既保障 又預(yù)防
——適時轉(zhuǎn)行積極的社會保障政策

持續(xù)推進我國社會保障體系建設(shè)，無論是立足當前解決突出矛盾，還是著眼長遠謀求可持續(xù)發(fā)展，無論是深化理論研究，還是引領(lǐng)實踐探索，都面對一個共同命題——如何將當下以保障功能為主轉(zhuǎn)向未來更加積極的制度安排。

“積極社會保障（福利政策）”的理念在上世紀80年代的歐美提出，有其歷史的必然性。經(jīng)歷了二三十年代世界經(jīng)濟危機的慘痛過程，歐美普遍建立起“凱恩斯—貝弗里奇”模式的社會保障體系，緩解了資本主義的社會矛盾。但遭遇70年代“石油危機”后，既有的社會保障制度暴露出過度福利依賴、政府責(zé)任沉重的弊端。于是，“新保守主義”大行其道，中左派也開出了“積極福利政策”的藥方。二者殊途同歸的政策目標是，強調(diào)公民福利權(quán)利與責(zé)任的平衡；縮小傳統(tǒng)社會救濟的受益范圍，謀求以工作為導(dǎo)向的福利制度；注重人力資本投資，以培訓(xùn)和教育作為普遍的福利形式。這些理念及其實踐，顯示出幾個特征：一是不囿于現(xiàn)金給付范疇，把福利概念延伸到培訓(xùn)、教育、促進就業(yè)等非現(xiàn)金服務(wù)；二是突破被動救助貧困群體的“后置”模式，將保障功能前移到提升人的自我生存和發(fā)展能力，以期預(yù)防貧困的普遍發(fā)生；三是重新調(diào)配政府、社會和公民的責(zé)任，謀求實現(xiàn)福利成本分擔(dān)；四是超越“生老病死傷殘”等社會保障傳統(tǒng)的項目框架，將其擴展到以“工作”為中心的更廣闊領(lǐng)域。

我國社會保障體系建設(shè)晚于歐美諸國，世紀之交前后的20多年，由政府主導(dǎo)，著力建立基本保障體系和擴大覆蓋面，這是正確的抉擇。但發(fā)展至今，也遇到了當年困惑歐美等國的矛盾——人口加速老齡化使享受社保福利的群體日益擴大，待遇水平持續(xù)提高但仍難以滿足更多的福利需求；同時，勞動力供給出現(xiàn)增量減少趨勢，形成“生寡食眾”的格局；少繳費、虛報冒領(lǐng)、違規(guī)提前退休等社會消極現(xiàn)象開始滋生；由此導(dǎo)致當期社?；鹳Y金缺口不斷擴大，越來越難以維持長期收支平衡，引起社會焦躁，而企業(yè)又急切呼吁降低社保費率、壓縮勞動力成本。對此，已經(jīng)采取了一系列措施，也起到了一定作用。而從長遠計，在現(xiàn)有制度安排基礎(chǔ)上，調(diào)整政策取向，推進實現(xiàn)更加積極的社會保障，應(yīng)該提上議程了。

我國適時轉(zhuǎn)行積極的社會保障政策，既是“問題導(dǎo)向”的理性選擇，也有內(nèi)外部的客觀基礎(chǔ)：一是經(jīng)過多年發(fā)展，我國社會保障體系全面建立，全民醫(yī)?；緦崿F(xiàn)，基本養(yǎng)老保險覆蓋面已達80%以上，工傷、失業(yè)、生育保險也普遍覆蓋了職業(yè)人群，低保、扶貧等社會救助制度基本起到了“兜底”作用，保障水平不斷提高。這為優(yōu)化政策夯實了“底盤”。二是我國積極的就業(yè)政策體系日臻成熟，一系列就業(yè)促進、服務(wù)、幫扶、援助措施效果明顯。這為實行積極的社會保障政策提供了有力的外部支撐，而且其成功經(jīng)驗也值得社保領(lǐng)域借鑒。三是我國經(jīng)濟發(fā)展雖面臨下行壓力，但總體仍有較大上升空間，社會財富的繼續(xù)增長可為調(diào)整社會保障政策提供物質(zhì)資源；而全社會社會保障意識的增強和對國情的深化認知，也使社保政策調(diào)整有了必要的心理基礎(chǔ)。

實行積極社會保障政策的優(yōu)先選項是：

積極的養(yǎng)老保障政策?，F(xiàn)行養(yǎng)老保險制度已包含了許多“積極”要素，如個人多繳多得、長繳多得的機制，退休人員基礎(chǔ)養(yǎng)老金的指數(shù)化評價，個人賬戶養(yǎng)老金的計發(fā)系數(shù)、待遇調(diào)整與繳費關(guān)聯(lián)的政策等。進一步增強“積極”因素，無外乎減支和增收兩策。比如，我們在關(guān)注老年化率迅速提高的同時，也有必要問一問：為什么要以60歲（或65歲）作為老齡化的標尺和領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡條件？深入分析后發(fā)現(xiàn)，這原來是工業(yè)化時代的產(chǎn)物。在那個時代，絕大多數(shù)60歲（或65歲）以上人口勞動能力衰竭進而喪失收入來源，因此需要通過社會保障制度獲取生存資源。而現(xiàn)今，我國進入中等收入國家行列，較之以前發(fā)生了兩大顯著變化：一是勞動方式不再以體力為主，知識、技能、經(jīng)驗在生產(chǎn)和經(jīng)營性勞動中的作用越來越大，從而使勞動者的實際勞動能力得以延展；二是收入來源不再單純靠勞動所得，越來越多的家庭中財產(chǎn)性收入比重提高，即“老年人”并不因為退出勞動領(lǐng)域而完全喪失收入來源。這兩大變化提出了一個原以為已有答案的問題——我們應(yīng)當對什么人、提供什么程度的老年保障？思考的結(jié)果有兩個：一是需要重新定義“老年人”概念，不是一成不變地按年齡劃線，而是根據(jù)不同時期人口結(jié)構(gòu)變化進行浮動，比如按年齡占比最高段的15%左右來確定普遍保障人群；二是給60歲以上群體更多的工作選擇權(quán)，不硬性規(guī)定到齡退休，而只將此年齡作為領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的底線。這樣，當然首先有利于社?；鸬拈L期平衡，但更大的積極效應(yīng)是增強“老年人”的社會自信——他們不應(yīng)被當作只是消費社會資源的群體，而是仍有機會成為社會建設(shè)的參與者和財富的創(chuàng)造者。在這種“積極”理念下，確定不同時段的養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡、延長法定繳費期、調(diào)整基本養(yǎng)老金替代率等技術(shù)措施才有堅實的理論根基；而由此“節(jié)約”下來的養(yǎng)老基金可投向開發(fā)“老年”適宜的就業(yè)崗位。

積極的醫(yī)療保障政策。醫(yī)療保險制度的基本目標是分散由患病帶來的財務(wù)風(fēng)險，自始既有的三個目錄、兩類定點和改進支付方式等措施都包含積極管控風(fēng)險、實現(xiàn)責(zé)任分擔(dān)的機制。強化醫(yī)保的“積極”因素，可以探索與健康管理相結(jié)合，通過利用醫(yī)保大數(shù)據(jù)資源，支持疾病預(yù)防、早期治療和健康生活方式的普及。但也要注意厘清基本醫(yī)保與公共衛(wèi)生服務(wù)及個人責(zé)任的邊界，并輔以資金效率評價體系，避免醫(yī)保資金被濫用。較為可行的探索方向是，賦予個人賬戶資金更多的靈活支配權(quán)，比如有條件、有限度地用于本人或家庭成員增進健康的開支，既向預(yù)防領(lǐng)域擴展了制度功能，減少疾病發(fā)生，又有助于減輕醫(yī)保統(tǒng)籌基金的壓力。另一個可探索的方向是，改進城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的籌資結(jié)構(gòu)，將建制之初以政府供款為主逐步轉(zhuǎn)向以個人（家庭）供款為主，而政府援助的對象更集中于低收入群體；不僅基本醫(yī)保如此，還可以通過補貼方式資助這一群體購買適宜的商業(yè)健康保險產(chǎn)品，調(diào)動更多資源預(yù)防因病致貧。

積極的失業(yè)保險政策。我國失業(yè)保險制度中，規(guī)定了非收入關(guān)聯(lián)的待遇確定機制和與就業(yè)（參保）時間關(guān)聯(lián)的待遇享受期，包含了促進就業(yè)的因素。但目前結(jié)存資金比例在諸項社保中居于首位，反映出資金使用效率不高。所以，有必要進一步增強失業(yè)保險的“積極”功能。一是減負。去年國務(wù)院統(tǒng)一降低全國失業(yè)保險費率，減輕了企業(yè)和個人繳費負擔(dān)。這雖然減少了基金收入，但并未影響制度的穩(wěn)定運行，而且對全社會的“外部”意義相當積極。二是增效。推動更多地區(qū)、更早實現(xiàn)基金省級統(tǒng)籌，在更大范圍分散風(fēng)險，提高資金使用效率。三是前移。這是更關(guān)鍵的政策，即利用充足的資金結(jié)存，把預(yù)防失業(yè)的關(guān)口前移，設(shè)計適當?shù)臈l件和標準，將失業(yè)保險基金與就業(yè)專項資金結(jié)合，更多投向職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)扶持、穩(wěn)崗補貼等方面，減少失業(yè)發(fā)生，提高失業(yè)者再就業(yè)能力，既提升失業(yè)保險制度防范風(fēng)險能力，又引導(dǎo)勞動者積極就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。

積極的工傷保險政策。工傷保險從來就不是單純的經(jīng)濟補償制度，許多國家已經(jīng)建成了預(yù)防、補償、康復(fù)“三位一體”的體系，而我國建制時間尚短，重補償、輕康復(fù)、忽視預(yù)防的現(xiàn)象在一定程度上存在。這正是制度發(fā)展的空間和潛力。應(yīng)在完善工傷補償?shù)耐瑫r，積極推動制度功能前移和后延：前移即在工傷保險基金中確定并逐步增大預(yù)防的比重，主要用于預(yù)防職業(yè)傷害的宣傳、培訓(xùn)，未來也可以考慮用于支持一些專用勞動保護技術(shù)的研發(fā)和推廣，通過降低事故發(fā)生率來減少基金支出。后延即積極向工傷傷殘者提供職業(yè)康復(fù)服務(wù)，不僅限于生理機能和生活能力的恢復(fù)，更要重視職業(yè)能力的恢復(fù)或重建，即使是重度傷殘，也要努力開發(fā)他們尚存的勞動能力，使之早日重返就業(yè)崗位和社會生活。

總之，積極社會保障政策的要旨，在制度內(nèi)部，主要是功能擴大和前移，改進保障方式，從偏重救助轉(zhuǎn)為救助與預(yù)防并重，在保障公平基礎(chǔ)上適當增強激勵性；而在外部性上，實質(zhì)是調(diào)整社會再分配結(jié)構(gòu)，把有限資源更多向工作的群體傾斜，促進增強社會的活力和創(chuàng)造性。

我國現(xiàn)有社會保障制度的建立和完善適應(yīng)我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期特定的經(jīng)濟社會條件，對維護穩(wěn)定和促進發(fā)展發(fā)揮了重要作用。提出積極社會保障政策的命題，并不是把現(xiàn)有制度定義為“消極”，而是遵循事物發(fā)展的內(nèi)在邏輯，即社會結(jié)構(gòu)、形態(tài)和主要矛盾都在不斷變化，因此，作為資源配置重要方式之一的社會保障制度也要與時俱進，順勢而為?！?/p>

正所謂：

秋斟醪酒賦新詞，

春攬和風(fēng)數(shù)柳絲。

歲月如歌循節(jié)律，

更方定略必當時。