐵業(yè)固定資產投資呈現出“井噴式”增長態(tài)勢，例如：2002—2009七年間鋼鐵行業(yè)固定資產投資的年均增長率均達到了20%以上，大大超過了同期全社會固定資產投資的平均增長速度，海量投資的直接后果就是鋼鐵產能的過度增加。2003年我國鋼鐵行業(yè)的產能突破2億噸，2009年突破5億噸，2015年已經達到了驚人的7.795億噸，鋼鐵產業(yè)已經成為我國國民經濟的支柱產業(yè)之一。但是由于我國經濟下行壓力不斷加大以及產業(yè)結構的優(yōu)化調整，市場對鋼鐵的需求大幅降低，鋼鐵行業(yè)的發(fā)展進入“寒冬季節(jié)”。2014年鋼鐵企業(yè)平均利潤為3.61%，到了2015年這個數字變成了0.10%。據有關專家測算，目前我國鋼鐵過剩產能超過3億噸，鋼鐵行業(yè)已經進入嚴重產能過剩期。怎樣化解這些過剩產能，引導鋼鐵產業(yè)健康發(fā)展已經成為擺在各級政府面前一個不得不解決的課題。

2傳統的借助需求側管理化解鋼鐵行業(yè)產能過剩的方法遇到困境

供給與需求是特有的一對矛盾體，它們同生并存。單純從理論上講，不管在任何經濟發(fā)展周期，都要實現供給側與需求側的平衡，但是在一些特定環(huán)境，特定時間背景下的特定階段，由于要素稟賦、外部環(huán)境、發(fā)展目標的差異，在宏觀經濟管理上往往需要選擇是以供給側為重點，還是以需求側為重點。亞洲金融危機以來，我國宏觀經濟管理總體而言是以需求側管理為重點的，這種方法主要通過消費、投資、凈出口來解決經濟發(fā)展中遇到的問題，但隨著時間的推移，由于國內、國外經濟環(huán)境的變化，這種方法的有效性逐漸降低。

2.1投資、出口對鋼鐵需求的拉動效應減弱

2008年金融危機以后，世界經濟一蹶不振，復蘇進程緩慢、曲折，導致對鋼鐵產品的消費需求大大減少，并且各國為了保護本國的鋼鐵產業(yè)紛紛“祭起”貿易救濟、反傾銷調查等貿易戰(zhàn)手段，阻礙甚至禁止外國鋼鐵產品進入本國市場，作為世界最大的鋼鐵產品出口國的中國必然首當其沖地受到影響。例如：2015年5月韓國決定對原產地為中國的H型鋼加收為期5年的稅率從28.23%到32.72%不等的懲罰性關稅。2015年6月，墨西哥對中國的熱軋鋼板啟動反傾銷調查，在調查結束之前對中國進口產品先期加收72.16%—78.96%的臨時反傾銷稅。2015年12月美國以中國對美國出口的耐蝕鋼價格過低給美國鋼鐵行業(yè)造成實質性傷害為由，對從中國進口的耐蝕鋼征收高達256%的關稅。根據中國貿易促進會的統計，2015年全年世界各國涉及我國鋼鐵產品的反傾銷、反補貼和貿易保障措施高達130多起。另外由于國內高速公路、鐵路等“耗鋼”基礎設施以及房地產行業(yè)投資規(guī)模逐漸穩(wěn)定，導致它們難以消化鋼鐵行業(yè)不斷增加的產能。例如：2009年在鐵路建設方面的投資7 045億元，大約消耗鋼鐵2 300萬噸，2009年房地產行業(yè)消耗鋼鐵大約5 800萬噸(按照每平米用鋼50千克計算)，當年中國鋼鐵產量約為5.68億噸；2015年在鐵路建設方面的投資為8 238億元，因此消耗的鋼鐵大約為2 700萬噸，2015年房地產行業(yè)消耗鋼鐵大約7 700萬噸(按照每平米用鋼50千克計算)，而當年中國鋼鐵產量已經達到7.795億噸。在經歷了過去幾年高速投資后，鐵路、公路等“鐵公基”投資已經基本飽和，繼續(xù)大規(guī)模增加投資已經沒有必要，因為一些地方已經出現重復建設、超前建設的勢頭。例如：西部一些省份的新建高速公路上幾乎沒有通行的車輛，因此現在只能是繼續(xù)優(yōu)化已有設施使它們聯接成網絡以發(fā)揮其系統功能。房地產行業(yè)目前也面臨嚴重的庫存壓力，截至2015年底全國房地產庫存超過7億平米，按照過去三年的平均銷售速度來計算，這一庫存需要五年時間才能消化。面對鋼鐵產業(yè)產能嚴重過剩的局面，按照傳統的需求側管理模式，擴大鋼鐵對外出口規(guī)模、增加對“鐵公基”和房地產行業(yè)的投資成為必然選擇，但是在各國提高關稅、限制進口數量等手段以及“鐵公基”、房地產趨于飽和的大背景下試圖把依靠繼續(xù)增加鋼鐵產品的出口、加大對“鐵公基”和房地產行業(yè)的投資規(guī)模作為化解鋼鐵行業(yè)產能過剩的主要手段的需求側管理已經難以為繼。

2.2制造業(yè)危機使得市場對鋼鐵的一般消費需求降低

除了“鐵公基”、房地產外，制造業(yè)是另外一個鋼鐵消耗“大戶”，但是受到經濟下行壓力增大的影響，制造業(yè)的發(fā)展也面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，從最能夠反映制造業(yè)發(fā)展狀況的幾組統計數據我們可以更直觀地認識到制造業(yè)發(fā)展面臨的困境。2011—2015年全國鐵路貨運量的增長率分別為8.0%、-0.7%、-1.7%、-3.9%、-11.9%；2011—2015全國輕、重工業(yè)用電量的增幅分別為9.3%、12.4%，4.3%、3.8%，6.3%、7.0%，4.2%、3.6%，1.3%、-1.9%。從以上數據我們不難發(fā)現，近五年來，鐵路貨運量處于連續(xù)下降狀態(tài)，而工業(yè)用電量的增速也不斷放緩，在2015年兩者下滑速度同時加快。另有統計數據顯示，2010年中國制造業(yè)規(guī)模以上企業(yè)的數量是45.3萬家，到了2013年只剩35.3萬家 ，三年內消亡了10萬家制造業(yè)企業(yè)，制造業(yè)固定投資的增長速度更是從2011年的31.8%一路下滑至2015年的7.5%。但是另一方面，制造業(yè)卻出現了嚴重的產能過剩。據有關研究機構測算，目前制造業(yè)中白電產能過剩48%，工程機械及化工過剩50%，黑電更是產能過剩高達72%?？傊?，目前制造業(yè)面臨全面轉型升級，因此短時間內也不可能為鋼鐵行業(yè)消除產能過剩貢獻太大的力量。

3通過供給側結構性改革優(yōu)化鋼鐵供給結構進而化解鋼鐵過剩產能

供給側結構性改革核心思想就是千方百計釋放新的需求，并創(chuàng)造新的供給，而積極穩(wěn)妥地化解過剩產能，將稀缺的資源要素從那些產能嚴重過剩、增長空間有限的產業(yè)中釋放出來，優(yōu)化供給端，提供新的供給，并創(chuàng)造新的生產力。

3.1優(yōu)化鋼鐵供給側動力結構，形成市場倒逼去產能

3.1.1開創(chuàng)新的供給和需求

依靠消費升級帶動產業(yè)升級，以供給創(chuàng)新驅動新生產力的產生，進而滿足并創(chuàng)造消費需求。根據“中國制造2025”“互聯網+”變革創(chuàng)新的發(fā)展策略，借助創(chuàng)新驅動供給側動力結構優(yōu)化，不斷強化技術創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、工藝創(chuàng)新以及商業(yè)模式創(chuàng)新；并且高度重視強化制造基礎，包括基礎零部件、基礎材料、先進工藝等[1]，以便形成以優(yōu)勢產能“驅除”過剩產能，并實現最終優(yōu)化存量產能結構的新局面。例如：通過創(chuàng)新發(fā)展鋼結構建筑，以消化更多鋼鐵過剩產能。

3.1.2通過技術創(chuàng)新消化鋼鐵行業(yè)的結構性產能過剩部分

目前我國鋼鐵行業(yè)存在嚴重的供給、需求不相符的結構性矛盾，鋼鐵產品的更新速度大大滯后于市場需求的升級速度，進而形成了鋼鐵產能的結構性過剩。因此目前我們應該著力技術創(chuàng)新、技術進步，不斷增加鋼鐵產品的技術含量，以高端出口產品從而消化部分過剩的產能；另外通過技術創(chuàng)新驅動鋼鐵產業(yè)結構、產品結構以及鋼鐵企業(yè)的組織結構、布局結構的全面優(yōu)化升級，推動鋼鐵產業(yè)最終實現整體轉型升級，進而從根本上解決鋼鐵行業(yè)產能過剩的問題。

3.1.3支持鋼鐵企業(yè)自主創(chuàng)新

繼續(xù)通過簡政放權，為鋼鐵企業(yè)自主創(chuàng)新營造寬松的環(huán)境，并且從加強對專利的保護、資本市場的支持等具體層面全力支持更多的鋼鐵企業(yè)成為“創(chuàng)新型企業(yè)”。另外，鼓勵以現代信息技術為支撐的新的鋼鐵企業(yè)組織方式以及以新模塊為形式的鋼鐵企業(yè)組織的探索，以發(fā)揮企業(yè)流程再造對鋼鐵企業(yè)轉型升級的推動作用。

3.2形成政策體系，以實現鋼鐵行業(yè)結構性改革與保持大局穩(wěn)定之間的平衡

鋼鐵行業(yè)產能嚴重過剩的狀況是長期性、系統性的，不可能在短時期內得到解決，要通過發(fā)揮政策體系的作用，以實現鋼鐵行業(yè)去產能路徑由短期的行政命令干預逐步過渡到依法治理的轉變。

3.2.1加快完善化解鋼鐵行業(yè)產能過剩的政策法規(guī)體系

中央政府應該推動建立化解鋼鐵行業(yè)產能過剩的立法工作。嚴格制定、修改、完善鋼鐵行業(yè)在產能利用率、污染排放標準、土地資源占用等方面的法律、法規(guī)，以實現依靠經濟、法律手段推動鋼鐵行業(yè)的去產能工作，最終形成常態(tài)化的化解鋼鐵行業(yè)產能過剩的治理機制。另外，還應該通過使用負面清單制來壓縮鋼鐵行業(yè)的產能過剩，以從制度層面確保鋼鐵行業(yè)不再有新的產能擴張。比如：建立一套按照環(huán)保標準推動淘汰落后的考核體系，以主要污染物排放濃度和總量雙達標考核為基礎，對那些達不到要求的鋼鐵企業(yè)啟動關停程序[2]。

3.2.2從法治層面杜絕鋼鐵行業(yè)增加新的產能

立法機關應該不斷加強對鋼鐵行業(yè)過剩產能的系統性立法研究，以保障化解鋼鐵行業(yè)產能過剩工作有章可循、有法可依。對部分鋼鐵企業(yè)已經備案核準建設的新增產能項目要依照有關法律堅決終止；對那些沒有合法手續(xù)或“頂風”開工建設的新增鋼鐵產能項目要嚴厲查處并及時追究有關責任主體的法律責任。另外不斷增強關于鋼鐵行業(yè)去產能立法標準的約束機制。比如：加大淘汰鋼鐵行業(yè)過剩產能的力度，不斷強化鋼鐵行業(yè)的用地、用電、用水標準，對于不達標或違規(guī)建設的項目，堅決依法徹底拆除。

3.2.3深化相關配套改革，提升鋼鐵產業(yè)供給水平

首先要抓好國有鋼鐵企業(yè)的改革。國有鋼鐵企業(yè)是產能過剩的重災區(qū)，有關數據顯示近年來國有鋼鐵企業(yè)基本上都處于虧損狀態(tài)，因此國有鋼鐵企業(yè)的改革迫在眉睫。應該通過混合所有制改變目前國有鋼鐵企業(yè)普遍采用的國資“一家獨大”的所有制結構，另外還要加強對國有鋼鐵企業(yè)中國有資產的監(jiān)管力度，以提升國有資本的利用效率，而對于那部分“積重難返”發(fā)展?jié)摿萁叩膰袖撹F企業(yè)堅決將其依法破產。其次要深化財稅金融體制改革，以充分發(fā)揮財政、金融在化解鋼鐵行業(yè)產能過剩過程中的“杠桿作用”。例如：中央和地方政府應該杜絕向那些“僵尸企業(yè)”提供財政補貼和稅收減免來使其繼續(xù)運轉，而是應該安排專項資金鼓勵那些“僵尸鋼鐵企業(yè)”退出市場；金融部門也應該不斷調整信貸結構，對那些產能過剩的鋼鐵企業(yè)實施更加嚴格的信貸制度，而對那些積極進行產品結構調整、技術創(chuàng)新的鋼鐵企業(yè)采取更加優(yōu)惠的信貸標準。最后也是最為關鍵的，不斷深化行政管理體制改革，進一步簡政放權，大幅度減少政府直接管理、干預的范圍和程度，政府逐漸向監(jiān)管型和服務型政府轉變，通過簡政放權、放松管制等激發(fā)各類主體的積極性和創(chuàng)造性[3]。與此同時以“消化過剩產能”為重要標準修訂地方干部考核體系，以便從根本上消除地方政府與“僵尸鋼鐵企業(yè)”之間利益一體化的體制弊端。

3.2.4細化相關政策，增強政策針對性

由于鋼鐵行業(yè)生產的產品涉及范圍廣、生產工藝復雜，因此應該有針對性地細化相關產業(yè)政策并對不同類型的企業(yè)實施動態(tài)化監(jiān)管。例如：國家已經提出了淘汰部分落后產能的要求。2005年淘汰200立方米以下高爐，2007年淘汰300立方米以下高爐。今后應進一步加大淘汰力度，設定300—1 000立方米級高爐的淘汰期限，使落后產能的淘汰政策的實施具有持續(xù)性、階段性[4]。

3.3加快鋼鐵行業(yè)的兼并重組，以消化其過剩產能

我國鋼鐵行業(yè)具有分布散、總體規(guī)模大、產業(yè)集中度低的特點，這些特點不利于提升資源的利用效率，也不利于政府的有效管理[5]。因此化解鋼鐵行業(yè)的產能過剩要盡可能兼并重組以提高鋼鐵行業(yè)的集中度，為此要建立有助于推動鋼鐵企業(yè)兼并重組的政策體系。

3.3.1以稅收、金融政策為杠桿加以引導

通過擴大稅收抵扣、減免稅收比例等稅收政策，構建鋼鐵企業(yè)跨地區(qū)兼并重組的利益協調機制，以使不同地區(qū)之間稅收分配比例保持一個比較均衡的狀態(tài)，從而降低地方政府出于擔心本地區(qū)鋼鐵企業(yè)被兼并導致稅收減少而對鋼鐵企業(yè)的兼并重組工作產生的抵觸情緒；另外進一步優(yōu)化金融機構的信貸結構，以激勵資本市場多渠道參與鋼鐵企業(yè)的兼并重組，并通過金融產品、金融服務的不斷創(chuàng)新，以支持兼并重組后的鋼鐵企業(yè)進行產品升級以及技術創(chuàng)新。

3.3.2發(fā)揮優(yōu)勢鋼鐵企業(yè)之間強強聯合的拉動效應

在信息溝通高度發(fā)達的當代，化解鋼鐵行業(yè)產能過剩必須和鋼鐵企業(yè)自身組織結構優(yōu)化相結合，那些創(chuàng)新能力強、發(fā)展?jié)摿Υ蟮膬?yōu)勢鋼鐵企業(yè)應該發(fā)揮自身技術、管理、市場等方面形成的拉動效應，推動鋼鐵行業(yè)的兼并重組，以充分發(fā)揮優(yōu)勢鋼鐵企業(yè)的拉動作用，實現生產要素的高效整合，從而提升整個鋼鐵產業(yè)的供給效率，最終達到化解鋼鐵行業(yè)過剩產能的目的。另外，推動鋼鐵產業(yè)鏈上游優(yōu)勢企業(yè)與下游優(yōu)勢企業(yè)形成戰(zhàn)略聯盟，這樣可以減少不必要的中間成本，消除惡性競爭，優(yōu)化供給結構，增強綜合競爭實力，從而實現對鋼鐵產能過剩的控制。

3.4實施“走出去”戰(zhàn)略，加速鋼鐵行業(yè)過剩產能的國際轉移步伐

在全球產業(yè)結構調整以及產業(yè)分工不斷細化的背景下，化解鋼鐵產能過剩要著眼于國際、國內兩個市場、兩種資源，以充分利用國際平臺，加快過剩鋼鐵產能的輸出。因此我們要鼓勵有條件的鋼鐵企業(yè)“走出去”，向有需要的國家或地區(qū)有序轉移國內過剩的鋼鐵生產能力。

3.4.1充分利用“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略，推進過剩鋼鐵產能的輸出

以共商、共建、共享為原則的“一帶一路”合作框架，在投資合作、基礎設施建設等各領域存在大量的合作機會。因此國內鋼鐵行業(yè)應該主動尋找外部需求，積極推動國內過剩鋼鐵產能向外輸出。這不僅能夠解決國內鋼鐵行業(yè)的產能過剩問題，還可以帶動國內包括鋼鐵產業(yè)在內的一大批產業(yè)實現結構升級，也可以為“一帶一路”沿線的國家?guī)砀嗟氖找?。總之，借助“一帶一路”推動過剩鋼鐵產能的輸出，已經成為化解該領域過剩產能的一條有效路徑。

3.4.2著力提升鋼鐵企業(yè)的跨境流通能力，使其更好地“走出去”

各級政府應該從技術支持、稅收、融資以及外交溝通等方面鼓勵盡可能多的鋼鐵企業(yè)“走出去”，以便使它們積累豐富的經驗，最終成為跨境流通企業(yè)。因為借助發(fā)達的信息技術、供應鏈管理技術、物聯網技術跨境流通，鋼鐵企業(yè)可以更加方便地掌控海外流通市場，從而更好地促進國內過剩鋼鐵產能的輸出。總之，在化解鋼鐵產能過剩問題上，只有實施壓縮鋼鐵過剩產能的“堵”的政策和向國外輸出過剩產能“疏”的政策相結合，才能最終解決。

3.4.3實施有效的政策激勵，引導鋼鐵產業(yè)向海外轉移

重點立足“一帶一路戰(zhàn)略”覆蓋的國家和地區(qū)，將國內的部分鋼鐵產業(yè)鏈，以國際合作項目、國際援助等形式向有關目標國家轉移，以使國內鋼鐵行業(yè)過剩產能的壓力得到緩解。為此，各級政府要為鋼鐵產能轉移項目的投、融資提供強有力的政策支撐以及法律、信息等專業(yè)化的中介服務。另一方面，政府還應該繼簡化審批流程，并完善鋼鐵企業(yè)海外投資保險制度，爭取把鋼鐵企業(yè)海外投資的風險降低到最小，以加快鋼鐵產業(yè)的跨國轉移速度。

參考文獻：

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[5]張斌.我國鋼鐵產能的過剩及應對策略思考[J].現代經濟信息,2013,(20):292.

責任編輯：李增華

doi:10.3969/j.issn.1674-6341.2016.03.012

收稿日期：2016-04-15

第一作者簡介：付楊冉(1989—)，男，河南蘭考人，碩士研究生。研究方向：公共政策、政府制度創(chuàng)新。

中圖分類號：C912

文獻標志碼：A

文章編號：1674-6341(2016)03-0026-03