李萌

導(dǎo)讀：中國(guó)新一輪霧霾具有覆蓋面積廣、污染嚴(yán)重、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)和演變過(guò)程更加復(fù)雜的特點(diǎn)。在工業(yè)化進(jìn)程中，世界上很多國(guó)家都遭遇過(guò)大氣污染的問(wèn)題，有的甚至非常嚴(yán)重，其中最廣為人知的包括發(fā)生在美國(guó)洛杉磯的“光化學(xué)煙霧”和1952年發(fā)生在英國(guó)倫敦的“殺人霧霾”。因此，我國(guó)在霧霾治理方面，既要有應(yīng)急的措施，更要靠長(zhǎng)效機(jī)制。要積極倡導(dǎo)生態(tài)倫理，喚醒各行為主體的生態(tài)責(zé)任感，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任實(shí)踐能力，形成全社會(huì)、全人類(lèi)共治霧霾的局面。

關(guān)鍵詞：霧霾治理；生態(tài)倫理；長(zhǎng)效機(jī)制；政策建議

中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了幾十年的快速發(fā)展，人民生活發(fā)生了深刻變化，但也付出了資源環(huán)境方面的沉重代價(jià)，空氣污染就是備受詬病的問(wèn)題之一。去年下半年入冬以來(lái)，中國(guó)大面積的霧霾再次侵襲，繼東三省發(fā)生嚴(yán)重霧霾之后，京津冀一帶也連發(fā)橙色、紅色警報(bào)。此次霧霾覆蓋面之廣，污染之嚴(yán)重，來(lái)勢(shì)之迅猛，為歷年罕見(jiàn)。人們不禁要問(wèn)，我們的空氣怎么了？問(wèn)題究竟出在哪里？本文將就去年下半年的霧霾發(fā)生情況進(jìn)行回顧，對(duì)政府與社會(huì)治理霧霾的努力及成效進(jìn)行總結(jié)分析，論述霧霾治理的難點(diǎn)，以英國(guó)為例找尋可以借鑒的霧霾治理國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，并提出相關(guān)的政策建議。

一、中國(guó)新一輪霧霾污染的特點(diǎn)

一是覆蓋面積廣。以2015年10月16日為例，我國(guó)中東部地區(qū)普遍遭遇霧霾天氣，吉林、河北、北京、山東、江蘇均出現(xiàn)不同程度的霧霾，很多地方空氣質(zhì)量指標(biāo)達(dá)到了重度污染水平，能見(jiàn)度降低，影響到了道路交通和市民出行。

二是污染嚴(yán)重。據(jù)環(huán)保部發(fā)布的數(shù)據(jù)，北京市自2015年11月27日凌晨開(kāi)始即已達(dá)到重度及以上污染級(jí)別，并持續(xù)近110個(gè)小時(shí)，部分地區(qū)PM2.5甚至出現(xiàn)了超過(guò)900微克/立方米的極端峰值濃度，為去年以來(lái)最嚴(yán)重的污染過(guò)程。

三是持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)。由于降雪和連日來(lái)的靜穩(wěn)天氣共同作用，從2015年11月27日起，北京及華北地區(qū)遭遇了持續(xù)5天的大范圍霧霾。再如山東省會(huì)城市濟(jì)南，環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示2015年11月15日10時(shí)，當(dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量指數(shù)（AQI）突破200，達(dá)到重度污染級(jí)別，部分點(diǎn)位為嚴(yán)重污染級(jí)別，霧霾持續(xù)到當(dāng)月17日夜間才逐漸消散，濟(jì)南遭遇了下半年來(lái)持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)、污染最重的一次霧霾。

四是演變過(guò)程更復(fù)雜。以北京2015年11月底發(fā)生的霧霾為例，30日6時(shí)的PM2.5濃度僅為57微克/立方米，18時(shí)則迅速竄升到526微克/立方米，12小時(shí)內(nèi)增長(zhǎng)了近10倍，PM2.5濃度出現(xiàn)了此前未見(jiàn)的劇烈增長(zhǎng)，而本次霧霾的消散速度也非?？欤溲葑冞^(guò)程呈現(xiàn)出新的變化趨勢(shì)。

二、中國(guó)霧霾治理的努力及成效

霧霾的主要成分為大氣中的顆粒物，即PM2.5，其大氣濃度高時(shí)對(duì)人類(lèi)健康的危害迅速增加，其危害程度并不是每立方米50微克、100微克、200微克這樣簡(jiǎn)單的線性關(guān)系。美國(guó)《國(guó)家科學(xué)院學(xué)報(bào)》的一份研究報(bào)告指出，嚴(yán)重的霧霾天氣導(dǎo)致呼吸道疾病患者增加，提高了肺癌、心臟病和中風(fēng)的發(fā)病率，將使中國(guó)北方居民壽命平均縮短5.5年。中國(guó)工程院院士、著名呼吸內(nèi)科專家鐘南山指出，“PM2.5污染嚴(yán)重可能不會(huì)短期內(nèi)直接導(dǎo)致人的死亡，但對(duì)國(guó)民素質(zhì)的長(zhǎng)期影響比非典嚴(yán)重得多，PM2.5引發(fā)的是關(guān)乎國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、百姓民生的公共衛(wèi)生問(wèn)題，關(guān)乎每一個(gè)人的健康”。WHO的標(biāo)準(zhǔn)是每立方米的濃度超過(guò)25微克則將對(duì)人類(lèi)健康產(chǎn)生影響。研究顯示，PM2.5每立方米增加10個(gè)微克，呼吸系統(tǒng)疾病的住院率可以增加到3.1%，每立方米的濃度增加到200微克，則日均病死率將增加到11%?？諝馕廴疽呀?jīng)成為最嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題和發(fā)展障礙，其首要污染物霧霾對(duì)人體健康造成了嚴(yán)重影響，由此付出的健康成本十分巨大。霧霾的治理在我國(guó)已經(jīng)被當(dāng)作政治任務(wù)大力推進(jìn)。

2013年環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)了最嚴(yán)厲措施治理霧霾，對(duì)火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等六大行業(yè)實(shí)施大氣污染物特別排放限值。2014年，政府安排100億元，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的政策。各省市也各出奇招，為治理大氣污染問(wèn)題各盡所能。

自實(shí)施2013年9月“大氣十條”效果顯著。從環(huán)保部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，2014年，我國(guó)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大重點(diǎn)區(qū)域省份PM2.5濃度較2013年均出現(xiàn)不同程度下降。7個(gè)省區(qū)中，北京2014年P(guān)M2.5年均濃度為85.9微克/立方米，較2013年下降4%，其余地區(qū)的PM2.5年均濃度降幅都很大，均在10%以上。2015年上半年，根據(jù)358個(gè)城市公開(kāi)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)分析，盡管仍有約80%的城市空氣質(zhì)量仍未達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)（35微克/立方米），但與2014年同期數(shù)據(jù)相比，整體城市空氣質(zhì)量已有明顯提升。

被稱為“史上最嚴(yán)”的新環(huán)保法也于2015年1月1日開(kāi)始實(shí)施，筆者在山西、安徽、天津等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些地方環(huán)保部門(mén)用按日計(jì)罰等新手段硬措施查處了一批污染企業(yè)。10月下旬，環(huán)保部公布數(shù)據(jù)顯示，前8個(gè)月，全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施按日連續(xù)處罰污染行為的共400多件，罰款數(shù)額達(dá)3億多元。前7個(gè)月，全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施查封、扣押的共2065件，實(shí)施限產(chǎn)、停產(chǎn)的共1347件，移送行政拘留的共927起，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪的共863件。

國(guó)家在減排控排方面也做了大量的努力。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《2014-2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案》，進(jìn)一步硬化節(jié)能減排降碳指標(biāo)、量化任務(wù)、強(qiáng)化措施，從八個(gè)方面明確了推進(jìn)節(jié)能減排降碳的三十項(xiàng)具體措施，提出2014～2015年，單位GDP能耗、化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放量分別逐年下降3.9%、2%、2%、2%、5%以上，單位GDP二氧化碳排放量?jī)赡攴謩e下降4%、3.5%以上。將能耗增量控制目標(biāo)、燃煤鍋爐淘汰任務(wù)、主要大氣污染物減排工程任務(wù)、黃標(biāo)車(chē)及老舊車(chē)輛淘汰任務(wù)分解落實(shí)到了各地區(qū)，顯示了節(jié)能減排的決心，推行力度非常大。

進(jìn)入2015年，工信部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《工業(yè)領(lǐng)域煤炭清潔高效利用行動(dòng)計(jì)劃（2015-2020年）》，在焦化、工業(yè)爐窯、煤化工和工業(yè)鍋爐等4個(gè)工業(yè)耗煤重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)够?、工業(yè)煤窯爐進(jìn)行清潔生產(chǎn)技術(shù)改造，從源頭減少煤炭消耗及污染物產(chǎn)生，同時(shí)推進(jìn)煤化工向深度、高效方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，力爭(zhēng)到2020年節(jié)約煤炭消耗1.6億噸以上。

進(jìn)一步關(guān)停并轉(zhuǎn)，淘汰“兩高一低”落后產(chǎn)能、過(guò)剩產(chǎn)能，特別值得一提的是，繼“十二五”規(guī)劃中期檢查之后，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整加速，新能源和清潔能源占一次能源消費(fèi)的比重已達(dá)11.1%。就地方上而言，北京市環(huán)保局已在2015年一季度就提前完成了《2013-2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》的一批重點(diǎn)治理工程。再如，河北保定等城市對(duì)納入保障范圍的工業(yè)企業(yè)全面實(shí)施限停產(chǎn)，主要建筑工地全部停工，同時(shí)啟動(dòng)機(jī)動(dòng)車(chē)單雙號(hào)限行措施；山東省除濟(jì)南、德州、淄博、濱州四個(gè)列入國(guó)家保障控制區(qū)的城市外，主動(dòng)增加?xùn)|營(yíng)、聊城為重點(diǎn)城市，均按北京市重污染預(yù)警級(jí)別提升一級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，其余11個(gè)地市也采取了相應(yīng)減排措施，有力地保障了“閱兵藍(lán)”，為維護(hù)我國(guó)的國(guó)際形象作出了貢獻(xiàn)。大氣污染的區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控、共同治理已經(jīng)成為共識(shí)，京津冀八部門(mén)合力投入1.4億元推行協(xié)同發(fā)展，其中大氣污染防治就是重要內(nèi)容之一。

在霧霾的預(yù)警能力建設(shè)方面，也有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，除了重要地市的空氣指數(shù)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和公布，在預(yù)警預(yù)測(cè)方面也初步展示了實(shí)力。比如北京市，本次新一輪霧霾發(fā)生、發(fā)展乃至消散的過(guò)程都做到了準(zhǔn)確的預(yù)報(bào)。各地也都制訂了詳盡的應(yīng)急預(yù)案，并在根據(jù)實(shí)際執(zhí)行情況不斷對(duì)預(yù)案的觸發(fā)機(jī)制和執(zhí)行細(xì)節(jié)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。

三、中國(guó)當(dāng)前霧霾治理的難點(diǎn)

一是成因復(fù)雜，難以靠某一條措施解決問(wèn)題。霧霾的形成通常要經(jīng)歷霾氣溶膠積累、霾霧轉(zhuǎn)化和混合及減弱三個(gè)主要階段。這里既有污染源確定的困難，也有顆粒物在特定的條件下發(fā)生生化反應(yīng)引起二次污染的問(wèn)題。過(guò)度的工業(yè)污染物排放、交通運(yùn)輸中產(chǎn)生的機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣、裸露工地產(chǎn)生的揚(yáng)塵、農(nóng)田里的秸稈燃燒、露天燒烤乃至我們?nèi)粘Ｉ钪袕N房里的油煙都對(duì)霧霾的形成起到推波助瀾的作用。本次新一輪霧霾發(fā)生后，環(huán)保部要求9個(gè)城市監(jiān)測(cè)分析各自霧霾成因，如北京市歸結(jié)為機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放、石家莊則認(rèn)為當(dāng)?shù)仂F霾源自燃煤排放。雖然各有數(shù)據(jù)支撐，但也有其他說(shuō)法，霧霾的成因不應(yīng)該這樣單一。結(jié)合前文所指出的今年入冬以來(lái)各地霧霾從發(fā)生到消散全過(guò)程的特點(diǎn)看，霧霾的形成已經(jīng)不再是各種細(xì)顆粒的簡(jiǎn)單混合，而是存在著較為復(fù)雜的生化反應(yīng)。

二是治理的協(xié)調(diào)性差，存在治理的碎片化及不同部門(mén)博弈的“囚徒困境”等流弊。大氣污染問(wèn)題的跨地域性質(zhì)，決定了區(qū)域間聯(lián)合治理的必要性，但各方利益協(xié)調(diào)是一個(gè)難題。目前，我國(guó)空氣污染的府際協(xié)同治理水平仍停留在初級(jí)階段，缺乏制度化規(guī)范、合作治理機(jī)構(gòu)，組織化程度較低。京津冀區(qū)域大氣聯(lián)合治理開(kāi)啟了府際合作長(zhǎng)效機(jī)制的探索，但其實(shí)際效果還有待進(jìn)一步觀察。

三是氣候條件帶來(lái)的不確定性。有研究表明，霧霾天氣的形成與厄爾尼諾現(xiàn)象有關(guān)。厄爾尼諾現(xiàn)象使北半球出現(xiàn)暖冬，極地冷氣團(tuán)向南伸展的幅度會(huì)縮小，因而我國(guó)的大風(fēng)幾率將減少，容易出現(xiàn)靜穩(wěn)天氣，導(dǎo)致“霧霾”出現(xiàn)的頻率增加、污染程度加重。2015年是有歷史統(tǒng)計(jì)以來(lái)的“最強(qiáng)厄爾尼諾年”，本次厄爾尼諾于11～12月達(dá)到峰值，將至少持續(xù)到2016年春季。受此影響，華北地區(qū)大范圍處于“高濕度”、“低風(fēng)速”、“強(qiáng)逆溫”的極端不利氣象條件，助推了污染持續(xù)積累，2015年下半年入冬以來(lái)北京的霧霾正是受此影響而變得更為嚴(yán)重。雖然說(shuō)霧霾來(lái)臨時(shí)政府采取了一系列的措施緩解和控制空氣質(zhì)量的進(jìn)一步惡化，但我們也很無(wú)奈地看到，驅(qū)散霧霾還是只能靠風(fēng)，這也說(shuō)明了保持空氣流動(dòng)性的重要，給各級(jí)城市規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)部門(mén)提了醒。

四是人類(lèi)活動(dòng)加劇，污染物的排放一直在增加。我國(guó)大范圍霧霾的形成有氣候方面的自然因素，但究其本質(zhì)則是源自于人為的因素，依然粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是霧霾產(chǎn)生的根本原因。有研究顯示，一座城市的工業(yè)增加值占GDP比每提高1個(gè)百分點(diǎn)，則其霧霾天數(shù)將增加約4天。而在污染源的控制方面，各方的博弈也很激烈。以部分城市實(shí)行的機(jī)動(dòng)車(chē)限購(gòu)限行為例，爭(zhēng)論一直很激烈。我國(guó)正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化過(guò)程中，要完成發(fā)展經(jīng)濟(jì)、消除貧困、改善民生等任務(wù)，也面臨著保護(hù)環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化等挑戰(zhàn)。霧霾和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化都有一定的關(guān)系，但無(wú)疑，我們不可能因噎廢食。霧霾的成因有很多，有天氣條件，但更多的是污染，人為造成的各種污染，包括汽車(chē)尾氣、燃煤、揚(yáng)塵、工業(yè)排放。

五是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能源結(jié)構(gòu)是根本性的決定因素，但其優(yōu)化調(diào)整的難度是有目共睹的。有研究通過(guò)分析中東部各省市的煤炭消費(fèi)強(qiáng)度、汽柴油消費(fèi)強(qiáng)度和污染物排放強(qiáng)度等指標(biāo)，揭示了高能耗、高污染排放是霧霾天氣發(fā)生的根源。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與霧霾污染呈正相關(guān)關(guān)系，即工業(yè)占GDP比重的增加會(huì)加劇霧霾污染程度，城市化進(jìn)程的推進(jìn)對(duì)霧霾污染具有正向影響；地區(qū)生產(chǎn)總值與霧霾污染顯著負(fù)相關(guān)，金融危機(jī)虛擬變量和貿(mào)易開(kāi)放度與霧霾污染顯著正相關(guān)，能源消費(fèi)和人力資本對(duì)霧霾污染的影響不顯著；城市化水平越高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)霧霾污染的影響越大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越不合理，城市化對(duì)霧霾污染的影響也越大。沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市化以及二者的交互項(xiàng)對(duì)霧霾污染的正向影響均大于內(nèi)陸地區(qū)。2014年，我國(guó)的煤炭產(chǎn)量為38.7億噸，占一次能源生產(chǎn)的72%；煤炭消費(fèi)量則為41.6億噸，占一次能源消費(fèi)總量的66.2%。環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)現(xiàn)有燃煤工業(yè)鍋爐約62萬(wàn)臺(tái)，年煤耗量達(dá)7億多噸，大部分燃燒方式粗放，缺少末端處理環(huán)節(jié)，且使用點(diǎn)分散，難以監(jiān)管和整治。分析顯示，以煤炭為主的化石能源燃燒排放煙粉塵、二氧化硫、氮氧化物占我國(guó)空氣污染物的比例分別為70%、85%和67%，但是富煤貧油少氣的能源資源稟賦特點(diǎn)，決定了今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，煤炭作為我國(guó)主體能源的地位難以改變。我國(guó)中東部地區(qū)城鎮(zhèn)人口密集度高，火力發(fā)電廠密布，產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，尤其是東北地區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重型化，能源消費(fèi)以煤炭為主，在中小城市和鄉(xiāng)村集中供暖不足，因而在環(huán)境容量進(jìn)入臨界狀態(tài)后，在特定的氣象條件下極易發(fā)生霧霾。

此外，我國(guó)霧霾污染治理還存在著治理模式落后、治理對(duì)象單一、法律規(guī)范缺乏等問(wèn)題，制約了霧霾治理績(jī)效。這些都說(shuō)明了消除霧霾任務(wù)十分艱巨，必須要有長(zhǎng)期努力的準(zhǔn)備。在治理的手段上，既要有應(yīng)急的措施，更要靠長(zhǎng)效機(jī)制。

四、霧霾治理的英國(guó)經(jīng)驗(yàn)借鑒

在工業(yè)化進(jìn)程中，世界上很多國(guó)家都遭遇過(guò)大氣污染的問(wèn)題，有的甚至非常嚴(yán)重，其中最廣為人知的包括發(fā)生在美國(guó)洛杉磯的“光化學(xué)煙霧”和1952年發(fā)生在英國(guó)倫敦的“殺人霧霾”。隨著社會(huì)發(fā)展和人類(lèi)對(duì)環(huán)境問(wèn)題認(rèn)知的深入，保護(hù)大氣和改善生態(tài)環(huán)境，已經(jīng)成為全人類(lèi)的共識(shí)，需要全世界的共同努力。即使在空氣污染已引起全世界高度重視且花了大力氣進(jìn)行治理的今天，霧霾也是一再發(fā)生且并不是發(fā)展中國(guó)家或地區(qū)的“專利”，一些發(fā)達(dá)國(guó)家也面臨著嚴(yán)峻的霧霾侵襲，2015年就有法國(guó)巴黎、英國(guó)倫敦、印度新德里、智利圣地亞哥、馬來(lái)西亞吉隆坡、新加坡、蒙古烏蘭巴托、埃及開(kāi)羅，沙特阿拉伯利雅得、俄羅斯莫斯科、墨西哥城等城市遭遇了各種霾?？梢哉f(shuō)，地球上除南極洲之外的各大洲的國(guó)家都遇到過(guò)不同程度的霧霾。

就空氣污染治理的周期來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，這不是一蹴而就的事情，如英國(guó)倫敦，為消除霧霾，采取了科學(xué)規(guī)劃公共交通，車(chē)輛限行，控制汽車(chē)尾氣、減少污染物排放等措施。

霧霾的治理，英國(guó)人已用了近60年時(shí)間。1952年12月，倫敦出現(xiàn)了持續(xù)4天的霧霾，期間死亡人數(shù)為4703人，大大超過(guò)了前一年同期的1852人。調(diào)查顯示，霧霾是導(dǎo)致倫敦死亡率驟然上升的元兇。從那時(shí)起，英國(guó)即開(kāi)始了其漫長(zhǎng)的霧霾治理過(guò)程。其主要舉措如下：

一是嚴(yán)格立法。霧霾事件發(fā)生4年后，英國(guó)政府于1956年討論產(chǎn)生了世界上第一部空氣污染防治法案——《清潔空氣法》，規(guī)定關(guān)閉倫敦城內(nèi)的電廠，要求工業(yè)企業(yè)建造高大的煙囪以更好地疏散大氣污染物，大規(guī)模改造城市居民的傳統(tǒng)爐灶，逐步實(shí)現(xiàn)居民生活燃?xì)饣瑴p少煤炭用量，冬季采取集中供暖，等等。1968年以后，又出臺(tái)了一系列空氣污染防控法案，嚴(yán)格約束各種廢氣排放，并制定了明確的處罰措施，有效減少了煙塵和顆粒物。1995年，英國(guó)又制定了國(guó)家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略，強(qiáng)制各城市限期實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)。

二是治理措施要適應(yīng)時(shí)代要求。上世紀(jì)80年代后，交通污染取代了工業(yè)污染，成為威脅倫敦空氣質(zhì)量的首要因素，政府隨機(jī)出臺(tái)了一系列抑制交通污染的措施，包括優(yōu)先發(fā)展公交網(wǎng)絡(luò)、限制私家車(chē)發(fā)展、減少機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放以及整治交通擁堵等。根據(jù)倫敦市政府的《交通2025》方案，限制私家車(chē)進(jìn)入倫敦，計(jì)劃在20年內(nèi)，減少私家車(chē)流量9%，此舉將使每天進(jìn)入擁堵區(qū)域的機(jī)動(dòng)車(chē)減少6萬(wàn)輛以上，廢氣排放降低12%。倫敦市大力倡導(dǎo)以自行車(chē)為標(biāo)志的“綠色交通”，從首相到市長(zhǎng)都是“綠色交通”的崇尚者。據(jù)估計(jì)，目前倫敦每天有55萬(wàn)人騎自行車(chē)出行。2003年，開(kāi)始對(duì)進(jìn)入市中心的私家車(chē)征收“擁堵費(fèi)”，此筆收入被用于改善公交系統(tǒng)。歐盟要求其成員國(guó)2012年空氣不達(dá)標(biāo)天數(shù)不得超過(guò)35天，否則將被課以4.5億美元的罰款。

三是積極改善生態(tài)環(huán)境。在寸土寸金的倫敦市中心，保留著海德公園以及詹姆斯公園等大片綠地。自上世紀(jì)80年代開(kāi)始，倫敦市即在城市外圍建設(shè)大型環(huán)形綠地，至今其面積已達(dá)4434平方公里，人均綠化面積24平方米。2007年9月，英國(guó)政府宣布將在全國(guó)建設(shè)10個(gè)生態(tài)鎮(zhèn)。政府要求從2016年開(kāi)始，所有新建住宅都必須是“零排放”，達(dá)標(biāo)住宅將享受免繳印花稅的政策優(yōu)惠。

四是改善產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)。作為老牌的工業(yè)化國(guó)家，英國(guó)已經(jīng)擺脫了對(duì)制造業(yè)的單純依賴，開(kāi)始大力發(fā)展服務(wù)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)。按照英國(guó)政府2012年的計(jì)劃，到2020年，可再生能源在能源供應(yīng)中要占15%的份額，40%的電力來(lái)自綠色能源，既包括對(duì)依賴煤炭的火電站進(jìn)行“綠色改造”，也包括發(fā)展風(fēng)電等綠色能源。到時(shí)英國(guó)溫室氣體排放要降低20%，石油需求降低7%。

此外，英國(guó)在治理空氣污染的過(guò)程中，也十分注重采用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)。如倫敦就嘗試在人口嘈雜、污染嚴(yán)重的城區(qū)使用一種鈣基粘合劑吸附空氣中的塵埃。

英國(guó)經(jīng)驗(yàn)最根本的一條就在于強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任主體，實(shí)施綜合性治理。可以看出，在“殺人霧霾”發(fā)生后的50多年時(shí)間里，英國(guó)不間斷地發(fā)揮價(jià)格、稅收、補(bǔ)貼、罰款等激勵(lì)、約束措施，包括采取必要的技術(shù)手段，強(qiáng)有力地發(fā)揮了政府的導(dǎo)向作用，努力地降低乃至消除大氣污染。在這樣投入巨大人力物力的持續(xù)努力下，今天倫敦的霧霾已大為減少，而2015年4月再次的霧霾侵襲，也說(shuō)明了倫敦的霧霾防治還在路上。

五、中國(guó)霧霾治理長(zhǎng)效機(jī)制政策建議

第一，引領(lǐng)全球積極應(yīng)對(duì)氣候變化。氣候是引發(fā)霧霾的重要因素之一。習(xí)近平總書(shū)記在巴黎大會(huì)上的講話指出，中國(guó)一直是全球應(yīng)對(duì)氣候變化事業(yè)的積極參與者，已經(jīng)把應(yīng)對(duì)氣候變化融入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，堅(jiān)持減緩和適應(yīng)氣候變化并重，通過(guò)法律、行政、技術(shù)、市場(chǎng)等多種手段，全力推進(jìn)各項(xiàng)工作。通過(guò)《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》、《中法氣候聯(lián)合聲明》，在氣候問(wèn)題上中國(guó)和歐美達(dá)成了一定程度的互信，在《中國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)》中提出將于2030年左右使二氧化碳排放達(dá)到峰值并爭(zhēng)取盡早實(shí)現(xiàn)，凸顯了減排的誠(chéng)意。我們需要抓住有利時(shí)機(jī)，排除干擾，在國(guó)際交往中積極倡導(dǎo)綠色話語(yǔ)體系，積極思考和探索未來(lái)全球治理模式，推動(dòng)建設(shè)人類(lèi)命運(yùn)共同體。

第二，切實(shí)發(fā)揮政府治理霧霾責(zé)任主體的作用。馬上要進(jìn)入“十三五”，我們面臨著全國(guó)人民同步進(jìn)入小康和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口完全脫貧的重要任務(wù)，霧霾治理攸關(guān)人民群眾身體健康和生活品質(zhì)的提高，必需形成倒逼機(jī)制，把霧霾治理擺上各級(jí)政府的重要議事議程，常抓不懈。在國(guó)家層面，我國(guó)已經(jīng)提出了綠色發(fā)展的理念，各項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略要據(jù)此進(jìn)行調(diào)整，用一個(gè)、兩個(gè)甚至更多個(gè)五年計(jì)劃，真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的綠色循環(huán)低碳轉(zhuǎn)變；在地方層面，則要通過(guò)改進(jìn)政府績(jī)效考核指標(biāo)體系，加大對(duì)環(huán)境質(zhì)量尤其是空氣質(zhì)量相關(guān)指標(biāo)的權(quán)重，促使其工作重心向此偏移。

第三，建立健全霧霾治理的法律法規(guī)。雖然號(hào)稱“史上最嚴(yán)”的新環(huán)保法已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施，但從近一年的執(zhí)行情況看，也暴露了一些問(wèn)題。由于地方利益的驅(qū)動(dòng)，環(huán)保執(zhí)法實(shí)際上是受到各種因素制約的，因此必須進(jìn)一步加強(qiáng)和完善法律保障。十八屆五中全會(huì)提出，實(shí)行“最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法實(shí)行垂直管理，可以有效地避免地方干預(yù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，加強(qiáng)對(duì)地方環(huán)保責(zé)任的追究。生態(tài)環(huán)境是一個(gè)整體，大氣、生態(tài)環(huán)境的治理如果各自為政、跳不出一畝三分地的思維，就很難取得理想的效果，在空氣污染嚴(yán)重、霧霾頻發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域，加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟，統(tǒng)一大氣排放、環(huán)境保護(hù)等方面的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一監(jiān)管，統(tǒng)一執(zhí)法。霧霾應(yīng)急預(yù)案需要納入法規(guī)或規(guī)章的范疇，避免其啟動(dòng)的隨意性。

第四，徹底轉(zhuǎn)變以化石燃料為主的能源結(jié)構(gòu)。如果不注重環(huán)境的整體效益，如已經(jīng)發(fā)生問(wèn)題的風(fēng)電、光伏等產(chǎn)業(yè)任其無(wú)序發(fā)展，則結(jié)果可能適得其反。要把握住能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的瓶頸問(wèn)題，清潔能源、新能源除了產(chǎn)能的建設(shè)，要特別注意消費(fèi)環(huán)節(jié)。

第五，動(dòng)員各方力量形成霧霾治理的合力。除了發(fā)揮政府這只有形之手的作用，還要發(fā)揮市場(chǎng)這個(gè)無(wú)形之手的作用，一方面要建立污染權(quán)、碳匯等交易市場(chǎng)，另一方面也要通過(guò)碳稅、硫稅、擁堵費(fèi)、垃圾費(fèi)等稅費(fèi)機(jī)制，促進(jìn)清潔生產(chǎn)的技術(shù)進(jìn)步和消費(fèi)行為的綠色化。倡導(dǎo)生態(tài)倫理，喚醒各行為主體的生態(tài)責(zé)任感，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任實(shí)踐能力，構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾的多層次霧霾治理機(jī)制，調(diào)動(dòng)非政府組織等社會(huì)資源參與進(jìn)來(lái)，積極開(kāi)展國(guó)際合作，眾志成城，形成全社會(huì)、全人類(lèi)共治霧霾的局面。

責(zé)任編輯：張煒