李月寒+何佳+包存寬

導(dǎo)讀：空間規(guī)劃作為引導(dǎo)空間資源分配和發(fā)展的指南，是“五位一體”推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措和實(shí)施載體。我國(guó)現(xiàn)行具有空間性質(zhì)的規(guī)劃包括主體功能區(qū)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等多種類型，然而不同規(guī)劃之間各自為政、發(fā)展不均衡、功能定位與作用范圍重疊以及協(xié)調(diào)性較差。由《生態(tài)文明體制改革總體方案》可以明晰地梳理出我國(guó)未來(lái)空間規(guī)劃體系的發(fā)展方向、理念和功能定位等空間規(guī)劃建章立制階段需要著重思考和亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題，即亟待正確處理的開(kāi)發(fā)與保護(hù)、多元主體之間的協(xié)同、空間規(guī)劃與其他規(guī)劃以及國(guó)家、省、市縣三級(jí)空間規(guī)劃等之間的四大關(guān)系。

關(guān)鍵詞：空間規(guī)劃；生態(tài)文明；四大關(guān)系；制度建設(shè)

一、前言

“十八大”報(bào)告中明確提出了“五位一體”建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略目標(biāo)，并提出了優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、全面促進(jìn)資源節(jié)約、加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度和加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)等重點(diǎn)任務(wù)。隨后在一系列重要會(huì)議或發(fā)布相關(guān)文件逐步推進(jìn)空間規(guī)劃的發(fā)展，見(jiàn)表1。

2015年9月發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》（簡(jiǎn)稱《總體方案》），更加明確地提出，到2020年構(gòu)建起包括空間規(guī)劃體系、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度等八項(xiàng)生態(tài)文明制度。其中，空間規(guī)劃體系的構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，以全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理為原則，旨在著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門(mén)職責(zé)交叉重復(fù)等問(wèn)題。

空間規(guī)劃體系的建章立制箭在弦上，應(yīng)基于《生態(tài)文明體制改革總體方案》，分析研究未來(lái)空間規(guī)劃體系的發(fā)展方向和編制要求，尤其應(yīng)思考空間規(guī)劃體系建設(shè)需要處理的重要關(guān)系。

二、空間規(guī)劃體系——基于《生態(tài)文明體制改革總體方案》的分析

《總體方案》明確了空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南，要整合各類具有空間性質(zhì)的規(guī)劃、編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋，編制國(guó)家、省和市縣三級(jí)規(guī)劃，建立統(tǒng)一規(guī)范的空間規(guī)劃編制機(jī)制，并提出了生態(tài)文明體制改革要求下未來(lái)空間規(guī)劃體系的建設(shè)方向。不同于現(xiàn)存各類具有空間性質(zhì)的規(guī)劃，空間規(guī)劃的提出應(yīng)體現(xiàn)“尊重自然、順應(yīng)自然和保護(hù)自然”生態(tài)文明理念，見(jiàn)表2。

首先，在理念上《總體方案》提出未來(lái)空間規(guī)劃體系要樹(shù)立空間均衡的理念，糾正當(dāng)前相關(guān)規(guī)劃長(zhǎng)期忽視其資源環(huán)境影響的做法，將資源承載能力和環(huán)境容量作為決策的依據(jù)和規(guī)劃編制的前提條件，通過(guò)資源環(huán)境條件前置并引導(dǎo)和約束空間規(guī)劃的編制與實(shí)施，以空間規(guī)劃“倒逼”發(fā)展轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧，促進(jìn)形成現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

其次，在空間規(guī)劃的功能性上，現(xiàn)行具有空間性質(zhì)的規(guī)劃側(cè)重于追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和空間擴(kuò)張，難以引導(dǎo)空間及土地資源合理、有序地開(kāi)發(fā)和利用?！犊傮w方案》中明確“空間規(guī)劃是各類開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，需要構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度”，強(qiáng)調(diào)了空間規(guī)劃的指南性定位及其在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)中的基礎(chǔ)性作用。規(guī)劃的本質(zhì)是對(duì)人類活動(dòng)加以理性的約束和引導(dǎo)。將空間規(guī)劃定位為實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的科學(xué)化、民主化的基礎(chǔ)與前提，符合我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的“規(guī)劃先行”的決策傳統(tǒng)。

再次，空間規(guī)劃應(yīng)與行政區(qū)劃層級(jí)和行政職能保持一致，體現(xiàn)行政管理重心下沉的行政體制改革大方向。我國(guó)當(dāng)前多種具有空間性質(zhì)的規(guī)劃由于主管部門(mén)行政組織架構(gòu)的不同，不同類型規(guī)劃編制和管理的層級(jí)存在較大的差異性。例如，主體功能區(qū)劃分為國(guó)家和省二級(jí)，重心在省一級(jí)；城鄉(xiāng)總體規(guī)劃分為全國(guó)、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村莊六級(jí)，重心為城鎮(zhèn)（地級(jí)市、縣級(jí)市和鎮(zhèn)）；土地利用規(guī)劃分為國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)，但從國(guó)家到縣側(cè)重于各類用地尤其是建設(shè)用地指標(biāo)和耕地保護(hù)指標(biāo)的分解，而到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)各類用地才“落地”。因這些規(guī)劃均屬于“自上而下”的層級(jí)管理方式，這就導(dǎo)致不同規(guī)劃之間層級(jí)混亂、重心不一，協(xié)調(diào)與銜接困難?！犊傮w方案》提出空間規(guī)劃國(guó)家、省、市縣三級(jí)編制，減少了規(guī)劃的行政層級(jí)，體現(xiàn)了管理層級(jí)扁平化改革?！犊傮w方案》尤其強(qiáng)調(diào)了開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)，并研究制定市縣空間規(guī)劃編制指引和技術(shù)規(guī)范，意味著未來(lái)的空間規(guī)劃的行政層級(jí)（即國(guó)家、省、市縣）重在市縣，體現(xiàn)了行政管理重心下沉。

同時(shí)，在空間規(guī)劃的編制內(nèi)容和技術(shù)方法上，當(dāng)前的規(guī)劃之間存在沖突與矛盾，規(guī)劃功能與范圍上重疊與缺位并存，其背后是部門(mén)間的利益沖突?！犊傮w方案》提出要編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋，并根據(jù)主體功能定位劃定生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間“三個(gè)空間”，明確開(kāi)發(fā)和保護(hù)“兩個(gè)邊界”。其中三個(gè)空間為軟性要求，兩個(gè)邊界為剛性要求，管控開(kāi)發(fā)活動(dòng)的“不過(guò)界”。當(dāng)前各規(guī)劃編制過(guò)程中，還存在科學(xué)性與規(guī)范性不足，不同類型規(guī)劃之間缺乏制度與機(jī)制上互相支撐、程序上互動(dòng)、內(nèi)容上銜接的問(wèn)題?！犊傮w方案》提出要“研究建立統(tǒng)一規(guī)范的空間規(guī)劃編制機(jī)制，統(tǒng)一土地分類標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)劃編制前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)，以評(píng)價(jià)結(jié)果作為規(guī)劃的基本依據(jù)”，強(qiáng)調(diào)了空間規(guī)劃編制程序的規(guī)范性、編制方法的科學(xué)性。

最后，精英式的規(guī)劃傳統(tǒng)使得當(dāng)前規(guī)劃決策中的公眾參與不足，多為形式上的參與，難以客觀、及時(shí)反映社會(huì)公眾的真實(shí)訴求，在規(guī)劃執(zhí)行中也尚未建立起公眾監(jiān)督的機(jī)制，這也是當(dāng)下各類群體性事件頻發(fā)的一個(gè)重要原因?！犊傮w方案》中提出了社會(huì)參與規(guī)劃編制、規(guī)劃評(píng)議、規(guī)劃監(jiān)督的方式和途徑，明確由人大負(fù)責(zé)規(guī)劃的審議并對(duì)當(dāng)?shù)卣`反規(guī)劃行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)，體現(xiàn)了國(guó)家在健全國(guó)家民主制度、提升公共生活民主性和公共性方面的努力，也豐富了民主協(xié)商制度從宏觀政治層面到微觀治理層面的實(shí)踐。

三、空間規(guī)劃體系建設(shè)須處理好四大關(guān)系

為了空間規(guī)劃體系的未來(lái)發(fā)展，當(dāng)下的中心任務(wù)是建章立制，須處理好以下四大關(guān)系。

（一）開(kāi)發(fā)和保護(hù)的關(guān)系

發(fā)展應(yīng)建立在科學(xué)合理、有序適度的基礎(chǔ)上。通過(guò)生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的合理分配和適當(dāng)布局，以及開(kāi)發(fā)、保護(hù)兩個(gè)邊界的調(diào)整，對(duì)區(qū)域整體空間的開(kāi)發(fā)和保護(hù)進(jìn)行全面部署和總體安排。從總體層面來(lái)看，當(dāng)前城市建成區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)、農(nóng)村居民點(diǎn)和各類開(kāi)發(fā)區(qū)等的總占地面積過(guò)大，空間結(jié)構(gòu)不合理和空間利用效率低下。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的著力點(diǎn)應(yīng)從不斷擴(kuò)張開(kāi)發(fā)和建設(shè)面積，轉(zhuǎn)為調(diào)整和優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)布局、提高土地資源使用效率上來(lái)。空間規(guī)劃的編制應(yīng)根據(jù)不同主體功能區(qū)的定位、區(qū)域資源環(huán)境承載力和城市發(fā)展定位等合理確定“三個(gè)空間”的適度規(guī)模、比例結(jié)構(gòu)以及空間布局等要素。生態(tài)空間在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的面積占比應(yīng)不斷提高，生產(chǎn)和生活空間應(yīng)遵循高效集約的原則，但兩者之間應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)特征維持足夠的安全防護(hù)距離。

在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)方面，空間規(guī)劃應(yīng)以恢復(fù)生態(tài)、保護(hù)環(huán)境作為約束性目標(biāo)。通過(guò)開(kāi)發(fā)邊界和保護(hù)邊界的劃定合理分配生態(tài)、生產(chǎn)、生活等三個(gè)空間范圍。通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地集約化利用等措施適當(dāng)減少工礦建設(shè)空間和農(nóng)村生活空間，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)、交通、城市居住、公共設(shè)施空間和綠色生態(tài)空間。通過(guò)引導(dǎo)人口相對(duì)集中分布、經(jīng)濟(jì)相對(duì)集中布局以控制城市蔓延擴(kuò)張、工業(yè)遍地開(kāi)花和開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)度分散的問(wèn)題。

在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，空間規(guī)劃在提高開(kāi)發(fā)效率的前提下可適度擴(kuò)大工業(yè)生產(chǎn)空間和城鎮(zhèn)生活空間，適當(dāng)減少農(nóng)村生活空間以及擴(kuò)大城鎮(zhèn)綠色生態(tài)空間，實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)該區(qū)域?qū)θ丝诤彤a(chǎn)業(yè)的吸納能力，并嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間的減少。通過(guò)開(kāi)發(fā)邊界和保護(hù)邊界之間的均衡，盡可能減少工業(yè)化城鎮(zhèn)化對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，避免出現(xiàn)土地過(guò)多占用、水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境壓力過(guò)大等問(wèn)題，促進(jìn)區(qū)域依托現(xiàn)有核心功能區(qū)集中式、據(jù)點(diǎn)式開(kāi)發(fā)。應(yīng)把握開(kāi)發(fā)時(shí)序，區(qū)分近期、中期和遠(yuǎn)期實(shí)施有序開(kāi)發(fā)，近期重點(diǎn)建設(shè)好國(guó)家批準(zhǔn)的開(kāi)發(fā)區(qū)。對(duì)目前尚不需要開(kāi)發(fā)的區(qū)域，應(yīng)作為保護(hù)邊界和開(kāi)發(fā)空間之間的“留白”，作為“儲(chǔ)備”的空間資源優(yōu)先予以保護(hù)。

限制開(kāi)發(fā)區(qū)分為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)兩類。在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，耕地空間占比應(yīng)高于50%，并通過(guò)約束工業(yè)化生產(chǎn)和城鎮(zhèn)生活空間，保障足夠的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間。在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)空間占比應(yīng)高于50%，空間布局應(yīng)形成以生態(tài)空間為基底、生產(chǎn)和生活空間為斑塊的布局結(jié)構(gòu)，實(shí)行“點(diǎn)上開(kāi)發(fā)、面上保護(hù)”。嚴(yán)格遵守開(kāi)發(fā)邊界，以開(kāi)發(fā)邊界以外地區(qū)制定開(kāi)發(fā)活動(dòng)的“負(fù)面清單”，嚴(yán)格控制甚至禁止大規(guī)模的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化活動(dòng)，以保障水面、濕地、林地、草地等大片開(kāi)敞生態(tài)空間，確保區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的完整性和生態(tài)服務(wù)功能的穩(wěn)定性。兩種不同主體功能定位的限制開(kāi)發(fā)區(qū)，其生產(chǎn)、生活空間應(yīng)相對(duì)集中，提高空間資源的利用效率；對(duì)不符合主體功能定位的現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)應(yīng)實(shí)施搬遷或關(guān)閉，并按照人口與土地相協(xié)調(diào)的原則，在人口規(guī)模減少的區(qū)域，相應(yīng)減少生活空間的占比。

最后在禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，生態(tài)空間和保護(hù)邊界應(yīng)逐步擴(kuò)大，甚至實(shí)現(xiàn)區(qū)域全覆蓋，引導(dǎo)人口按核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)的順序逐步有序轉(zhuǎn)移，執(zhí)行核心區(qū)無(wú)人居住，緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)人口大幅度減少的空間管控政策和措施。

（二）多元主體之間的關(guān)系

規(guī)劃中的參與主體是指能夠影響規(guī)劃決策的同時(shí)也被規(guī)劃決策所影響的個(gè)人、群體或組織?！犊傮w方案》有關(guān)“創(chuàng)新市縣空間規(guī)劃編制方法”的具體描述體現(xiàn)了多元主體參與空間規(guī)劃編制、執(zhí)行乃至評(píng)估的過(guò)程，對(duì)于提高規(guī)劃編制質(zhì)量、增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性十分重要。

首先是公眾參與。《總體方案》指出“探索規(guī)范化的市縣空間規(guī)劃編制程序，擴(kuò)大社會(huì)參與；規(guī)劃編制過(guò)程中應(yīng)當(dāng)廣泛征求各方面意見(jiàn)，全文公布規(guī)劃草案，充分聽(tīng)取當(dāng)?shù)鼐用褚庖?jiàn)；規(guī)劃成果應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃文本和較高精度的規(guī)劃圖，并在網(wǎng)絡(luò)和其他本地媒體公布；鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)規(guī)劃執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違反規(guī)劃的開(kāi)發(fā)建設(shè)行為進(jìn)行舉報(bào)”，這體現(xiàn)了要求公眾應(yīng)參與空間規(guī)劃的編制并對(duì)空間規(guī)劃執(zhí)行、開(kāi)發(fā)建設(shè)行為進(jìn)行監(jiān)督的要求。在以往各類型的空間規(guī)劃中，政府和公眾之間的關(guān)系為政府主導(dǎo)、公眾被動(dòng)告知；在未來(lái)空間規(guī)劃體系中，政府和公眾之間的關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎畢f(xié)調(diào)、公眾作為主體主動(dòng)參與。

其次是部門(mén)合作。《總體方案》指出“鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行規(guī)劃編制部門(mén)整合，由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)市縣空間規(guī)劃的編制”，強(qiáng)調(diào)市縣層面空間規(guī)劃在不同部門(mén)的橫向“合一”，那么哪個(gè)部門(mén)應(yīng)為空間規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)呢？現(xiàn)存空間性質(zhì)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)有發(fā)改委、建設(shè)部、國(guó)土資源部和環(huán)保部四個(gè)部門(mén)，如果空間規(guī)劃由建設(shè)部、國(guó)土資源部或是環(huán)保部編制，難免存在部門(mén)性、專業(yè)規(guī)劃的嫌疑。較為合理的空間規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)為綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，例如發(fā)改委，主要原因有三個(gè)：第一，發(fā)改委的宏觀調(diào)控定位與空間規(guī)劃在規(guī)劃中的指南地位相匹配；第二，主體功能區(qū)規(guī)劃的主管部門(mén)是發(fā)改委，較之于環(huán)保部等部門(mén)，發(fā)改委在編制以主體功能區(qū)定位為依據(jù)的空間規(guī)劃上具有一定經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)；第三，《發(fā)展規(guī)劃法》正處于征求意見(jiàn)階段，這為發(fā)展規(guī)劃在理念、職能、權(quán)限、管理機(jī)構(gòu)的升級(jí)提供了一個(gè)良好的機(jī)遇。不妨以發(fā)改委為空間規(guī)劃編制的責(zé)任主體，建立跨部門(mén)、跨學(xué)科的規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)，并在規(guī)劃執(zhí)行中發(fā)揮監(jiān)督管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，其他相關(guān)部門(mén)之間也應(yīng)以空間規(guī)劃為總綱，進(jìn)一步編制城鄉(xiāng)、土地利用、環(huán)境和生態(tài)功能區(qū)劃等專項(xiàng)類空間規(guī)劃。

第三是設(shè)立規(guī)劃評(píng)議委員會(huì)。《總體方案》指出可成立由專業(yè)人員和有關(guān)方面代表組成的規(guī)劃評(píng)議委員會(huì)，且規(guī)劃需要通過(guò)規(guī)劃經(jīng)評(píng)議委員會(huì)的論證。規(guī)劃評(píng)議委員會(huì)的確立，明確了專家在規(guī)劃中的參與，專家可對(duì)規(guī)劃編制提供專業(yè)性咨詢意見(jiàn)，就規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、方法、標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)、可行性等提出專業(yè)評(píng)估意見(jiàn)，起到“智囊團(tuán)”的作用。專家的介入不僅有利于促進(jìn)規(guī)劃科學(xué)性的提升，也有利于發(fā)揮專家在政府和公眾矛盾中的調(diào)節(jié)作用。需要注意的是，在建立專家評(píng)議機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)建立對(duì)專家評(píng)議的監(jiān)督機(jī)制，確保專家評(píng)議的獨(dú)立性和公正性。此外，規(guī)劃評(píng)議委員會(huì)也可在特殊時(shí)刻（比如發(fā)生群體性事件時(shí)）充當(dāng)政府與公眾之間的“緩沖帶”、“緩解器”。

第四是發(fā)揮地方人大及其常委會(huì)的作用。《總體方案》指出，規(guī)劃經(jīng)評(píng)議委員會(huì)論證通過(guò)后，應(yīng)由當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)審議通過(guò)，并報(bào)上級(jí)政府部門(mén)備案；當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)及其常務(wù)委員會(huì)定期聽(tīng)取空間規(guī)劃執(zhí)行情況報(bào)告，對(duì)當(dāng)?shù)卣`反規(guī)劃行為進(jìn)行間責(zé)。人大對(duì)政府部門(mén)的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制，可以在極大程度上壓縮政府在規(guī)劃編制和執(zhí)行中的尋租空間，促進(jìn)政府守法“新常態(tài)”的形成。將空間規(guī)劃的審議權(quán)交由人大，通過(guò)人大保障規(guī)劃目標(biāo)符合生態(tài)文明建設(shè)要求，約束規(guī)劃編制過(guò)程中政府、公眾和專家的權(quán)力及責(zé)任，逐步形成由政府協(xié)調(diào)和實(shí)施、專家指導(dǎo)、公眾參與、人大監(jiān)督問(wèn)責(zé)的多元共治路徑。

（三）國(guó)家、省、市縣三級(jí)空間規(guī)劃之間的關(guān)系

國(guó)家、省、市縣三個(gè)不同層級(jí)空間規(guī)劃之間的關(guān)系需要對(duì)應(yīng)各行政層級(jí)在生態(tài)文明建設(shè)總體部署中的權(quán)力、義務(wù)以及按照不同資源種類的重要程度，實(shí)行三級(jí)代理行使所有權(quán)職責(zé)的體制，實(shí)現(xiàn)效率和公平相統(tǒng)一。

國(guó)家空間規(guī)劃為全社會(huì)的行動(dòng)綱領(lǐng)，應(yīng)以戰(zhàn)略決策為主，體現(xiàn)于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則，在全國(guó)尺度上制定點(diǎn)線面大范圍格局，為下級(jí)空間規(guī)劃指明方向。重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域?yàn)┩亢筒糠謬?guó)家公園等，如三江源自然保護(hù)區(qū)，應(yīng)交由國(guó)家行使所有權(quán)和保護(hù)權(quán)?？缡〖?jí)行政區(qū)或是國(guó)家重點(diǎn)區(qū)域的規(guī)劃，如京津冀的空間規(guī)劃應(yīng)在國(guó)家層面進(jìn)行編制。

省級(jí)空間規(guī)劃上對(duì)國(guó)家空間規(guī)劃負(fù)責(zé)，下安排市縣空間規(guī)劃的任務(wù)，承擔(dān)承上啟下和自身建設(shè)的三項(xiàng)任務(wù)。這一層級(jí)的空間規(guī)劃應(yīng)按照國(guó)家空間規(guī)劃的整體要求，較為明確、細(xì)致地分配和設(shè)定管轄區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間以及開(kāi)發(fā)和保護(hù)邊界。省域內(nèi)的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)以及跨市縣區(qū)域的空間規(guī)劃編制，如環(huán)杭州灣地區(qū)空間規(guī)劃應(yīng)在省級(jí)層面執(zhí)行。

市縣空間規(guī)劃為規(guī)劃的落實(shí)者，應(yīng)以“細(xì)致化”和“可操作”為原則，保障規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)。

上述國(guó)家、省、市縣三級(jí)空間規(guī)劃雖然具有上級(jí)規(guī)劃引領(lǐng)下級(jí)規(guī)劃的特征，自下而上的實(shí)踐探索和信息反饋也是必不可少的。生態(tài)文明建設(shè)要求的三級(jí)空間規(guī)劃之間的關(guān)系為頂層設(shè)計(jì)和地方實(shí)踐的良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合，體現(xiàn)了從實(shí)踐中來(lái)、到實(shí)踐中去的關(guān)系邏輯。

（四）空間規(guī)劃與其他規(guī)劃之間的關(guān)系

《總體方案》提出推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”，統(tǒng)一編制市縣空間規(guī)劃，逐步形成一個(gè)市縣一個(gè)規(guī)劃、一張藍(lán)圖?！岸嘁?guī)合一”并不是指通過(guò)空間規(guī)劃取代其他所有的規(guī)劃，而是要通過(guò)空間規(guī)劃明確其他規(guī)劃在空間管制上的可作為和不可作為的范圍，建立其他各類規(guī)劃空間控制的“負(fù)面清單”，并將其他規(guī)劃中相似的職能屬性統(tǒng)籌到空間規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)相似職能屬性的“合一”，以實(shí)現(xiàn)各類規(guī)劃之間在目標(biāo)、指標(biāo)體系、預(yù)測(cè)方法、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以及具體措施等方面上的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。

空間規(guī)劃劃定的耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等保護(hù)邊界是發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等均必須保護(hù)的范圍，明確的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村居民點(diǎn)等開(kāi)發(fā)邊界是其他幾個(gè)規(guī)劃進(jìn)一步確定開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)均不可超越的界限。有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等具體工作，應(yīng)以生態(tài)環(huán)境規(guī)劃為統(tǒng)籌，發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃均不能與生態(tài)環(huán)境規(guī)劃相沖突。

四、結(jié)論與建議

《總體方案》確定了空間規(guī)劃的指南性定位，也對(duì)空間規(guī)劃體系的建設(shè)提出了具體要求?？臻g規(guī)劃體系建設(shè)作為生態(tài)文明建設(shè)的一部分，也需要與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和文化建設(shè)共同協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)尚處于建章立制階段的空間規(guī)劃，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步要求。

首先，在實(shí)踐探索時(shí)宜同步開(kāi)展制度建設(shè)和理論研究。理論研究有利于保障規(guī)劃理念合理、技術(shù)規(guī)范、內(nèi)容科學(xué)；制度構(gòu)建是規(guī)劃得以切實(shí)落實(shí)的保障，因?yàn)樵俸玫囊?guī)劃如果脫離了有效的制度，也難以具體落實(shí)。在實(shí)踐探索時(shí)需要同步開(kāi)展制度建設(shè)和理論研究，保障空間規(guī)劃的科學(xué)性和有效性。

其次，應(yīng)明確不同層級(jí)相關(guān)政府部門(mén)的權(quán)力清單和責(zé)任清單，尤其是權(quán)力的負(fù)面清單（即不可作為的事項(xiàng)）。明晰政府部門(mén)的權(quán)責(zé)界定是保障空間規(guī)劃體系內(nèi)相關(guān)規(guī)劃管理部門(mén)之間平等溝通、形成共識(shí)的前提。列明權(quán)力清單在這里即是確權(quán)的過(guò)程，有助于防止規(guī)劃部門(mén)之間出現(xiàn)沖突。按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，在建立權(quán)力清單的同時(shí)厘清責(zé)任清單，保障規(guī)劃內(nèi)容從設(shè)計(jì)層面切實(shí)落到實(shí)踐層面。此外，空間規(guī)劃應(yīng)通過(guò)負(fù)面清單界定其他規(guī)劃可自由作為的空間，如上位規(guī)劃編制時(shí)可以多采取列負(fù)面清單的方式，在約束下位規(guī)劃的同時(shí)給予其充分的自由空間，這不僅有利于保障下位規(guī)劃的自主性和積極性，也有助于平衡中央和地方的利益，以及“自下而上”地促進(jìn)上位規(guī)劃的合理性和科學(xué)性。

再次，為保障空間規(guī)劃與其他規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，空間規(guī)劃應(yīng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，防止短期規(guī)劃行為?？臻g規(guī)劃的編制時(shí)限應(yīng)有一定的時(shí)間跨度，但是不同層級(jí)的空間規(guī)劃編制時(shí)限不應(yīng)一刀切，同一空間規(guī)劃內(nèi)不同規(guī)劃內(nèi)容的時(shí)限也應(yīng)有所差異。例如，空間規(guī)劃中有關(guān)禁建區(qū)、生態(tài)紅線等內(nèi)容應(yīng)該是長(zhǎng)期有效的，其編制時(shí)限可以為100年甚至是永久；而空間規(guī)劃中有關(guān)需要隨區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做相應(yīng)調(diào)整的內(nèi)容，如農(nóng)村居民區(qū)的規(guī)模等，其編制時(shí)限可以明確為短期有效。

最后，空間規(guī)劃應(yīng)與規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在編制空間規(guī)劃時(shí)同步開(kāi)展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，既包括開(kāi)展預(yù)測(cè)型評(píng)價(jià)，對(duì)空間規(guī)劃的環(huán)境合理性和可持續(xù)性進(jìn)行綜合全面的評(píng)估，最大程度上規(guī)避生態(tài)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，也包括開(kāi)展跟蹤評(píng)價(jià)，對(duì)空間規(guī)劃的執(zhí)行和實(shí)施后的環(huán)境效應(yīng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，避免規(guī)劃執(zhí)行上的“失真”或“失誤”。

責(zé)任編輯：張煒